三明市綠道建設(shè)與管理問題淺析

林靜媛

（福建省三明市園林中心 365000）

1 緒論

1.1 綠道建設(shè)背景

“習(xí)近平總書記指出，綠水青山就是金山銀山。建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)系民族未來的千年大計(jì)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要戰(zhàn)略任務(wù)。生態(tài)文明是人類社會(huì)進(jìn)步的重大成果，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的必然要求”[1]。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，城市化進(jìn)程加速，由于重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保所導(dǎo)致的各種城市病，使人們親近自然的熱情日益高漲，綠道的建成正好滿足市民戶外游憩的需求。人民群眾的生活方式和生活觀念都發(fā)生了極大的變化，從過去的“解決溫飽求生存”狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“督促環(huán)保求生態(tài)”，綠色優(yōu)美的環(huán)境空間成為人們向往美好生活的新追求。自2010年《珠江三角洲綠道網(wǎng)總體規(guī)劃綱要》出臺(tái)后，掀起了綠道建設(shè)的潮流，全國各地市都在緊鑼密鼓地進(jìn)行綠道規(guī)劃建設(shè)?！陡＝ㄊ【G道網(wǎng)總體規(guī)劃綱要 (2012-2020年)》于2012年4月編制同年12月實(shí)施，《三明市綠道網(wǎng)總體規(guī)劃》緊跟步伐于2013年編制并實(shí)施。

1.2 綠道概念及建設(shè)意義

綠道（greenway）是指以自然要素為依托和構(gòu)成基礎(chǔ)，串聯(lián)城鄉(xiāng)游憩、休閑等綠色開敞空間，以游憩、健身為主，兼具市民綠色出行和生物遷徙等功能的廊道[2]。綠道是綠色開敞空間的紐帶，它串聯(lián)起各式各樣的公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等，同時(shí)有著保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供綠色開敞空間、保護(hù)遺產(chǎn)廊道等功能。綠道具有明顯的線性特征，依托城市路網(wǎng)及河網(wǎng)或傍山而建，綠道建設(shè)帶動(dòng)了沿線基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和景觀生態(tài)的發(fā)展，能夠有效地緩解因城市快速發(fā)展導(dǎo)致的各種“城市病”。綠道建設(shè)不僅能滿足人們不斷提高的休閑游憩健身需求，拓展市民親近自然的空間，而且能促進(jìn)生態(tài)旅游資源連動(dòng)開發(fā)，帶動(dòng)相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

2 三明市綠道規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀

三明市各縣（市、區(qū)）均根據(jù)省、市綠道規(guī)劃建設(shè)要求開展綠道建設(shè)，目前已建設(shè)綠道44條，158km。綠道類型分為都市型綠道、郊野型綠道和生態(tài)型綠道[3]。三明綠道主要是都市型綠道（100km），其次為郊野型綠道（58km），按所處環(huán)境分為濱水型綠道和環(huán)山型綠道，其中濱水型綠道依托濱河綠地公園而建，環(huán)山型綠道依托山地公園建設(shè)。三明綠道串起了城市“慢生活”，百姓更是便捷地享受到了民生福利，受到市民廣泛的認(rèn)可和好評。據(jù)三明市林業(yè)局不完全統(tǒng)計(jì)，到三明市區(qū)后山城市綠道運(yùn)動(dòng)健身、休閑娛樂、旅游觀光的市民，每天都在1萬人左右，周末和節(jié)假日最多高達(dá)3萬人以上。

2.1 管理標(biāo)準(zhǔn)

綠道構(gòu)成包含慢行系統(tǒng)、綠廊系統(tǒng)、服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)和交通銜接系統(tǒng)等[4]。三明市現(xiàn)有的綠道大都按照城市公園的標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)護(hù)，以福建省工程建設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)《城市園林綠地養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（2012年9月）中公園綠地二級養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行常態(tài)化管理。

2.2 管理方式

綠道作為一種公益性基礎(chǔ)設(shè)施，日常管理和維護(hù)大多由政府負(fù)責(zé)，遵循政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、屬地管理、部門配合的原則，承擔(dān)綠道的日常管理和維護(hù)。梅列區(qū)、龍溪縣、泰寧縣、大田縣由屬地政府部門管理，并實(shí)行綠道社會(huì)化服務(wù)模式，通過社會(huì)招標(biāo)，交由社會(huì)企業(yè)管養(yǎng)綠道；其余區(qū)縣由園林綠化管理部門管理。

2.3 經(jīng)費(fèi)籌措

各縣（市、區(qū)）均為財(cái)政撥款。其中梅列區(qū)、三元區(qū)按主道長度每年10萬元/km標(biāo)準(zhǔn)由市財(cái)政予以補(bǔ)助，不足部分由區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)解決。

3 三明市綠道規(guī)劃建設(shè)中存在的問題

三明市綠道建設(shè)改善了綠道沿線的生態(tài)環(huán)境，提高了三明市民的生活質(zhì)量，具有可觀的經(jīng)濟(jì)效益，較大生態(tài)效益和社會(huì)效益，但在建設(shè)和日常管養(yǎng)過程中也存在以下問題。

3.1 規(guī)劃建設(shè)方面

3.1.1 綠道網(wǎng)規(guī)劃不足之處。據(jù)本次調(diào)研來看，綠道建設(shè)與《三明市綠道網(wǎng)總體規(guī)劃》建設(shè)要求有差距，多為區(qū)域局部路網(wǎng)，尚未形成連續(xù)貫通的綠道網(wǎng)絡(luò)，配套設(shè)施不足，慢行系統(tǒng)還有待完善。三明現(xiàn)有綠道中還沒有能夠提供動(dòng)物遷徙的生物通道，文化表達(dá)流于形式，沒有很好地融合當(dāng)?shù)靥厣幕c景觀空間，綠道網(wǎng)的生態(tài)性及文化性有待提高。

3.1.2 交通接駁系統(tǒng)有待提高。綠道和路網(wǎng)的銜接過程中安全性及便民性有待提高。借道時(shí)人車混行，行人的安全性得不到有效保障；公共交通接駁不流暢，市區(qū)雖有綠道公交，僅是每30分鐘一班的頻次，線路和時(shí)間運(yùn)行不夠人性化，有的還不是直達(dá)，還要再走上十幾分鐘的路程，便民性有待提高。部分路段的綠道鋪裝與城市人行道無差異，辨別程度低，綠道出行引導(dǎo)標(biāo)識(shí)少，對市民的綠道出行造成不便。

3.1.3 服務(wù)設(shè)施不完善。綠道服務(wù)設(shè)施不完善，只有少量的座椅、垃圾桶、公廁、景觀亭等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，缺少綜合性高的能夠帶來良好的綠道體驗(yàn)及提升綠道品質(zhì)的科普教育設(shè)施、游憩與健身設(shè)施。市區(qū)的后山綠道無自行車租賃點(diǎn)，部分綠道自行車租賃點(diǎn)不足，造成到達(dá)目的地沒地方停車還要繞道騎行的窘境；驛站停車場未考慮到摩托車的停放問題，導(dǎo)致摩托車就直接停放在了綠道上，影響游人通行。

3.1.4 植物種類不夠豐富。部分綠道植物種類單一，毫無層次感與設(shè)計(jì)感，缺乏喬灌草搭配的復(fù)層結(jié)構(gòu)，植被覆蓋率不高，夏季游人在綠道上行走時(shí)易曬傷，舒適度下降，無法帶來愉悅的身心體驗(yàn)。另外在三明地區(qū)大部分植物季相變化不明顯，四季常綠，鄉(xiāng)土植物利用率不高；大部分綠道植物未能很好規(guī)?；盎ɑ驶痹O(shè)計(jì)，采取零星點(diǎn)綴或孤行種植方式不能給游客帶來耳目一新之感，達(dá)不到視覺震撼的效果。

3.2 養(yǎng)護(hù)管理方面

3.2.1 城市綠道管護(hù)立法缺失。隨著城市建設(shè)的飛速發(fā)展，綠道建設(shè)作為其重要組成部分卻沒有得到同步發(fā)展，究其原因是綠道規(guī)劃立法缺失。美國綠道有較為完善的立法保障，在規(guī)劃、建設(shè)和管理方面都制定了專門的綠道管理法規(guī)，如馬薩諸塞州通過建立流域保護(hù)制度、千禧道議案等法律的實(shí)施有效促進(jìn)了綠道體系的規(guī)范化、規(guī)?；涂焖倩l(fā)展，對綠道發(fā)展起到了十分重要的作用[5]。當(dāng)前我國綠道規(guī)劃建設(shè)的主要上位法是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市綠化條例》，而綠道規(guī)劃建設(shè)的地位尚未在城市規(guī)劃和城市綠化中明確，進(jìn)而使綠道建設(shè)的發(fā)展并未跟上城市建設(shè)的發(fā)展。三明市2016年出臺(tái)了《三明城市綠道管理辦法（暫行）》，該辦法僅適用于市區(qū)后山城市綠道的管理和養(yǎng)護(hù)，覆蓋面不廣、適用應(yīng)不強(qiáng)，且無法以法律的形式進(jìn)行頒布，造成具體管理過程中無據(jù)可依，執(zhí)行力弱。

3.2.2 綠道歸屬主體不明確、權(quán)責(zé)不清。在綠道剛建成時(shí)，綠道的屬地管理原則較好地保持了轄區(qū)內(nèi)路面清潔衛(wèi)生等養(yǎng)護(hù)工作。但是，綠道的管理牽扯到多個(gè)部門，隨著綠道投入使用時(shí)間越來越長后，主要暴露出2個(gè)問題：一是職能交叉，令出多門，部門間互相踢皮球；二是權(quán)責(zé)不清，管理存在盲區(qū)。綠道的管養(yǎng)涉及到多個(gè)部門，由于三明大部分縣（市）沒有出臺(tái)綠道管理辦法或具體的實(shí)施策略，存在權(quán)責(zé)不清，部門之間互相推諉的現(xiàn)象，因利益驅(qū)動(dòng)，有好處的活搶著干，累活讓著干，遇到問題遲遲得不到解決，存在管理盲區(qū)。

3.2.3 財(cái)政投入不足。線性、帶狀的公共生活空間，因此日常園林綠化管養(yǎng)難度大（如沿途綠化管養(yǎng)、綠地毀壞、樹木盜竊等），路橋、照明等基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)成本高（如路燈、護(hù)攔、坐椅、亭廊、公廁、垃圾桶、標(biāo)識(shí)等）?，F(xiàn)有的綠道建設(shè)資金均來源為政府撥款，資金來源單一，社會(huì)資金未參與其中；財(cái)政撥款中一般以招投標(biāo)的形式購買社會(huì)服務(wù)，“建設(shè)項(xiàng)目”驗(yàn)收后期產(chǎn)生設(shè)施損毀，很難及時(shí)維修或“理賠”。

3.2.4 部分路段存在安全隱患。部分郊野型綠道、生態(tài)型綠道多為騎游道，所處地形環(huán)境復(fù)雜，存在安全隱患且易造成安全事故，如監(jiān)控、報(bào)警系統(tǒng)、夜間路燈照明、綠道防護(hù)攔、安全巡邏隊(duì)等不完善，缺少醫(yī)療急救點(diǎn)、志愿者服務(wù)區(qū)等。另外，綠道上商鋪是否合法經(jīng)營，飲食是否衛(wèi)生安全等都需關(guān)注，需要多部門如公安局、工商局、食藥監(jiān)局、安監(jiān)局和體育局等聯(lián)動(dòng)管理，才能共同保障綠道的安全運(yùn)行。

4 三明市綠道建設(shè)與管理的建議與對策

4.1 提升綠道網(wǎng)規(guī)劃的生態(tài)性和文化性

三明市區(qū)的綠道規(guī)劃應(yīng)綜合《三明市主城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃》《三明市主城區(qū)景觀風(fēng)貌規(guī)劃》《三明市“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”總體規(guī)劃》等實(shí)現(xiàn)綠道的“多規(guī)合一”，其余縣（市）綠道規(guī)劃應(yīng)盡可能地綜合本地相關(guān)規(guī)劃，以此為依據(jù)，充分發(fā)掘歷史文化資源和地域景觀，串聯(lián)碎片化的生態(tài)斑塊和生態(tài)廊道，保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，開辟生物通道為野生動(dòng)物提供庇護(hù)所和遷徙廊道，形成以生態(tài)為基底的富有本土文化特色的綠道網(wǎng)絡(luò)。例如市區(qū)的后山綠道地理位置較高，視野開闊，可將三明市工業(yè)文化融入到綠道景觀配置中，通過GIS可視分析，選址建設(shè)工業(yè)文化宣傳景點(diǎn)，將讓更多市民留住工業(yè)記憶、留住鄉(xiāng)愁，提升綠道在城市工業(yè)文化旅游服務(wù)功能。

4.2 完善慢行系統(tǒng)和服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)

三明綠道的慢行系統(tǒng)構(gòu)建還不夠完善，現(xiàn)有綠道在規(guī)劃建設(shè)時(shí)都向自行車道傾斜，綠道功能目前只停留于滿足游人散步和騎行的需要。一是豐富綠道的文體服務(wù)功能，可增設(shè)兒童游樂設(shè)施、自行車租賃點(diǎn)、健身設(shè)施、售賣點(diǎn)、科普教育展示設(shè)施等為市民帶來多樣化的文體活動(dòng)；為提升綠道的藝術(shù)性，可增設(shè)與城市文化、場地肌理相呼應(yīng)的園林小品（如雕塑、園椅、宣傳欄等）。二是提高綠道的安全性，綠道應(yīng)盡可能地減少借道，降低人車混行的風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化鋪磚與人行道區(qū)分開來提高辨識(shí)度，綠道管理部門應(yīng)當(dāng)與公安、交通、消防、醫(yī)療等部門組織安全預(yù)案和應(yīng)急演練，提高應(yīng)對危機(jī)能力。三是提高綠道的便民性，完善綠道標(biāo)識(shí)系統(tǒng)，更好地引導(dǎo)游客出行，優(yōu)化公共接通接駁能力，加大出駛頻率，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)智慧停車，增加綠道的可達(dá)性、參與性和便捷性。

4.3 立法保障綠道建設(shè)和管理

我國綠道發(fā)展起步較晚，借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，綠道建設(shè)要發(fā)展，立法必須要先行。三明市城市化發(fā)展迅速，商業(yè)用地不斷擴(kuò)張，城市綠地被不斷侵蝕，為了三明綠道的健康穩(wěn)步發(fā)展，避免城市建設(shè)的盲目性和功利性，唯有建立一套完善的立法保障體系才是解決問題的關(guān)鍵所在，才能逐步將綠道規(guī)劃建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理的構(gòu)想付諸實(shí)施。

4.4 植物景觀優(yōu)化配置提升

種植設(shè)計(jì)是運(yùn)用不同種類及不同品種的園林植物，按科學(xué)性及藝術(shù)性的原則，布置安排各種種植類型的過程、方法[6]。三明綠道的種植設(shè)計(jì)應(yīng)掌握植物的生物學(xué)特性及生態(tài)習(xí)性，運(yùn)用植物的形態(tài)、色彩、體量、氣味、質(zhì)感等特質(zhì)，結(jié)合現(xiàn)場環(huán)境，調(diào)動(dòng)藝術(shù)審美，創(chuàng)立具有三明特色的綠道景觀，著重從以下4個(gè)方面進(jìn)行改善：①生態(tài)性，考慮場地的太陽輻射、水分、土壤等環(huán)境要素科學(xué)選擇植物品種，將土壤承載力低的土地用于綠化，將土壤承載力較高的土地用作綠道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡量減少人為干擾和破壞，保護(hù)好綠道植物的原生性；②鄉(xiāng)土性，綠道沿線的鄉(xiāng)土植物應(yīng)充分利用起來，順應(yīng)自然，因地制宜，體現(xiàn)三明本土特色的綠道植被；③層次性，注重垂直面的層次變化，形成喬灌草搭配的復(fù)層結(jié)構(gòu)，形成具有層次感的綠道景觀；④花化彩化，三明綠道植物品種豐富，四季常青，但季相變化不明顯，規(guī)模不大，造景效果欠佳，充分利用色葉植物、花灌木和開花喬木，選用不同花色花期的植物進(jìn)行搭配，形成季相變化、色彩斑斕的綠道景觀。

4.5 明確主管部門，厘清部門權(quán)責(zé)

綠道的管理與養(yǎng)護(hù)涉及到多個(gè)部門，三明綠道除了市級層面有出臺(tái)綠道管理辦法明確綠道主管部門和職能部門的職責(zé)分工，其余縣（市）尚未出臺(tái)。各縣（市）應(yīng)明確綠道管理主管部門，負(fù)責(zé)綠道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，制定綠道管理辦法或技術(shù)規(guī)范，厘清部門權(quán)責(zé)，消除管理盲區(qū)。即公安、財(cái)政、自然資源、交通運(yùn)輸、林業(yè)、文化旅游、城市管理等部門在主管部門的統(tǒng)籌管理和監(jiān)督下，按照各自職責(zé)做好綠道的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)工作，做到權(quán)責(zé)對等，落實(shí)到崗，責(zé)任到人。

4.6 構(gòu)建多元化融資渠道

通過綠道調(diào)研，三明多個(gè)縣（市）提到綠道建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)不足的問題，而現(xiàn)有的綠道建設(shè)資金均來源為政府撥款，資金來源單一，財(cái)政壓力大。建議借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，以“地方財(cái)政為主，社會(huì)資金為輔”的多元化融資渠道，緩解政府壓力，創(chuàng)新綠道運(yùn)營管理模式，給綠道建設(shè)管理注入新的活力。合理配置財(cái)政資金、引入社會(huì)資本，構(gòu)建多元融資渠道，促進(jìn)旅游開發(fā)服務(wù)與綠道市民共享良性互動(dòng)。①保證財(cái)政投入，足額、按時(shí)撥付資金給綠道基層管理單位；②建立綠道專項(xiàng)基金，吸引企業(yè)和政府合作，引入社會(huì)資金；③允許在綠道內(nèi)進(jìn)行園藝項(xiàng)目且須與綠道景觀相協(xié)調(diào)，引導(dǎo)消費(fèi)者參與；④鼓勵(lì)企業(yè)和消費(fèi)者捐贈(zèng)資金，捐贈(zèng)的資金將用于綠道和配套設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)。