蘇丹制裁解除后的銀行業(yè)風(fēng)控之路

文/黃凱斌 編輯/王亞亞

由于美國海外制裁法規(guī)的不斷演變，對中國銀行業(yè)來說，在美國對蘇丹制裁解除后，如何執(zhí)行有效的風(fēng)險管控措施，仍是一個重要課題。

2018年6月29日，美國財政部海外資產(chǎn)辦公室（OFAC）正式廢除了《美國聯(lián)邦規(guī)則匯編》中有關(guān)《蘇丹制裁條例》的規(guī)定。此舉標(biāo)志著美國對蘇丹長達(dá)二十年制裁的徹底終結(jié)。當(dāng)前，蘇丹作為“一帶一路”沿線的重要結(jié)點國家，中蘇兩國在石油、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)等各領(lǐng)域都開展了富有成效的合作。美國對蘇丹制裁的解除，必將進(jìn)一步激發(fā)蘇丹經(jīng)濟的活力。為促進(jìn)我國銀行業(yè)對蘇丹市場合規(guī)建設(shè)的了解，本文將通過梳理美國對蘇丹的制裁歷史，提出制裁結(jié)束后的一段時期內(nèi)相應(yīng)的合規(guī)管理意見以及相關(guān)補救措施。

蘇丹制裁始末

蘇丹曾經(jīng)是美國發(fā)展援助的單一最大受益國。但從1997年起，美國對蘇丹采取了一系列的經(jīng)濟、貿(mào)易、金融制裁措施。迄今為止，美國政府對蘇丹的金融制裁前后歷經(jīng)了四位總統(tǒng)，涉及三個不同階段。

一是起因階段。1997年11月，克林頓總統(tǒng)簽署13067號行政命令，宣稱蘇丹“對美國的國家安全和外交政策造成嚴(yán)重威脅”，禁止蘇丹政府在美國擁有任何財產(chǎn)。13067號行政命令同時還禁止一系列美國人士與蘇丹政府、實體及個人相關(guān)的進(jìn)出口、投融資行為。上述“美國人士”被定義為美國公民、擁有永久居留權(quán)的外國人、根據(jù)美國法律成立的公司，以及任何在美國司法管轄區(qū)內(nèi)的人和公司。

二是制裁深化階段。1998年7月，作為對13067號行政命令的執(zhí)行細(xì)則，美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）頒布了《蘇丹制裁條例》（下稱《蘇丹條例》）。2006年4月，布什總統(tǒng)簽署了13400號行政命令，把制裁范圍延伸到了具體與沖突相關(guān)的個人。2006年10月，布什總統(tǒng)又簽署了13412號行政命令，以落實2006年《達(dá)爾富爾和平及責(zé)任法》。此外，2009年5月，作為對13400行政命令的最終執(zhí)行規(guī)則，OFAC發(fā)布了《達(dá)爾富爾制裁條例》（下稱《達(dá)爾富爾條例》）。

三是制裁緩和階段。2017年1月，伴隨沖突事件顯著減少以及蘇丹政府采取的積極行動，奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布了13761號行政命令，有條件撤銷了部分與蘇丹相關(guān)的制裁。2017年7月，特朗普總統(tǒng)簽署了13804號行政命令，將13761號行政命令規(guī)定的期限延至2017年10月12日，以使蘇丹政府能有更多時間來達(dá)到審查標(biāo)準(zhǔn)。此后，美國國務(wù)卿在2017年10月12日認(rèn)定，基于蘇丹已滿足13761號、13804號行政命令所設(shè)置的條件，撤銷13067號行政命令第一、二章節(jié)和13412號行政命令全部。這意味著《蘇丹條例》的法律依據(jù)已消除。2018年6月29日，OFAC正式廢除了《美國聯(lián)邦規(guī)則匯編》有關(guān)《蘇丹條例》的規(guī)定，標(biāo)志著美國對蘇丹長達(dá)二十年的制裁徹底終結(jié)。

制裁的解除，結(jié)束了美國對蘇丹的經(jīng)濟禁運，消除了對貿(mào)易和金融行業(yè)的長期限制。這對于中國銀行業(yè)發(fā)展與蘇丹相關(guān)業(yè)務(wù)具有積極意義。但同時，由于美國海外制裁法規(guī)的不斷深化、細(xì)化，因而對中國銀行業(yè)來說，在制裁結(jié)束后仍會面對如何有效控制風(fēng)險的問題。

美國制裁特點剖析

一是制裁力度大。美國禁止美資銀行向遭到全面制裁的國家直接或間接提供金融服務(wù)，任何美資銀行違反了有關(guān)規(guī)定，不僅會遭到罰款6萬5000至2000萬美元的民事處罰，對于主要負(fù)責(zé)人甚至?xí)獾饺氇z最長30年的刑事處罰。而根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對于在美國有主要分支機構(gòu)或開展實質(zhì)業(yè)務(wù)的外國銀行，遭受當(dāng)局處罰的平均力度甚至比美資銀行還大。

《達(dá)爾富爾特別指定國民名單》

二是美國的制裁具有一定意義上的跨國強制執(zhí)行力。美國制裁法律是一個體系龐大、涉及行業(yè)眾多、懲罰力度極強、影響跨越全球的經(jīng)濟和貿(mào)易制裁網(wǎng)絡(luò)。由于美元是國際結(jié)算最重要的貨幣，世界主要經(jīng)濟體不可避免或多或少會與美國銀行體系發(fā)生聯(lián)系。一旦被列入美國制裁名單，在美國勢力所及的范圍內(nèi)，其將面臨所有金融行為被拒絕、全部財產(chǎn)被凍結(jié)或被限制轉(zhuǎn)移的巨大經(jīng)濟和法律風(fēng)險。

三是制裁范圍廣。美國財政部擬定的制裁名單中包括16個國家和地區(qū)，其中5個全面制裁國家，11個非全面制裁國家。同時，美國財政部還會不定期公布受到制裁的實體和個人名單，目前已有超過6300個實體和個人被列入制裁名單。

美國對外國的金融制裁援引的法律依據(jù)往往是美國的《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟權(quán)力法》（下稱《權(quán)力法》）。該法律賦予了總統(tǒng)權(quán)力以應(yīng)對“對國家安全、外交政策、及美國經(jīng)濟異乎尋常的嚴(yán)重威脅”。而美國總統(tǒng)援引《權(quán)力法》、宣告國家緊急狀態(tài)后，通常伴隨的是OFAC具體的執(zhí)行細(xì)則。隨后這些細(xì)則會被編入《聯(lián)邦規(guī)則匯編》。而被制裁的國家、實體和個人將會在《特別指定國民名單》（下稱《名單》）中予以公布。任何與《名單》上發(fā)生交易的銀行，只要在美國法域內(nèi)，將會承受巨大的制裁風(fēng)險。

銀行風(fēng)控重點

面對蘇丹制裁解除后的新情況，我國銀行至少應(yīng)在下述三個方面加強風(fēng)險防控。

根據(jù)《名單》進(jìn)行盡職調(diào)查

一般來說，國內(nèi)較大的銀行都基本建立了黑名單系統(tǒng)。一些軟件服務(wù)提供商，如道瓊斯、SWIFT等第三方軟件服務(wù)商都會提供系統(tǒng)綜合查詢平臺。以跨國電匯為例，經(jīng)辦人員經(jīng)過形式審查認(rèn)為不涉及被制裁的五個國家/地區(qū)（如北朝鮮）時，需將關(guān)鍵字輸入系統(tǒng)，如交易確實不涉及《名單》上的國家、實體及個人，系統(tǒng)將沒有返回信息；但如情況相反，系統(tǒng)將會在返回信息中出現(xiàn)與制裁相關(guān)的關(guān)鍵字。在后一種情況下，經(jīng)辦人員應(yīng)進(jìn)一步通過手工核查進(jìn)行實證。

需要注意的是，含有很多的字符串的《名單》，包含有各種弱別名、強別名。比如《達(dá)爾富爾特別指定國民名單》中的被制裁實體AZZA Air Transport Co.、Ltd，其中的關(guān)鍵字Air Transport就很容易引起對其他無關(guān)的、但名稱中含有“Air Transport” 字樣的航空運輸服務(wù)公司的錯誤命中，并可能由此產(chǎn)生誤報。

除此之外，還要注意名單類型的匹配。再以AZZA AirTransport Co.、Ltd為例。該制裁實體是一個有限責(zé)任法人。如果名中信息AZZA，而經(jīng)辦人員經(jīng)查驗跨國電匯，其涉及的是一個名字叫AZZA的中東人，且經(jīng)人工排查后確認(rèn)該情形屬于類型不匹配，則該交易不屬于被制裁禁止對象。

在一個需要注意的問題是，《名單》一直處于更新狀態(tài)，雖然第三方服務(wù)商一般會對此進(jìn)行實時跟蹤，但銀行最終要為由此產(chǎn)生的失誤承擔(dān)法律責(zé)任，不會因聘請了第三方服務(wù)商而免責(zé)。所以銀行仍然要不定期對名單進(jìn)行更新比對。

正確理解《蘇丹條例》廢止的內(nèi)涵

雖然美國聯(lián)邦已經(jīng)在2018年6月29日廢除了《蘇丹條例》。但這不等于美國完全結(jié)束了對蘇丹的制裁。2017年10月12日，13067號行政命令第一、二章被撤銷，13412號行政命令全部被撤銷，在上述撤銷日之前違反了規(guī)則、條例、命令、行政許可證或其他行政措施的行為，仍然可被追究。換言之，如果金融機構(gòu)在撤銷日之前存在不合規(guī)業(yè)務(wù)，仍然有遭受處罰的可能。

此外，13067號行政命令里所宣布的、13400號行政命令所擴大的國家緊急狀態(tài)并未消除。這也是《達(dá)爾富爾條例》的法律依據(jù)，與該條例相關(guān)的特定個人，仍然會受到制裁影響。在蘇丹制裁解除后，《達(dá)爾富爾特別指定國民名單》的篩查仍然應(yīng)該照常進(jìn)行。對于該名單上的單位或個人（見附表），銀行機構(gòu)應(yīng)盡量避免與其發(fā)生任何交易。

正確評估許可證口徑的調(diào)整

有些時候，即便金融交易涉及《名單》國家、實體或個人，金融機構(gòu)如果能滿足OFAC設(shè)定的條件，仍然可以得到豁免/除外。這種除外是以一般許可證或特殊許可證的形式存在的。如：在《蘇丹條例》廢除前，金融機構(gòu)是被允許對在美國學(xué)習(xí)的蘇丹學(xué)生獲取技術(shù)或軟件提供融資的；此外，就向蘇丹進(jìn)口或轉(zhuǎn)口大宗商品、醫(yī)藥及醫(yī)療器械等物品這一事項來說，也經(jīng)歷了需要OFAC特殊許可證、一般許可證以及不需要許可證三個階段。根據(jù)《貿(mào)易制裁改革及出口增強法2000》第906節(jié)，因為蘇丹在支持恐怖主義國家的名單內(nèi)，OFAC的特殊許可證曾是對蘇丹出口或轉(zhuǎn)口特定農(nóng)業(yè)大宗商品、醫(yī)藥及醫(yī)療器械的前置條件；2017年10月12日，OFAC在其官方網(wǎng)頁發(fā)布了一般許可證A，在該一般許可證下，可授權(quán)向蘇丹出口或轉(zhuǎn)口上述物資。目前，一般許可證A已合并至《恐怖主義清單政府制裁條例》（聯(lián)邦管制法規(guī)第31章596部），據(jù)此，對于特定農(nóng)業(yè)大宗商品、醫(yī)藥及醫(yī)療器械的出口及轉(zhuǎn)口融資，已經(jīng)無需OFAC的許可證。所以，對于和蘇丹存在貿(mào)易融資業(yè)務(wù)的銀行來說，重點應(yīng)放在其他合規(guī)事項上。需要注意的是，許可證的廢除并不代表所有農(nóng)業(yè)大宗商品、醫(yī)藥及醫(yī)療器械的出口及轉(zhuǎn)口融資都會得到豁免，美國現(xiàn)行的其他有效的法律法規(guī)，仍然會約束、限制銀行對某些貨物提供融資服務(wù)。如所有美國人士及非美國人士，如需將《美國商務(wù)管制清單》（下稱《清單》）上特定的貨物（包括大宗商品、軟件及技術(shù)）進(jìn)口或轉(zhuǎn)口到蘇丹，仍需要獲取美國商業(yè)部工業(yè)與安全局（下稱“安全局”）所需要的許可證；另對某些不在《清單》上但被標(biāo)記為EAR99的低技術(shù)消費產(chǎn)品，如果最終使用用途或最終使用者存在問題，美國人士及非美國人士也需在出口或轉(zhuǎn)口前獲得安全局的許可。

需要再次強調(diào)的是，雖然《蘇丹條例》已被廢除，但《達(dá)爾富爾條例》仍具法律效力，涉及被制裁人的兩種金融交易仍需辦公室的特殊許可證方可辦理：其一是，涉及美國人士制裁的行政或民事訴訟而發(fā)生的法律費用和成本；其二是涉及被制裁個人所有的實體。辦公室對這兩種事項將按單獨個案處理，視情況給予特殊許可證。因此，在制裁規(guī)定放緩的情況下，銀行仍應(yīng)對美國其他相關(guān)制裁及出口管理法規(guī)予以適當(dāng)關(guān)注，并及時調(diào)整風(fēng)控口徑。

事后補救措施

在一些特殊情況下，銀行如果由于疏忽或其他原因，已經(jīng)違反了制裁相關(guān)法規(guī)，為《名單》上受制裁的國家、實體或個人提供了融資服務(wù)，則可通過及時主動向OFAC披露該違規(guī)行為獲得一定程度的減免處罰。雖然OFAC并不具有“特赦”的權(quán)力，但其可根據(jù)實際情況，對主動交待的違法行為的具體情況進(jìn)行權(quán)衡，并評估銀行相關(guān)項目合規(guī)質(zhì)量后，作出相應(yīng)的反饋。

在實踐中，OFAC并不一定會對主動披露的潛在違規(guī)行為判處罰金，特別是對非嚴(yán)重案件，OFAC可用簽發(fā)《違規(guī)認(rèn)定》或者《警告信》來代替民事罰金。即便OFAC決定處以罰金，以下四個因素（特別是前兩個因素）也會被納入其考量范圍：

（1）違規(guī)是否屬于故意或重大過失；

（2）對有關(guān)行為的認(rèn)知；

（3）對制裁目的的損害程度；

（4）涉案有關(guān)實體的獨特性質(zhì)。

根據(jù)OFAC指引及過往個案數(shù)據(jù)，主動披露違規(guī)并配合調(diào)查，能把最終罰金限定在可控范圍：

（1）對于非重大案件，單次違反的罰金上限為$125,000；

（2）對于重大案件，單次違反的罰金上限為$250,000。

需要指出的是，主動披露必須在OFAC從第三方獲知違規(guī)情況前作出，否則不構(gòu)成主動披露。

由于每個個案都有其自身的特殊性，如銀行出現(xiàn)潛在違規(guī)案件，可盡早進(jìn)行內(nèi)部評估或獲取外部顧問協(xié)助，以決定相應(yīng)對策。