推行職務(wù)與職級(jí)并行制度應(yīng)避免的誤區(qū)

文_白智立

從建構(gòu)和改革發(fā)展我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度而言，2018年末全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的新修訂的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（2019年6月1日施行，以下簡(jiǎn)稱新修訂《公務(wù)員法》）中關(guān)于推行職務(wù)與職級(jí)并行制度的相關(guān)規(guī)定，歷經(jīng)大規(guī)模的改革試驗(yàn)等，成為此次修法的一大亮點(diǎn)和重點(diǎn)。新修訂《公務(wù)員法》，繼第一章總則和第二章公務(wù)員的條件、義務(wù)與權(quán)利之后，在第三章公務(wù)員的職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別中，明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，根據(jù)公務(wù)員職位類別和職責(zé)設(shè)置公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級(jí)序列”。（新修訂《公務(wù)員法》第十七條）由此，我國(guó)正式建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。

毋庸置疑，推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，對(duì)于中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度建設(shè)、公務(wù)員管理工作以及今后的現(xiàn)代化事業(yè)都具有非常重要的意義，值得深入研究和思考。本文結(jié)合新修訂《公務(wù)員法》以及今年3月出臺(tái)、計(jì)劃與新修訂《公務(wù)員法》同時(shí)施行的《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《并行規(guī)定》），具體探討我國(guó)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的改革政策基本邏輯，從而發(fā)現(xiàn)在推進(jìn)職務(wù)與職級(jí)并行制度過程中可能存在的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，從而進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度的發(fā)展與完善。

一、職務(wù)與職級(jí)并行制度和“職位分類”

思考如何更好地推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，首先應(yīng)該探討我國(guó)為什么要建立職務(wù)與職級(jí)并行制度。也就是說，只有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)我國(guó)建立職務(wù)與職級(jí)并行制度的目的或公務(wù)員制度改革政策目標(biāo)，才能更好地認(rèn)識(shí)和理解職務(wù)與職級(jí)并行制度。

回顧中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度的發(fā)展歷史不難發(fā)現(xiàn)，從《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）到現(xiàn)行《公務(wù)員法》以及新修訂《公務(wù)員法》，都基本延續(xù)了“國(guó)家實(shí)行公務(wù)員職位分類制度”（新修訂《公務(wù)員法》第十六條）的規(guī)定，如何更好地建立公務(wù)員職位分類制度貫穿中國(guó)公務(wù)員制度史的始終。不過，從公務(wù)員制度的改革實(shí)踐特別是從《暫行條例》實(shí)際推行狀況來看，《暫行條例》雖然“第一次在中國(guó)人事管理中舉起‘職位分類’這面旗幟”，但是“出于各方面原因，實(shí)際效果不明顯”。（宋世明：《中國(guó)公務(wù)員法立法之路》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2004年版，第74頁）

具體而言，《國(guó)家公務(wù)員職位分類工作實(shí)施辦法》（1994年1月11日人事部發(fā)布）等公務(wù)員職位分類相關(guān)具體改革政策和實(shí)施方案沒有能夠完全實(shí)現(xiàn)，職位分類制度的實(shí)施在我國(guó)遭遇較大困難。因此，2005年頒布的現(xiàn)行《公務(wù)員法》在法律規(guī)定上對(duì)職位分類制度作了較大調(diào)整，將《暫行條例》第三章職位分類，改為現(xiàn)行《公務(wù)員法》第三章職務(wù)與級(jí)別，以及新修訂《公務(wù)員法》的第三章職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別。同《暫行條例》相比，“職位分類”沒有出現(xiàn)在法律的章標(biāo)題中，而且現(xiàn)行《公務(wù)員法》和新修訂《公務(wù)員法》中都刪除了《暫行條例》中作為“職位分類”核心要件的職位說明書等具體規(guī)定。

作為現(xiàn)代公務(wù)員制度的基礎(chǔ)要件，一些國(guó)家在引入具有濃厚美國(guó)人事行政色彩的職位分類制度時(shí)，確實(shí)都不同程度地遭遇挫折而出現(xiàn)制度與現(xiàn)實(shí)分離的特殊公務(wù)員管理現(xiàn)象，不得不對(duì)其加以修正。這也表現(xiàn)在我國(guó)建立現(xiàn)代公務(wù)員制度的改革實(shí)踐中，非常耐人尋味。總之，雖然新修訂《公務(wù)員法》在第三章職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別中保留了第十六條“國(guó)家實(shí)行公務(wù)員職位分類制度”的規(guī)定，但是從此次修法的改革邏輯來看，并非直接向《暫行條例》設(shè)想的“職位分類”回歸。改革政策設(shè)計(jì)的基本意涵應(yīng)該在于它提出在職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別的總體制度框架之下，通過今后的改革實(shí)踐來如何更好地體現(xiàn)“職位分類”管理理念的課題。

因此，在目前的制度條件之下，新修訂《公務(wù)員法》規(guī)定的國(guó)家實(shí)行的公務(wù)員職位分類制度，我們可以理解為基于職務(wù)與職級(jí)并行制度，以公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列和職級(jí)序列為基本前提和基礎(chǔ)的涵蓋綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等不同類別公務(wù)員的分類管理制度體系。由此，我們關(guān)于職務(wù)與職級(jí)并行制度的思考，有必要進(jìn)一步聚焦職務(wù)與職級(jí)并行制度本身，可能這樣才能進(jìn)一步接近我國(guó)建立職務(wù)與職級(jí)并行制度的基本改革邏輯，從而發(fā)現(xiàn)在推進(jìn)職務(wù)與職級(jí)并行制度過程中可能存在的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，以此加深我們對(duì)新修訂《公務(wù)員法》的理解。

二、建立職務(wù)與職級(jí)并行制度的改革政策邏輯

新修訂《公務(wù)員法》沒有明確提出建立職務(wù)與職級(jí)并行制度的目的，相關(guān)規(guī)定具體表述在《并行規(guī)定》中?！恫⑿幸?guī)定》第一章總則的第一條明確指出：“為了深化公務(wù)員分類改革，推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度，健全公務(wù)員激勵(lì)保障機(jī)制，建設(shè)忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等有關(guān)法律法規(guī)，制定本規(guī)定?！逼渲凶顬閺?qiáng)調(diào)的公務(wù)員制度改革或建立職務(wù)與職級(jí)并行制度的基本邏輯，在于“健全公務(wù)員激勵(lì)保障機(jī)制”以及“建設(shè)忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍”。

可見，建立職務(wù)與職級(jí)并行制度的基本目的，首先主要在于健全和完善中國(guó)公務(wù)員管理的激勵(lì)保障機(jī)制，是在進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)行《公務(wù)員法》比較而言不夠充分的中國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障體系。當(dāng)然，該制度或改革政策的主要受眾應(yīng)該是眾多基層公務(wù)員群體，通過推行職務(wù)與職級(jí)并行，暢通職級(jí)晉升渠道，再通過職級(jí)與待遇對(duì)接，改善基層公務(wù)員待遇，從而實(shí)現(xiàn)公共部門特別是基層的公共部門能夠長(zhǎng)期保有人才，以此作為激勵(lì)的誘因來保證大多數(shù)公務(wù)員能夠長(zhǎng)時(shí)段持續(xù)公正公平行使公共權(quán)力。

這應(yīng)該就是通過此次修訂《公務(wù)員法》和建立職務(wù)與職級(jí)并行制度，將“持續(xù)激勵(lì)”機(jī)制引入我國(guó)的公務(wù)員權(quán)利保障體系中，從而補(bǔ)充和豐富了公務(wù)員的權(quán)利保障和激勵(lì)內(nèi)容，對(duì)此應(yīng)該給予積極的評(píng)價(jià)。正如新修訂《公務(wù)員法》通過后，中組部相關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問時(shí)回答的那樣，建立職務(wù)與職級(jí)并行制度的目的是“調(diào)動(dòng)廣大公務(wù)員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，完善公務(wù)員制度機(jī)制，推進(jìn)公務(wù)員分類管理，加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，拓寬公務(wù)員尤其是基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員的持續(xù)激勵(lì)”。

毋庸諱言，推進(jìn)旨在實(shí)現(xiàn)“持續(xù)激勵(lì)”的公務(wù)員制度改革邏輯，應(yīng)該說體現(xiàn)了現(xiàn)代公務(wù)員制的基本要義，也較為適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)所處的發(fā)展階段和宏觀公共政策環(huán)境，不僅有利于中國(guó)的現(xiàn)代公務(wù)員制度建設(shè)，而且更適應(yīng)了現(xiàn)代化發(fā)展的需要。這主要是因?yàn)椋M(jìn)入21世紀(jì)后我國(guó)已經(jīng)開始了從“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”建設(shè)向?qū)嵤案＠麌?guó)家”政策的公共政策轉(zhuǎn)型，而且按照黨的十九大報(bào)告的要求，當(dāng)前和今后一段時(shí)期這一中國(guó)的宏觀公共政策環(huán)境將長(zhǎng)期不變。在福利國(guó)家政策階段，國(guó)家或政府活動(dòng)的最大特點(diǎn)是平均供給的公共服務(wù)出現(xiàn)較大增幅，因此，對(duì)公務(wù)員特別是對(duì)廣大基層公務(wù)員的基本要求就是要長(zhǎng)期嚴(yán)格保持公共權(quán)力公平公正行使的常態(tài)化。

而《并行規(guī)定》所言“建設(shè)忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍”，體現(xiàn)了新修訂《公務(wù)員法》第一章總則第一條對(duì)公務(wù)員的基本要求，更是此次修法的基本目的。建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，正是為實(shí)現(xiàn)這一修法目標(biāo)而推進(jìn)的改革政策，因而成為此次公務(wù)員制度改革的一大核心和重點(diǎn)。因此，建立職務(wù)與職級(jí)并行制度的基本邏輯，更在于通過對(duì)公務(wù)員激勵(lì)保障機(jī)制的改革和完善，形成對(duì)公務(wù)員全體的持續(xù)激勵(lì)，進(jìn)而廣泛調(diào)動(dòng)“廣大公務(wù)員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性”，不僅要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期嚴(yán)格保持公共權(quán)力公正公平行使的常態(tài)化，同時(shí)還要促進(jìn)中國(guó)公務(wù)員專業(yè)化職業(yè)發(fā)展和分類管理的完善，讓公務(wù)員群體更加積極作為，為現(xiàn)代化發(fā)展作出最大貢獻(xiàn)。

三、推行職務(wù)與職級(jí)并行制度應(yīng)避免的三個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)

回顧以上討論，簡(jiǎn)要梳理總結(jié)推行職務(wù)與職級(jí)并行制度應(yīng)避免的可能存在的認(rèn)識(shí)上和執(zhí)行上的誤區(qū)。

第一，避免改革就是對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)簡(jiǎn)單替換的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。建立職務(wù)與職級(jí)并行制度的改革直觀上看是取消了“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的設(shè)置，使新修訂《公務(wù)員法》第三章職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別等中的“職務(wù)”純化為“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，原來的“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”歸于“職級(jí)序列”管理，使現(xiàn)行《公務(wù)員法》規(guī)定的“職務(wù)序列”發(fā)生了較大變化。同時(shí)，原來“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”中的巡視員、調(diào)研員、主任科員、科員、辦事員等稱謂，除了取消了辦事員之外，都基本“過渡”到了職級(jí)序列，從表述上看沒有發(fā)生大的變化。由此，容易產(chǎn)生職級(jí)序列就是過去的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

因此，在推進(jìn)職務(wù)與職級(jí)并行制度過程中，有必要準(zhǔn)確理解公務(wù)員制度改革，從而避免這一認(rèn)識(shí)誤區(qū)的出現(xiàn)。首先，職務(wù)與職級(jí)并行，正如“并行”一詞所意蘊(yùn)的那樣，職級(jí)不止于“職級(jí)序列”，同時(shí)它還可以與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)互相轉(zhuǎn)任和兼任，覆蓋“職務(wù)”即領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，使“職級(jí)”發(fā)揮不同于以往非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人事管理功用。其次，由于職務(wù)與職級(jí)并行制度可以換言之為“職級(jí)與待遇掛鉤制度”，因此，職級(jí)序列的另一個(gè)功用在于職級(jí)成為公務(wù)員工資等待遇水平的基本決定要素，同非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相比發(fā)生了功能上的變動(dòng)。所以，我們需要客觀地認(rèn)識(shí)到職務(wù)與職級(jí)并行制度改革發(fā)生了的人事管理功能，乃至范式轉(zhuǎn)換的基本意涵。

第二，避免輕視改革動(dòng)機(jī)、目標(biāo)多樣性的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。綜觀世界范圍的政府改革運(yùn)動(dòng)，可以發(fā)現(xiàn)，任何一項(xiàng)改革都是在多種因素影響下促成的。我國(guó)通過修訂《公務(wù)員法》來建立職務(wù)與職級(jí)并行制度也不例外，即便從本文以上討論中，也應(yīng)該非常容易地體察到改革動(dòng)機(jī)和目標(biāo)的多樣性特征。其中，既有保障公務(wù)員權(quán)利的公務(wù)員權(quán)利體系建構(gòu)特征，還有強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員進(jìn)行“持續(xù)激勵(lì)”的激勵(lì)保障機(jī)制建構(gòu)特征，更有促進(jìn)公務(wù)員積極作為、擔(dān)當(dāng)以及建設(shè)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍的適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求的積極變革特征。

因此，推進(jìn)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度改革是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到改革的艱巨性和緊迫性，它關(guān)系到中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度的發(fā)展，不能將改革政策簡(jiǎn)單化，輕視這項(xiàng)改革應(yīng)包含的巨大制度建構(gòu)和發(fā)展功用。上述關(guān)于推進(jìn)職務(wù)與職級(jí)并行制度，應(yīng)該避免改革就是對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)簡(jiǎn)單替代的認(rèn)識(shí)誤區(qū)的相關(guān)探討，也應(yīng)該從這一高度加以理解，同時(shí)，更應(yīng)該從當(dāng)前我國(guó)所處的基本公共政策環(huán)境以及國(guó)內(nèi)整體改革形勢(shì)來深化我們的認(rèn)識(shí)。如基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)公務(wù)員制度改革的主線之一；近年來中國(guó)政治與行政領(lǐng)域的變動(dòng)使建構(gòu)有效的激勵(lì)保障機(jī)制成為公務(wù)員管理最為核心的問題等，都是推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度進(jìn)一步現(xiàn)代化的刻不容緩的改革政策課題。

第三，避免改革是向“論資排輩”干部管理方式回歸的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度改革強(qiáng)調(diào)“改革公務(wù)員職務(wù)設(shè)置辦法，建立職級(jí)序列，暢通職級(jí)晉升通道，拓展職級(jí)晉升空間，促進(jìn)公務(wù)員立足本職安心工作”（《并行規(guī)定》第三條）。也就是職務(wù)與職級(jí)并行制度的建立和推進(jìn)，有利于公務(wù)員職級(jí)序列晉升通道的暢通、晉升空間的拓寬，同時(shí)為公務(wù)員待遇的提高提供制度保障，促進(jìn)公務(wù)員群體“立足本職安心工作”而為組織發(fā)展作出最大貢獻(xiàn)。而這里的“暢通”“拓寬”“安心”，以及新修訂《公務(wù)員法》第四十九條規(guī)定的公務(wù)員職級(jí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)“任職資歷”等“逐級(jí)晉升”，也會(huì)令人不由自主地聯(lián)想起“大鍋飯”“平均主義”“干部能上不能下”等以往較為常見的“論資排輩”干部管理方式。

這說明在推進(jìn)職務(wù)與職級(jí)并行制度中，有必要避免改革就是向傳統(tǒng)人事管理方式回歸的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，特別要避免出現(xiàn)改革政策執(zhí)行上的誤區(qū)。新修訂《公務(wù)員法》確實(shí)在“嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重”“健全完善公務(wù)員激勵(lì)保障機(jī)制，加強(qiáng)了對(duì)公務(wù)員合法權(quán)益的保護(hù)”“加強(qiáng)正向激勵(lì)、關(guān)心關(guān)愛”層面著力較大，甚至可以說此次公務(wù)員制度改革的重心應(yīng)該放在了激勵(lì)保障和對(duì)公務(wù)員群體的“厚愛”上。與此同時(shí)，新修訂《公務(wù)員法》還規(guī)定了職級(jí)晉升需要考量職級(jí)公務(wù)員的“個(gè)人德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)”，并要“參考民主推薦或者民主測(cè)評(píng)結(jié)果確定人選”（第四十九條），更規(guī)定了“公務(wù)員的職務(wù)、職級(jí)實(shí)行能上能下，對(duì)不適宜或者不勝任現(xiàn)任職務(wù)、職級(jí)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整”（第五十條），從而“推動(dòng)形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境”。這里明確了的是，職級(jí)序列與職務(wù)序列一樣重視競(jìng)爭(zhēng)原理在職級(jí)管理中的作用，可以說這也是黨的十八大以來干部能上能下黨的干部管理方針的進(jìn)一步制度化，而不是向傳統(tǒng)人事管理方式的回歸。