中國(guó)區(qū)位導(dǎo)向性政策有效嗎？*—來(lái)自開(kāi)發(fā)區(qū)的證據(jù)

鄧慧慧，虞義華，趙家羚

（1. 對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究院，北京 100029；2. 中國(guó)人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872）

一、引 言

“十九大”報(bào)告首次明確提出了實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，這是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大提升。①關(guān)于“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”概念，最開(kāi)始是1992-1994年間提出的。真正的文件出臺(tái)是1996年3月17日，第八屆人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的《“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中首次將地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)方針之一。中國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡，是人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要與不平衡不充分的發(fā)展這個(gè)主要矛盾在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間布局上的體現(xiàn)，也一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的重大難題之一。作為一種典型的區(qū)位導(dǎo)向性（place-based）的政策，開(kāi)發(fā)區(qū)的意義已經(jīng)超越了開(kāi)發(fā)區(qū)本身，成為服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體。作為一個(gè)絕無(wú)僅有的兼具新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家特征的大國(guó)大樣本準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)政策為解析區(qū)位導(dǎo)向性的空間干預(yù)政策提供了最全面、最有價(jià)值和最具說(shuō)服力的觀測(cè)樣本。本文立足于地理和政策相互作用的視角，以開(kāi)發(fā)區(qū)政策為例評(píng)估區(qū)位導(dǎo)向性政策的有效性和空間異質(zhì)性，以期為平衡空間維度和社會(huì)維度的效率與公平、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策選擇提供有益思路。

為了解決區(qū)域發(fā)展差距過(guò)大的難題，區(qū)域發(fā)展政策一直存在兩種看似對(duì)立的政策主張。第一種主張是基于不同地區(qū)的異質(zhì)性實(shí)施區(qū)位導(dǎo)向性的空間干預(yù)，例如對(duì)特定地區(qū)提供政策優(yōu)惠、公共投資、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼等差別化的激勵(lì)政策，或在欠發(fā)達(dá)地區(qū)布局經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等，促進(jìn)要素和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向特定區(qū)域流動(dòng)和聚集，從而幫助落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)繁榮，改善區(qū)域不平衡狀況（魏后凱，2008；OECD，2009；Martin 和 Sunley，2011；Barca等，2012；Hewings，2014；Neumark 和Simpson，2014；趙勇和魏后凱，2015）。第二種主張基于新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的空間均衡理論，認(rèn)為發(fā)展干預(yù)應(yīng)該是“空間中性”（place-neutral）或“以人為本”（people-based）的，應(yīng)鼓勵(lì)要素特別是勞動(dòng)力往其能發(fā)揮最高效率的地區(qū)流動(dòng)以獲得集聚經(jīng)濟(jì)的益處，從而使人均財(cái)富的地理分布更加均勻，人民幸福感提升，最終達(dá)到“在集聚中走向平衡”（World Bank，2008；陳釗和陸銘，2009；范劍勇和張雁，2009；Gill，2010；徐現(xiàn)祥等，2011；朱希偉和陶永亮，2011；Barca 等，2012；劉修巖，2014；丁嵩和孫斌棟，2015；陸銘，2013和2017；Liu等，2018）。盡管基于對(duì)市場(chǎng)和政府兩者作用及邊界的認(rèn)知不同，區(qū)位導(dǎo)向性政策是否合理在理論上存在爭(zhēng)議，但現(xiàn)實(shí)世界隨處可見(jiàn)區(qū)位導(dǎo)向性的干預(yù)實(shí)踐。尤其是在中國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不完善和長(zhǎng)期存在的對(duì)要素自由流動(dòng)的制度障礙，使區(qū)位導(dǎo)向性的空間干預(yù)政策一直很流行，其中開(kāi)發(fā)區(qū)政策就是一種典型的區(qū)位導(dǎo)向性的政策。

關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的研究是近年來(lái)的國(guó)際熱點(diǎn)。以發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家為樣本的經(jīng)驗(yàn)研究并沒(méi)有得到一致的結(jié)論，發(fā)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)勞動(dòng)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、企業(yè)生產(chǎn)率等的影響不顯著、顯著為正或負(fù)同時(shí)存在（Neumark 和 Kolko 2010；Criscuolo 等，2012；Givord 等，2013；Busso等，2013；Mayer等，2017）。不過(guò)，基于中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的研究大多證實(shí)了開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)生產(chǎn)率、外商直接投資、出口、工業(yè)總量、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等的積極作用（Alder等，2013；Schminke和van Biesebroeck，2013；Wang，2013；Lu 等，2014 和 2015；李力行和申廣軍，2015；劉瑞明和趙仁杰，2015；王永進(jìn)和張國(guó)峰，2016；Zheng等，2017；吳敏和黃玖立，2017；周茂等，2018）。這些研究從微觀層面提供了豐富的證據(jù)，有助于我們理解開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)的正向影響。但開(kāi)發(fā)區(qū)政策是區(qū)位導(dǎo)向性的政策，空間是區(qū)域發(fā)展政策區(qū)別于宏觀和微觀政策的最重要維度，因此對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)效果的評(píng)估不應(yīng)該忽視地理或空間因素。尤其是對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)人口接近14億、國(guó)土面積960萬(wàn)平方公里的大國(guó)而言，如果不引入空間因素，那就無(wú)法分析國(guó)家內(nèi)部巨大的地理差異對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響（陸銘和鐘輝勇，2015）。Démurger等（2002）、陳釗和陸銘（2009）、范劍勇和張雁（2009）、鄧慧慧（2009）等研究發(fā)現(xiàn)，沿海省份的快速增長(zhǎng)不能歸因于沿海獲得了比其他地區(qū)更為優(yōu)惠的政策，地理位置的影響相比優(yōu)惠政策更加顯著和持久。Zheng等（2016）發(fā)現(xiàn)，雖然大概70% 的開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)帶來(lái)正向效應(yīng)，但這些開(kāi)發(fā)區(qū)幾乎都是2003年前的第一批開(kāi)發(fā)區(qū)。陸銘和向?qū)捇ⅲ?014）、Chen等（2016）認(rèn)為，地理因素在區(qū)域?qū)蛐哉甙l(fā)揮中的作用非常重要，開(kāi)發(fā)區(qū)政策能夠提高區(qū)內(nèi)企業(yè)的全要素生產(chǎn)率（TFP），但是當(dāng)開(kāi)發(fā)區(qū)距離主要港口的距離增加時(shí)，這個(gè)正面效應(yīng)會(huì)減弱。

以上文獻(xiàn)為理解開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)提供了豐富而深刻的洞見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上，本文將空間納入?yún)^(qū)域政策分析框架，從經(jīng)驗(yàn)層面評(píng)估區(qū)位導(dǎo)向性的政策是否實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標(biāo)。本文選擇這一議題的原因主要包括兩個(gè)方面：一方面，區(qū)位導(dǎo)向性政策的調(diào)整與促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是當(dāng)前至關(guān)重要的兩項(xiàng)政策研究課題，關(guān)系到區(qū)域政策目標(biāo)到底是“地區(qū)繁榮”還是“人民幸?！钡臓?zhēng)論。通過(guò)構(gòu)建較為科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠?jì)量方法厘清二者的關(guān)系，既拓展了區(qū)位導(dǎo)向性政策的評(píng)估視角，又為通過(guò)資源的有效配置來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有益思路。另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家區(qū)位導(dǎo)向性政策的主要作用對(duì)象是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)或衰退地區(qū)，而發(fā)展中國(guó)家往往在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好或地理?xiàng)l件比較好的地區(qū)優(yōu)先實(shí)施區(qū)位導(dǎo)向性政策（Zheng等，2017）。中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)政策兼具發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的特征，這一大國(guó)大樣本的自然實(shí)驗(yàn)過(guò)程史無(wú)前例，對(duì)中國(guó)廣泛實(shí)施的空間干預(yù)政策進(jìn)行全面科學(xué)的檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)，無(wú)疑能夠?yàn)閰^(qū)位導(dǎo)向性政策的研究增添重要的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

區(qū)別于現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)，本文的探索在于：其一，豐富了既有的研究視角。中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)政策具有空間漸進(jìn)和地區(qū)偏向兩個(gè)顯著特征，Wang（2013）的研究從空間漸進(jìn)視角回答了不同時(shí)期設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)的效果是否不同的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)越晚的城市，開(kāi)發(fā)區(qū)的正向作用越小。本文則著重從地區(qū)偏向維度評(píng)估“基于地方”的空間干預(yù)政策的有效性，回答不同地方設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)的效果是否不同的問(wèn)題，并進(jìn)一步探索空間異質(zhì)性的成因，以充分認(rèn)知開(kāi)發(fā)區(qū)政策的實(shí)施效果，為政策的調(diào)整和完善提供決策依據(jù)。其二，深化了既有的研究領(lǐng)域。既有研究從微觀視角發(fā)現(xiàn)，地區(qū)傾向的發(fā)展政策造成了資源配置扭曲和企業(yè)全要素生產(chǎn)率下降，從而產(chǎn)生了空間無(wú)效率的問(wèn)題（向?qū)捇⒑完戙懀?015；丁嵩和孫斌棟，2015；Chen等，2016），但開(kāi)發(fā)區(qū)是政府為推動(dòng)地區(qū)平衡發(fā)展做出的重要戰(zhàn)略安排，這項(xiàng)大規(guī)模的“政策實(shí)驗(yàn)”是否促進(jìn)了目標(biāo)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，縮小了區(qū)域差距仍缺乏深入研究。從宏觀視角評(píng)估開(kāi)發(fā)區(qū)政策的效果是“得平衡，失效率”還是導(dǎo)致“效率與平衡兼失”，有助于進(jìn)一步深化對(duì)經(jīng)濟(jì)聚集、效率提高和縮小差距、促進(jìn)公平之間的關(guān)系的認(rèn)識(shí)。其三，區(qū)別于現(xiàn)有關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)績(jī)效的研究方法，本文借鑒Chen等（2016）的做法，以2003年開(kāi)發(fā)區(qū)大規(guī)模清理整頓政策作為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，運(yùn)用PSM-DID方法對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)政策的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以有效緩解樣本選擇、主要解釋變量測(cè)量偏誤等可能引起的內(nèi)生性問(wèn)題，保證估計(jì)的無(wú)偏和一致性。本文余下結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分闡述開(kāi)發(fā)區(qū)政策的相關(guān)背景；第三部分描述數(shù)據(jù)和關(guān)鍵變量的構(gòu)建；第四部分是開(kāi)發(fā)區(qū)政策效果的經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)；第五部分進(jìn)一步討論開(kāi)發(fā)區(qū)政策效果的空間異質(zhì)性并報(bào)告機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果；最后是結(jié)論和政策含義。

二、政策背景

區(qū)位導(dǎo)向性政策是國(guó)家優(yōu)化區(qū)域空間格局、強(qiáng)化區(qū)域空間治理的重要手段和工具，具有明顯的空間屬性（周玉龍和孫久文，2016；鄧睦軍和龔勤林，2017）。中國(guó)的改革開(kāi)放是空間漸進(jìn)的，作為改革開(kāi)放的前沿窗口、外資利用的重要載體和區(qū)域發(fā)展的引領(lǐng)者，中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)也經(jīng)歷了“實(shí)驗(yàn)-推廣-趨同”的空間過(guò)程，并為中國(guó)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡作出了重大貢獻(xiàn)（徐現(xiàn)祥和陳小飛，2008）。在這個(gè)過(guò)程中，開(kāi)發(fā)區(qū)政策的目標(biāo)也在發(fā)生變化，逐漸成為服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體。中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)政策的轉(zhuǎn)向大概以2003年為界（陸銘和向?qū)捇ⅲ?014；Zheng等，2016；陸銘，2017），在2003年之前中國(guó)同其他發(fā)展中國(guó)家一樣，選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的東部沿海建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等，作為推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和對(duì)外開(kāi)放的重要平臺(tái)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，并取得了極大的成功。2003年之后，中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)政策轉(zhuǎn)為區(qū)域平衡發(fā)展的手段，像美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家一樣實(shí)施了一系列旨在分散布局的干預(yù)政策，偏向鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差的中西部落后地區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，希望通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)拉動(dòng)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用以縮小區(qū)域差距，促進(jìn)目標(biāo)區(qū)域繁榮和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

2003年至2006年的開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓是中國(guó)區(qū)位導(dǎo)向性政策轉(zhuǎn)向的一個(gè)標(biāo)志性事件。清理整頓的背景是2002年各地興起的第二輪“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”，這一輪“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”的突出特點(diǎn)是：“圈地運(yùn)動(dòng)”與“土地投機(jī)”，在大量圈地之后，由于開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資力度不夠，加上企業(yè)作為投資與投機(jī)手段有意識(shí)地囤積土地，“亂占耕地，開(kāi)而不發(fā)”，使一些開(kāi)發(fā)區(qū)荒蕪、土地閑置現(xiàn)象十分嚴(yán)重。為了解決各類開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量過(guò)多、低水平重復(fù)建設(shè)、亂占耕地等問(wèn)題，國(guó)家下發(fā)一系列文件展開(kāi)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的清理整頓工作。①這一系列文件是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕70號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加大工作力度進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序的緊急通知》（國(guó)發(fā)明電〔2003〕7號(hào)）和《清理整頓現(xiàn)有各類開(kāi)發(fā)區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策界限》《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、建設(shè)部、商務(wù)部關(guān)于清理整頓現(xiàn)有各類開(kāi)發(fā)區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策界限的通知》。2003年2月18日國(guó)土資源部發(fā)文要求將各類各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地管理納入所在城市的統(tǒng)一管理中，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)不再獨(dú)立行使對(duì)園區(qū)內(nèi)土地資源的政府管理職能，杜絕開(kāi)發(fā)區(qū)隨意圈地和土地閑置。2003年7月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布緊急通知，暫停批準(zhǔn)各類開(kāi)發(fā)區(qū)。2003年12月30日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、建設(shè)部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)文字詳細(xì)說(shuō)明了關(guān)于清理整頓各類開(kāi)發(fā)區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策界限。開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓持續(xù)到2006年底，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部和建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄（2006年版）》。2003年清理整頓前，全國(guó)有各類開(kāi)發(fā)區(qū)6 866個(gè)，規(guī)劃面積3.86萬(wàn)平方公里；經(jīng)過(guò)集中清理整頓到2004年6月開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量壓縮到2 053個(gè)，規(guī)模壓縮至1.37萬(wàn)平方公里；到2006年12月底開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量繼續(xù)核減至1 568個(gè)，用地規(guī)模壓縮至9 949平方公里。

這個(gè)政策不僅抑制了開(kāi)發(fā)區(qū)和建設(shè)用地的過(guò)度擴(kuò)張，也體現(xiàn)了明顯的區(qū)域偏向和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標(biāo)。這一點(diǎn)在國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于全國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓工作總結(jié)》文件中有明確反映，“對(duì)中西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地的資源枯竭型城市、部分老、少、邊、窮地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)，在入園企業(yè)個(gè)數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模等具體審核條件上給予了一定傾斜?！币簿褪钦f(shuō)，2003-2006年的大規(guī)模清理整頓更多地影響了東部的開(kāi)發(fā)區(qū)，而對(duì)中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)影響較小甚至從中獲益。另一方面，土地政策的導(dǎo)向也是逐步壓縮東部地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)和嚴(yán)格控制東部開(kāi)發(fā)區(qū)審批。雖然很難獲得清理整頓中被撤并的開(kāi)發(fā)區(qū)的地理分布，但向?qū)捇ⅲ?014）通過(guò)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)計(jì)算后發(fā)現(xiàn)，2003年之后，東部地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量和有開(kāi)發(fā)區(qū)的區(qū)縣數(shù)量占全國(guó)的比重都有非常明顯的下降，反映在清理整頓中東部的開(kāi)發(fā)區(qū)受到了更大的壓縮。由此來(lái)看，2003年后中央的建設(shè)用地指標(biāo)分配和開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立對(duì)中西部的偏向顯然是想通過(guò)區(qū)位導(dǎo)向性的空間干預(yù)政策平衡地區(qū)間的發(fā)展，那么這個(gè)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了嗎？

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵可以總結(jié)為兩個(gè)方面：實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素的有效配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展；縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性（周紹杰等，2010）。Neumark和Simpson（2014）指出，集聚經(jīng)濟(jì)理論并不支持區(qū)位導(dǎo)向性政策，因?yàn)槁浜蟮貐^(qū)的集聚收益往往小于發(fā)達(dá)地區(qū)，從而使社會(huì)的總福利受損。已經(jīng)有研究證實(shí)了2003年后實(shí)施的區(qū)位偏向性的開(kāi)發(fā)區(qū)政策扭曲了資源配置的效率，區(qū)位導(dǎo)向性政策并沒(méi)有帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的全要素生產(chǎn)率提高，卻使整體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量從2003年之后出現(xiàn)了惡化（陸銘和向?qū)捇ⅲ?014；丁嵩和孫斌棟，2015；Chen等，2016）。開(kāi)發(fā)區(qū)政策在東部沿海的偏向政策實(shí)施了20年，在中西部的偏向政策也實(shí)施了近20年，東部地區(qū)通過(guò)地理和政策的結(jié)合促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)起飛，同樣的政策在地理位置不同的中西部是否獲得了成功？這一戰(zhàn)略安排是否真正推動(dòng)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？既定的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)？進(jìn)一步地，如果開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立在不同地區(qū)的政策效果有所不同，那么導(dǎo)致這種空間異質(zhì)性的原因是什么？本文從大國(guó)地理視角圍繞上述問(wèn)題做出嘗試性回答。中國(guó)正面臨著規(guī)模經(jīng)濟(jì)和平衡發(fā)展的大國(guó)難題，在改革開(kāi)放40年后，以開(kāi)發(fā)區(qū)為例準(zhǔn)確地認(rèn)知和評(píng)估中國(guó)區(qū)位導(dǎo)向性政策的實(shí)施效果，不僅對(duì)政策本身的執(zhí)行和完善具有重要意義，而且能夠?yàn)橄乱徊饺绾胃玫匕l(fā)揮大國(guó)的空間效率，確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的順利實(shí)現(xiàn)提供思路。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）識(shí)別策略

本文選取了2003-2006年的開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓作為政策沖擊的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，原因如下：（1）開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓是中央政府國(guó)務(wù)院制定的政策，對(duì)地方來(lái)說(shuō)屬于外生的政策沖擊，具有事前的不可預(yù)測(cè)性，也杜絕了反應(yīng)性決策的可能性。每個(gè)地方開(kāi)發(fā)區(qū)關(guān)閉的數(shù)量主要受限于國(guó)家總體的建設(shè)用地指標(biāo)配置規(guī)劃，獨(dú)立于同時(shí)期城市特征和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，因此利用這個(gè)政策沖擊能夠減少選擇性偏誤，也在一定程度上降低反向因果導(dǎo)致的內(nèi)生性問(wèn)題。（2）這次清理整頓是有史以來(lái)規(guī)模最大、涉及面最廣和力度最強(qiáng)的一次，2003年清理整頓前，全國(guó)有各類開(kāi)發(fā)區(qū)6 866個(gè)，經(jīng)過(guò)集中清理整頓到2006年12月底開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量核減至1 568個(gè)，72%的開(kāi)發(fā)區(qū)被關(guān)閉，從而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響足夠大。（3）這個(gè)政策體現(xiàn)了明顯的區(qū)域偏向和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標(biāo)，因此地理位置不同的城市受到清理整頓政策的影響程度不同，而兩個(gè)群體之間的差異則體現(xiàn)出政策實(shí)施效果的異質(zhì)性。由此，基本回歸模型可設(shè)定為：

其中：下標(biāo)i和t代表城市和年份。yit代表i城市在t年的GDP、人均GDP、地區(qū)差距和地區(qū)人均差距。treati用以識(shí)別受開(kāi)發(fā)區(qū)政策影響較大的城市，treati是一個(gè)虛擬變量，受到清理整頓政策影響的城市取1，否則為0。post2003用以識(shí)別開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓政策沖擊時(shí)間，由于開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓持續(xù)到2006年，但主要的整頓工作在2004年下半年即完成，因此將2004年以后各年份賦值為1，將2004年以前各年份賦值為0。其中β是本文關(guān)注的核心變量的系數(shù)，反映了政策發(fā)生前后，處理組相對(duì)于控制組經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受開(kāi)發(fā)區(qū)政策影響的變化。

Xit表示可能影響城市經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的特征變量向量。參考徐現(xiàn)祥和王賢彬（2010）的研究，本文選取了收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、道路密度和受教育水平等一系列變量來(lái)表征當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)特征以盡量確保政策沖擊的外生性。具體包括：（1）預(yù)算約束（revenue），以政府預(yù)算內(nèi)收入占GDP比重衡量。政府部門有穩(wěn)定和適度的規(guī)模財(cái)政，有助于支持政府行使其公共職能，為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供物質(zhì)條件。（2）城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（tertiary），以第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重來(lái)衡量。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響主要通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)影響、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)彈性影響和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成長(zhǎng)影響三種作用共同推動(dòng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。（3）城市基礎(chǔ)設(shè)施（road），以人均道路面積衡量，基礎(chǔ)設(shè)施是保證城市持續(xù)發(fā)展的支撐體系。（4）城市教育狀況（edu），城市層面缺乏人均教育年限這樣的面板數(shù)據(jù)，我們用高中以上在校學(xué)生數(shù)/地區(qū)總?cè)丝谧鳛橐粋€(gè)代理變量。教育水平較高的地區(qū)意味著人力資本水平也高，一方面通過(guò)增加勞動(dòng)力供給直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另一方面通過(guò)吸取先進(jìn)技術(shù)而產(chǎn)生創(chuàng)新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，間接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。（5）對(duì)外開(kāi)放度（fdi），用實(shí)際外商直接投資額與當(dāng)年GDP的比值表示。地區(qū)對(duì)外開(kāi)放度越高，使當(dāng)?shù)啬芤愿斓乃俣任瞻l(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的先進(jìn)技術(shù)，減少價(jià)格扭曲并使地區(qū)內(nèi)資源在各個(gè)部門中更有效率地使用，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。（6）信息化水平（info），以郵電業(yè)務(wù)總量占當(dāng)年GDP比值表示。信息化水平對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正向影響是多方面的，信息要素的投入既可以增加信息部門的產(chǎn)出，也可以降低相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門的信息處理和溝通成本，同時(shí)其正外部性溢出效應(yīng)也非常明顯。μi和μt分別控制了城市和年份固定效應(yīng)。εit為殘差項(xiàng)。

本文搜集了2000-2015年285個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)樣本。由于直轄市在傾斜政策上的特殊性，我們?cè)跇颖局刑蕹本⑸虾?、天津和重慶等4個(gè)直轄市，結(jié)合2003年開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓這一政策事件，最終確定備選組為170個(gè)地級(jí)市，并根據(jù)《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄（2018年）》和中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)網(wǎng)等整理計(jì)算出相關(guān)數(shù)據(jù)。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

續(xù)表1 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

（二）樣本分組：處理組與控制組

處理組選擇的定義是受到開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓政策影響的城市，有兩種定義方法。一是界定在2003年政策后開(kāi)發(fā)區(qū)被清理撤銷掉的城市，從分析空間干預(yù)政策效應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)看，這是更直接的界定方式（Neumark 和 Simpson，2014）。但是，不管是國(guó)家級(jí)還是省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)都沒(méi)有退出機(jī)制，幾乎不存在撤銷的情況，而被撤銷的省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)很難從官方文件和公開(kāi)信息中追蹤到。因此，我們使用一種間接的界定方式。在清理整頓中，省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)按照“撤消、核減、整合”的要求統(tǒng)一進(jìn)行整改。受政策影響比較大的城市，開(kāi)發(fā)區(qū)撤銷比較多，相應(yīng)地其新增開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)比較少；而受政策影響比較小的地區(qū)，撤銷的開(kāi)發(fā)區(qū)少，相對(duì)來(lái)說(shuō)整合新增的開(kāi)發(fā)區(qū)比較多。①根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)2003年清理整頓后80%的新增省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)以前是省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)，因此使用這種處理組的反向效果比較接近開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓的政策效果。我們的具體做法是，根據(jù)2018年版《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄》與中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)網(wǎng)站公布的開(kāi)發(fā)區(qū)最新情況（包括開(kāi)發(fā)區(qū)的批準(zhǔn)時(shí)間），將在2003年后沒(méi)有新增省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的53個(gè)城市作為處理組，這些城市中位于東部地區(qū)的有16個(gè)，位于中西部地區(qū)的有37個(gè)。其余117個(gè)城市作為控制組。如果開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用為正，處理組減去控制組的差值應(yīng)該在2003年后為負(fù)值。

這種樣本處理方法有以下優(yōu)勢(shì)：（1）備選組里面的企業(yè)面臨的地理、氣候、文化、市場(chǎng)潛力和基礎(chǔ)設(shè)施等因素非常接近，從而滿足DID方法的處理組與控制組共同趨勢(shì)的假設(shè)，有利于篩選出匹配的樣本。（2）本文使用的是開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓前3年和之后12年的長(zhǎng)期樣本，可以比較受政策影響較大的地區(qū)在政策之前和之后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)水平的差異，因此用開(kāi)發(fā)區(qū)清理撤銷的效應(yīng)來(lái)反推開(kāi)發(fā)區(qū)本身對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果比較穩(wěn)健。

（三）識(shí)別條件檢驗(yàn)

本文的目的是檢驗(yàn)開(kāi)發(fā)區(qū)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)的平均效果?？紤]到開(kāi)發(fā)區(qū)新增數(shù)量的不同可能是由于處理組和控制組在政策實(shí)施之前存在的系統(tǒng)差異導(dǎo)致，也就是說(shuō)，兩組樣本的異質(zhì)性較大，可能不滿足共同趨勢(shì)假設(shè)。因此，采用DID模型進(jìn)行估計(jì)之前，我們通過(guò)使用傾向評(píng)分匹配（PSM）方法對(duì)處理組樣本（受開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓影響較大的城市）和控制組樣本（受開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓影響較小的城市）進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，該方法能夠控制不可觀測(cè)但不隨時(shí)間變化的組間差異。本文采用馬氏距離匹配法（Mahalanobis Matching），盡可能控制影響個(gè)體落入處理組或控制組的城市特征變量，但考慮到馬氏距離匹配法在模型有較多協(xié)變量時(shí)存在難以保證樣本都實(shí)現(xiàn)匹配的問(wèn)題，最終選取地區(qū)教育水平、基礎(chǔ)設(shè)施水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等城市特征變量作為協(xié)變量，使用logit回歸計(jì)算傾向得分，并進(jìn)行基于傾向得分的馬氏距離匹配。如果傾向得分估計(jì)準(zhǔn)確，則應(yīng)使協(xié)變量在匹配后的處理組和控制組之間分布較均勻。表2報(bào)告了處理組和控制組基于馬氏距離匹配的平衡檢驗(yàn)。

表2 傾向得分匹配的平衡檢驗(yàn)

由表2結(jié)果可見(jiàn)，各協(xié)變量對(duì)處理變量具有較強(qiáng)的解釋力，匹配后各協(xié)變量的標(biāo)準(zhǔn)化偏差明顯減小，其絕對(duì)值均已低于10%，P值結(jié)果表明匹配后處理組與控制組的控制變量不存在系統(tǒng)性差異。同時(shí)，從模型總體擬合優(yōu)度統(tǒng)計(jì)量可以看出，匹配后的Pseudo-R2值顯著降低，LR統(tǒng)計(jì)量不再顯著，這說(shuō)明匹配結(jié)果能較好地平衡兩組樣本的控制變量分布，平行性假設(shè)得以驗(yàn)證。以上檢驗(yàn)表明協(xié)變量選取合適且匹配方法適當(dāng)，馬氏距離匹配估計(jì)可靠，在一定程度上克服了潛在內(nèi)生性引起的估計(jì)偏誤。

四、經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)

作為改革開(kāi)放的“試驗(yàn)田”和前沿陣地，中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)政策經(jīng)歷了“試驗(yàn)-復(fù)制-推廣”的時(shí)間和空間漸進(jìn)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，開(kāi)發(fā)區(qū)政策的目標(biāo)也在發(fā)生變化，逐漸成為推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具和服務(wù)國(guó)家不同時(shí)期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體。特別是在2003年之后，中國(guó)借助開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓的契機(jī)實(shí)施了一系列偏向鼓勵(lì)中西部地區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)的空間干預(yù)政策，希望通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)拉動(dòng)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用以縮小區(qū)域差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)政策縮小區(qū)域差距的初步檢驗(yàn)

表3報(bào)告了開(kāi)發(fā)區(qū)政策效果的估計(jì)結(jié)果。模型（1）至（2）是針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)政策對(duì)地區(qū)GDP差距的回歸結(jié)果，我們關(guān)注的treat×post2003的系數(shù)顯著為負(fù)，表明開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓政策有利于縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距。為了檢驗(yàn)基準(zhǔn)回歸的估計(jì)結(jié)果是否穩(wěn)健，本文將模型的核心變量 treat×post2003中的treat由識(shí)別處理組是否有新增開(kāi)發(fā)區(qū)的虛擬變量替換為開(kāi)發(fā)區(qū)新增數(shù)量為1或0的城市，以反映受開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓政策影響程度的不同。結(jié)果表明treat×post2003系數(shù)同樣顯著為負(fù)，結(jié)果保持穩(wěn)健。平衡地區(qū)間發(fā)展不能僅僅被理解為經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的追趕，在地區(qū)間應(yīng)該著眼于人均收入意義上的平衡發(fā)展（陸銘，2017）。因此，我們?cè)诒?中模型（3）至（4）補(bǔ)充報(bào)告了以人均GDP的地區(qū)間差距為因變量的估計(jì)結(jié)果。模型（3）中treat×post2003的回歸系數(shù)為負(fù)但不顯著，表明開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓政策在人均意義上沒(méi)有顯著縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距?？傮w而言，在生產(chǎn)要素特別是勞動(dòng)力流動(dòng)不充分的情況下，通過(guò)資源轉(zhuǎn)移和偏向內(nèi)地的區(qū)域干預(yù)政策的確在一定程度上有利于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)總量差距的縮小，但并沒(méi)有促進(jìn)人均意義上的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

表3 開(kāi)發(fā)區(qū)政策縮小地區(qū)差距的檢驗(yàn)

（二）開(kāi)發(fā)區(qū)政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的進(jìn)一步檢驗(yàn)

中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)的基本職能是拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此，我們對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)政策效果展開(kāi)進(jìn)一步檢驗(yàn)。表4中模型（1）至（2）是針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)政策對(duì)地區(qū)GDP的回歸結(jié)果，我們關(guān)注的受清理整頓影響較大的城市和2003年后的交互項(xiàng)treat×post2003的系數(shù)顯著為負(fù)，也就是說(shuō)，和不受清理整頓影響有新增開(kāi)發(fā)區(qū)的城市相比，受到清理整頓政策影響較大沒(méi)有新增開(kāi)發(fā)區(qū)的城市的GDP在2003年前后的下降幅度更大。這說(shuō)明，對(duì)那些受清理整頓政策影響較大的城市，開(kāi)發(fā)區(qū)撤銷使其經(jīng)濟(jì)水平下降。反過(guò)來(lái)講，開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立有利于所在城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在更換新的處理組后，由模型（2）的回歸結(jié)果可知，開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓政策的凈效應(yīng)依然為負(fù)，即開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)是正向的，結(jié)果比較穩(wěn)健。模型（3）至（4）是針對(duì)地區(qū)人均GDP的回歸結(jié)果，可以看出，在清理整頓過(guò)程中受影響較大的城市，和受影響較小的城市相比，其人均GDP在2003年前后的變化在統(tǒng)計(jì)上并不顯著，也即：平均來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)的建立對(duì)所在區(qū)域人均收入的提升作用并不明顯。

表4 開(kāi)發(fā)區(qū)政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)檢驗(yàn)

（三）動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)

開(kāi)發(fā)區(qū)政策是國(guó)家為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而作出的戰(zhàn)略安排，雖然開(kāi)發(fā)區(qū)建立是短期過(guò)程，但其效應(yīng)發(fā)揮往往與地方政府的執(zhí)行和完善高度相關(guān)。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)政策對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，縮小區(qū)域差距的效果可能隨著時(shí)間的推移而逐步顯現(xiàn)。因此，本文將政策發(fā)揮作用的時(shí)滯性納入考慮，以檢驗(yàn)開(kāi)發(fā)區(qū)政策是否存在動(dòng)態(tài)效應(yīng)，結(jié)果見(jiàn)表5。

表5估計(jì)結(jié)果表明，開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立在短期和中長(zhǎng)期對(duì)目標(biāo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的效應(yīng)都很顯著。短期看，開(kāi)發(fā)區(qū)促進(jìn)地區(qū)GDP總量差距縮小的效果是高度顯著的，但是隨著時(shí)間的推移，縮小地區(qū)GDP總量差距的長(zhǎng)期效應(yīng)逐漸變得不明顯。另外，無(wú)論是短期還是長(zhǎng)期，開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立對(duì)人均GDP和人均GDP的差距均不顯著。這表明，由于現(xiàn)實(shí)中長(zhǎng)期存在的勞動(dòng)力流動(dòng)障礙，單純依賴區(qū)位導(dǎo)向的空間干預(yù)政策無(wú)法兼顧總量平衡與人均GDP的均衡發(fā)展。

表5 開(kāi)發(fā)區(qū)政策的短期和長(zhǎng)期效應(yīng)檢驗(yàn)

（四）“反事實(shí)”檢驗(yàn)

為了防止遺漏變量可能導(dǎo)致的回歸結(jié)果偏差，我們借鑒已有研究（Lu等，2015；Cai等，2016），通過(guò)改變政策執(zhí)行范圍進(jìn)行“反事實(shí)”檢驗(yàn)，將不在開(kāi)發(fā)區(qū)政策范圍的地區(qū)視作受到開(kāi)發(fā)區(qū)政策影響的地區(qū)，構(gòu)造“偽開(kāi)發(fā)區(qū)”城市。具體來(lái)說(shuō)，在控制組隨機(jī)選取5個(gè)城市，作為開(kāi)發(fā)區(qū)政策的“偽處理組”；在處理組隨機(jī)選取5個(gè)城市，作為開(kāi)發(fā)區(qū)政策的“偽控制組”。如果“偽開(kāi)發(fā)區(qū)”城市對(duì)本市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出沒(méi)有顯著影響，表明經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)結(jié)果是可靠的。除了構(gòu)建“偽開(kāi)發(fā)區(qū)”城市外，為了排除一些政策或隨機(jī)性因素對(duì)結(jié)果的干擾，我們將各地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立年份統(tǒng)一提前兩年或三年，如果此時(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)變量對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響顯著，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展很可能來(lái)自于與開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立沒(méi)有關(guān)聯(lián)的其他因素；如果此時(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)變量不顯著，那么說(shuō)明開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)是可靠的?；貧w結(jié)果見(jiàn)表6。

表6 “反事實(shí)”檢驗(yàn)

由表6可見(jiàn)，無(wú)論是否加入控制變量，開(kāi)發(fā)區(qū)變量的估計(jì)系數(shù)均不顯著。這說(shuō)明我們選取的預(yù)算約束、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開(kāi)放度等因素是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素，但控制了這些因素的影響之后，開(kāi)發(fā)區(qū)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策效果仍然存在。

五、開(kāi)發(fā)區(qū)政策效果的空間異質(zhì)性

（一）東部和中西部差異

開(kāi)發(fā)區(qū)是政府為推動(dòng)地區(qū)平衡發(fā)展作出的重要戰(zhàn)略安排，從第四部分的檢驗(yàn)結(jié)果看，這項(xiàng)大規(guī)模“政策實(shí)驗(yàn)”在過(guò)去20年確實(shí)起到了縮小區(qū)域GDP總量差距的作用。這里我們重點(diǎn)分析這一戰(zhàn)略安排是否真正推動(dòng)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？是否由于開(kāi)發(fā)區(qū)政策的作用在地理維度上的差異，進(jìn)而使總量意義上的區(qū)域差距縮小？

首先，我們把城市樣本按照其地理位置分成東部和中西部?jī)蓚€(gè)子樣本，表7報(bào)告了開(kāi)發(fā)區(qū)效應(yīng)在不同子樣本中的估計(jì)結(jié)果。結(jié)果顯示，開(kāi)發(fā)區(qū)的政策效果呈現(xiàn)出了非常明顯的空間異質(zhì)性。表7中模型（1）至（4）的回歸結(jié)果中，代表開(kāi)發(fā)區(qū)撤銷對(duì)城市經(jīng)濟(jì)總量影響凈效應(yīng)的treat×post2003的系數(shù)在東部樣本中系數(shù)顯著為正，而在中西部樣本中顯著為負(fù)。這意味著對(duì)中西部地區(qū)的城市，開(kāi)發(fā)區(qū)撤銷降低了其經(jīng)濟(jì)水平，也就是說(shuō)，在清理整頓政策之后，中西部地區(qū)新增開(kāi)發(fā)區(qū)較多的城市，其經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)平均而言要高于沒(méi)有新增開(kāi)發(fā)區(qū)的城市。相對(duì)東部來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)在中西部更為顯著。

表7 開(kāi)發(fā)區(qū)政策效果在東中西部的差異（因變量：GDP）

表8報(bào)告了開(kāi)發(fā)區(qū)政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)在不同子樣本中的估計(jì)結(jié)果?？梢钥闯?，中西部地區(qū)處理組和控制組人均GDP的差值在2003年前后的變化是顯著為正的，這意味著在統(tǒng)計(jì)上開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓政策反而降低了中西部地區(qū)的人均GDP；而東部地區(qū)處理組和控制組人均GDP的差值不顯著，表明開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓對(duì)東部地區(qū)人均GDP的影響不明顯。并且隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的放緩，由于地理?xiàng)l件帶來(lái)的中西部地區(qū)資源的瓶頸和產(chǎn)出天花板，結(jié)果導(dǎo)致中西部開(kāi)發(fā)區(qū)的低效率運(yùn)行，且地方政府大規(guī)模負(fù)債的問(wèn)題不能忽視（鄧慧慧和趙家羚，2018），過(guò)度建設(shè)卻沒(méi)有人口流入或流入緩慢，會(huì)提高中國(guó)經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

表8 開(kāi)發(fā)區(qū)政策效果在東中西部的差異（因變量：人均GDP）

（二）距離“三大城市群”距離的差異

三大核心城市群京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角分別是華北和部分西北地區(qū)、長(zhǎng)江流域大部分地區(qū)、南方和珠江流域部分地區(qū)的樞紐區(qū)，是我國(guó)進(jìn)入世界市場(chǎng)、世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的門戶與樞紐。本文使用兩種定義：（1）根據(jù)到三大城市群的距離設(shè)置虛擬變量。利用google地圖系統(tǒng)和GIS，將三大核心城市群范圍的臨界線確定，然后計(jì)算各個(gè)城市與臨近線的最近距離。城市群內(nèi)和到城市群的距離（到三大城市群的最近距離），在特定公里以內(nèi)的城市取值為1，否則為0。（2）根據(jù)到京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群的特定距離設(shè)置虛擬變量，在某一城市群內(nèi)和距該城市群特定距離的城市（不包括其他城市群內(nèi)的城市）取值為1，否則為0。

由表9可知，整體來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)撤銷對(duì)城市GDP的影響在地理上呈現(xiàn)衰減趨勢(shì)。具體而言，在距離三大城市群300公里附近，內(nèi)外的差異非常顯著，表現(xiàn)為距離三大城市群在300公里以內(nèi)的清理整頓效應(yīng)為負(fù)（即開(kāi)發(fā)區(qū)的效應(yīng)為正），距離在300公里以外的清理整頓效應(yīng)為負(fù)但不顯著。而當(dāng)距離三大城市群400公里時(shí)，這種內(nèi)外差異變得不顯著。說(shuō)明距離城市群較近的城市，開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的提升作用比在其他地區(qū)更強(qiáng)，但存在一定的邊界，即開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)城市GDP的正向作用隨著城市到城市群的距離的增加而減弱。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)大部分都集中在以京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群為中心的地區(qū)，因此距離三大城市群越近，開(kāi)發(fā)區(qū)得益于更大的市場(chǎng)規(guī)模，更有可能通過(guò)集聚和規(guī)模經(jīng)濟(jì)充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)的政策效果。

表9 開(kāi)發(fā)區(qū)政策效果在城市群內(nèi)外的差異

（三）開(kāi)發(fā)區(qū)政策效果的影響因素

為了進(jìn)一步探討開(kāi)發(fā)區(qū)政策對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不同驅(qū)動(dòng)因素所發(fā)揮作用的可能渠道，本文參考Lu等（2015）、劉瑞明和趙仁杰（2015），采用依次檢驗(yàn)法進(jìn)行中介效應(yīng)分析。構(gòu)建計(jì)量模型為：

其中：因變量Cityvarit表示影響城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的變量，具體包括：（1）固定資產(chǎn)投資額占GDP比重（fai）；（2）區(qū)位熵值法計(jì)算的制造業(yè)集聚度（lq）；（3）城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（tertiary），以第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重來(lái)衡量；（4）城市教育狀況（edu），用高中以上在校學(xué)生數(shù)/地區(qū)總?cè)丝谧鳛橐粋€(gè)代理變量；（5）城市基礎(chǔ)設(shè)施（road），以人均道路面積衡量；（6）政府規(guī)模（gov），用政府預(yù)算內(nèi)收入占GDP比重表示；（7）實(shí)際外商直接投資額與當(dāng)年GDP的比值（fdi）。模型其他變量與參數(shù)說(shuō)明同模型（1）。結(jié)果如表10所示。

表10 開(kāi)發(fā)區(qū)政策效果的影響因素檢驗(yàn)

由表10中模型（1）至（6）的回歸結(jié)果可見(jiàn)，受開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓政策影響比較大的城市，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、教育水平和基礎(chǔ)設(shè)施都有下降，反過(guò)來(lái)就意味著，開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立有利于提升所在城市的第三產(chǎn)業(yè)比重，但對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和教育的影響不顯著，對(duì)預(yù)算收入、對(duì)外開(kāi)放度和信息化水平也沒(méi)有帶來(lái)顯著的促進(jìn)作用?？梢钥闯?，開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)GDP的拉動(dòng)過(guò)度集中于投資，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)形成對(duì)政府投資的依賴，一方面促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；但另一方面，缺乏基礎(chǔ)措施保障和教育支撐，甚至對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和教育產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，制約了開(kāi)發(fā)區(qū)政策較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)對(duì)工業(yè)化等長(zhǎng)期驅(qū)動(dòng)因素作用的發(fā)揮。

六、結(jié)論與啟示

中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)既是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具，也是服務(wù)于國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體。作為一種典型的區(qū)位導(dǎo)向性的空間干預(yù)政策，開(kāi)發(fā)區(qū)政策的作用效果受到學(xué)界和政府的普遍關(guān)注，并涉及中國(guó)區(qū)域政策選擇是“地區(qū)繁榮”還是“人民幸?！钡臓?zhēng)論。本文以2003年開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓作為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，以開(kāi)發(fā)區(qū)政策為例系統(tǒng)評(píng)估了區(qū)位導(dǎo)向性政策的有效性和政策作用效果的空間異質(zhì)性。

研究發(fā)現(xiàn)，開(kāi)發(fā)區(qū)總體而言縮小了區(qū)域GDP總量差距，原因在于開(kāi)發(fā)區(qū)分布的內(nèi)地偏向短期內(nèi)推動(dòng)了中西部地區(qū)GDP的相對(duì)更快增長(zhǎng)，但縮小地區(qū)GDP總量差距的長(zhǎng)期效應(yīng)不明顯，并且這一政策對(duì)中西部人均GDP和地區(qū)間人均GDP差距縮小的效果也并不顯著。這意味著開(kāi)發(fā)區(qū)政策通過(guò)區(qū)域平衡來(lái)干預(yù)要素流動(dòng)，短期內(nèi)有利于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總量意義上的平衡和均勻分布，但是單純依賴區(qū)位導(dǎo)向性的空間干預(yù)政策無(wú)法兼顧總量平衡與人均GDP的均衡發(fā)展。異質(zhì)性分析表明，距離城市群較近的城市，開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的提升作用比在其他地區(qū)更強(qiáng)，但存在一定的邊界，即開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)城市GDP的正向作用效果隨著城市到城市群的距離的增加而減弱。另外，開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)GDP的拉動(dòng)過(guò)度集中于投資，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)形成對(duì)政府投資的依賴，制約了開(kāi)發(fā)區(qū)政策較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育等經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期驅(qū)動(dòng)因素的作用發(fā)揮。

本文的研究既從空間地理層面豐富了我們對(duì)產(chǎn)業(yè)政策作用效果的認(rèn)識(shí)，也為一國(guó)制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略提供了參考。黨的“十九大”報(bào)告提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，新時(shí)代的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)出新的內(nèi)涵和特點(diǎn)。協(xié)調(diào)發(fā)展并不等同于均勻發(fā)展，發(fā)展的平衡不該追求地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)總量的平衡，而應(yīng)該是人均收入和生活水平的平衡（陸銘，2017）。對(duì)平衡發(fā)展的路徑，陸銘（2016）提出“一條路是從富裕地區(qū)向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移‘錢'，而另一條路則是從落后地區(qū)向富裕地區(qū)轉(zhuǎn)移‘人'”，從文中的實(shí)證結(jié)果看，中國(guó)目前區(qū)位導(dǎo)向性的開(kāi)發(fā)區(qū)政策并沒(méi)有顯著提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人均GDP，也沒(méi)有顯著縮小地區(qū)間人均GDP的差距，說(shuō)明“送錢下鄉(xiāng)”的作用效果不理想。因此，中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)不應(yīng)是通過(guò)分散布局的干預(yù)以達(dá)到總量意義上的地區(qū)平衡，也不應(yīng)投入過(guò)多資源在欠發(fā)達(dá)地區(qū)大規(guī)模建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、新城，以防資源的空間錯(cuò)配加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)不能改變的地理?xiàng)l件，要改變觀念，把重心放在提升落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、開(kāi)放度和信息化水平等方面，提高中西部的基本公共服務(wù)水平，兼顧地區(qū)的繁榮和人民的幸福，而不能逆市場(chǎng)化進(jìn)程，造成平衡與效率兼失。要達(dá)到這一目標(biāo)，還應(yīng)該采取進(jìn)一步的改革措施，消除妨礙要素流動(dòng)的體制約束，破除制度性的牽制和束縛，促使地區(qū)之間人口的充分流動(dòng)。

地理因素作為影響人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要力量，是很難改變的，政策若不與地理結(jié)合，就不能有效地發(fā)揮政策效果。相對(duì)于內(nèi)陸地區(qū)，中國(guó)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更快的原因在于優(yōu)越的地理位置和優(yōu)惠政策的疊加，進(jìn)而強(qiáng)化了對(duì)外開(kāi)放帶來(lái)的更加顯著和持久的發(fā)展動(dòng)力?！耙粠б宦贰背h的提出使我國(guó)中西部地區(qū)從開(kāi)放的“末梢”變身為開(kāi)放的“前沿”，重塑了中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理的格局。中西部地區(qū)要抓住機(jī)遇，主動(dòng)融入以“一帶一路”為重點(diǎn)的國(guó)家全面對(duì)外開(kāi)放和新一輪區(qū)域空間布局，在這個(gè)過(guò)程中進(jìn)行前瞻性的系統(tǒng)設(shè)計(jì)與整體推進(jìn)，以高層次、廣闊性、全方位的開(kāi)放體系來(lái)推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。另一方面，“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大國(guó)家層面的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃的明確提出，表明了經(jīng)濟(jì)帶模式已成為未來(lái)中國(guó)區(qū)域開(kāi)發(fā)在空間格局上的重點(diǎn)。因此，要以統(tǒng)一的大國(guó)市場(chǎng)體系為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)帶為支撐，強(qiáng)化城市群和都市圈作為實(shí)施區(qū)域政策的有力抓手，通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)的空間整合緩解城市群集聚發(fā)展的趨勢(shì)和開(kāi)發(fā)區(qū)分散布局的矛盾，進(jìn)一步帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，最終在基本公共服務(wù)的區(qū)際均等化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

* 作者感謝匿名審稿人和編輯部的寶貴建議。本文曾在《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》高端前沿論壇（2018·春季）暨“中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)前沿論壇”報(bào)告，感謝中山大學(xué)國(guó)際金融學(xué)院張莉教授、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院楊繼東副教授和《新華文摘》李朱編審的有益評(píng)論和建議。感謝上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院陸銘教授的啟發(fā)和幫助。感謝對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究院劉燦雷博士的討論。當(dāng)然文責(zé)自負(fù)。