集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的問題與對策
——以河南省長垣縣為例

王宏召

（鄭州大學(xué)旅游管理學(xué)院 河南 鄭州 450001）

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的人地矛盾越來越突出，主要表現(xiàn)為地價上漲，城市土地供應(yīng)不足。與此同時，由于政策原因，一些農(nóng)村卻存在著大量閑置、未有效開發(fā)的建設(shè)用地。如何突破法律障礙，有效的利用這些土地變得十分重要。為此，國家開始進(jìn)行33個地區(qū)的試點工作，為集體建設(shè)用地的入市找到途徑。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的試點地區(qū)有15個，基本上都已經(jīng)成功進(jìn)行了土地入市工作。本文以河南省長恒縣為例，通過對長恒縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市情況的分析，總結(jié)出相關(guān)問題，并提出了改進(jìn)建議。

1 長垣縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀

1.1 入市數(shù)量不斷增加。從2016年8月19日，長垣縣成功出讓第一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地開始，截至目前長垣縣一共出讓地塊22宗，還有11宗208畝土地正在走入市程序，預(yù)計將很快上市。征地方面，已完成首批19宗860畝征地地塊試驗，為后期入市打下了基礎(chǔ)，預(yù)計未來土地入市數(shù)量還會不斷增加。

1.2 土地用途多為工業(yè)用地。已出讓的22宗地塊中，工業(yè)用地有14塊，占總交易量的63%；商業(yè)用地7塊，占總交易量的31%；商住混合用地1塊。另外，使用期限也有相應(yīng)的規(guī)定：住宅用地為70年，工業(yè)用地為50年，商業(yè)用地為40年。所有的地塊做到用途可管可控，按照一定的規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上，需要達(dá)到一定的建筑密度、容積率、綠化率、建筑高度。工業(yè)用地投資強度不低于233萬元/畝，產(chǎn)出效益不低于350萬元/畝。建設(shè)項目在開工之前還要進(jìn)行環(huán)保評估，并且禁止用來經(jīng)營重污染企業(yè)。

1.3 出讓方式多樣。在出讓的22宗土地中，有9宗地塊為協(xié)議出讓，占總交易量的40.9%，7宗地塊為掛牌出讓，占總交易量的31.8%，5宗地塊為協(xié)議租賃，占總交易量的22.7%，1宗土地為協(xié)議作價出資，占總交易量的4.5%。出讓主體方面，對鄉(xiāng)集體所有的土地，由鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織作為入市主體；對村集體所有的土地，由村委會作為入市主體；對村民小組所有的土地，由村民小組委托村委會作為入市主體。

1.4 流轉(zhuǎn)收益由政府和集體分割。按照相關(guān)規(guī)定，長垣縣政府采取按比例收取調(diào)節(jié)金，其余歸土地產(chǎn)權(quán)所有者擁有的方式，參與利益分配，具體比例為商業(yè)用地最高30%、工業(yè)最低5%、出租和作價出資(入股)入市收入3%。截至目前，已入市的22宗323.9畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地，農(nóng)民和農(nóng)民集體獲得收益2 530.8萬元。按照制度規(guī)定，村組集體所獲得的入市收益，原則上全部用于村組公共基礎(chǔ)事業(yè)支出，若需分配到群眾手中，原則上不超過入市地塊所在區(qū)域的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，多余部分留歸村組集體使用。

2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中存在的問題

2.1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)主體的虛位。我國法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，但是農(nóng)民集體在法律上沒有明確的界定。另外，農(nóng)民集體這個概念在權(quán)屬主體上也無法界定，農(nóng)民集體不屬于自然人和法人，長垣縣雖然采取委托制度，例如村小組的土地委托村委會作為入市主體行使權(quán)力，但是并沒有完全解決主體虛位的問題。

2.2 運行機制不健全。一是價格機制不健全。首先是土地最終成交價不透明，長垣縣國土局網(wǎng)站上，只公布了掛牌出讓地塊的競拍起始價，并沒有公布具體的成交價，協(xié)議出讓的地塊只發(fā)布了一個出讓公告，注明了購買方，但具體交易金額卻沒有公布。另外，土地價格主要是按照與國有土地相似的方式來制定，完全沒有考慮集體經(jīng)營性建設(shè)用地的特殊性，出讓的價格一般比周圍同等條件的國有土地出讓價格低，由此將會帶來集體利益的受損。二是土地規(guī)劃不健全。出讓的這22宗土地大多都是由買方?jīng)Q定土地的用途，這樣持續(xù)下去會造成鄉(xiāng)村的發(fā)展沒有規(guī)劃可言，不符合可持續(xù)發(fā)展觀的要求。三是監(jiān)督機制不健全。筆者注意到長垣縣掛牌出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)第八號公告中，一塊10.16畝、一塊5.71畝的土地都被規(guī)劃為幼兒園用地，這不太合乎常理，一般沒有幼兒園要建造的這么大，而且位置離得很近。

2.3 出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)益分配問題。按照規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓收益中，政府應(yīng)從中收取土地增值收益調(diào)節(jié)金。長垣縣按照土地不同用途和不同地塊的基準(zhǔn)地價等級，收取5%～40%不等的調(diào)節(jié)金，調(diào)節(jié)金縣、鄉(xiāng)之間按照四六分成，村組集體所獲得的入市收益，原則上全部用于村組公共基礎(chǔ)事業(yè)支出，若需分配到群眾手中，原則上不得超過入市地塊所在區(qū)域的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，多余部分歸村組集體。村集體獲得主要收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取固定比例的調(diào)節(jié)金方式看似合理，但實際上，相關(guān)收益并沒有分配到群眾手中，相關(guān)的福利也沒有規(guī)劃可尋。

2.4 出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題。從土地出讓情況來看，大多數(shù)土地將會變成生產(chǎn)經(jīng)營性場所，雖然這些場所需要通過環(huán)保評價，但是難免也會產(chǎn)生空氣污染、噪音污染的一系列問題，這將或多或少的影響附近居民的生活。還有一點就是長垣縣采取“四議兩公開”制度，三分之二的村民同意通過后，就可以直接出讓土地，那么那些不同意的村民的利益該如何保護(hù)？這是一個問題。

3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題的解決對策

3.1 制定完善的法律法規(guī)。解決主體虛位，首先應(yīng)該明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有者是村集體，本著誰用誰獲益的理念，明確村集體成員的范圍，對于那些名義上是村集體的一員，但是實際上和村集體沒有多大聯(lián)系的人員不能參與到利益分配中來。還可以在村集體中成立專門的土地流轉(zhuǎn)小組，成員由村集體成員投票產(chǎn)生，負(fù)責(zé)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和與政府、購買人的協(xié)調(diào)議價，并設(shè)立監(jiān)督小組，保障對土地流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)督，維護(hù)村民的合法權(quán)益。

3.2 健全管理機制

3.2.1 做到交易透明，價格透明。為了保證農(nóng)民、企業(yè)、政府三方面的利益都不受到損害，政府在和企業(yè)交易的過程中，要公開交易方式，公布交易價格，充分保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)。如果要做到集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地同價同權(quán)，那么應(yīng)該公布基準(zhǔn)地價，并以基準(zhǔn)地價為基礎(chǔ)對出讓價格做出合理的解釋。

3.2.2 做好合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃。目前，長垣縣已經(jīng)基本完成了可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的排查工作，雖然一部分建設(shè)用地可能不會入市，但是仍需要提前做好規(guī)劃，為以后的發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)多分配工業(yè)用地、商業(yè)用地，人口增長速度比較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)多規(guī)劃一些住宅用地。

3.2.3 完善監(jiān)督機制。例如成立專項監(jiān)督小組，組員中政府人員、企業(yè)人員、農(nóng)民代表各占一定的比例，對交易過程、支付過程、資金去向進(jìn)行監(jiān)督。另外制定相關(guān)規(guī)定，對擅自變更土地用途、投資達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)等不按相關(guān)規(guī)定的行為進(jìn)行處罰。

3.3 創(chuàng)新分配制度，提高農(nóng)民個體的收益。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市除了長垣縣之外，還有其他十四個縣市區(qū)也在試點。例如北京市大興縣，入市產(chǎn)生的增值收益以集體土地入股、按比例分成的方式返還給農(nóng)民；浙江德清縣是將入市增值收益部分上繳政府，用于本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。剩余的除小部分留作集體財產(chǎn)外，大部分增值收益折價入股，以股權(quán)增值的方式量化村民的股權(quán)，三年內(nèi)，持股人可以將所擁有的股份以抵押的方式向銀行貸款，三年后，也可選擇退股換取現(xiàn)金。

3.4 建立長效的農(nóng)民福利保障體系。長垣縣在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，雖然已經(jīng)確立了費用征收方案，但是村集體分配所得的收益如何使用卻沒有具體的規(guī)劃，只規(guī)定了村集體所得收益需要存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府賬戶中，使用的話要受到村民的監(jiān)督。但是這些收益如果一直放在賬戶中不用，對村集體來說是一種損失，也不能讓廣大農(nóng)民受益。對于這些錢，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個方面，例如修路燈、自來水、灌溉設(shè)施，另一方面，可以使用這些資金幫助農(nóng)民繳納醫(yī)保、養(yǎng)老保險等。