論生態(tài)環(huán)境檢察的專門化、體系化與法治化

(浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院，浙江 杭州 311300)

隨著我國生態(tài)文明體制改革的縱深推進(jìn)，加上《行政訴訟法》第54條與《民事訴訟法》第55條等修訂，目前已經(jīng)形成“私益訴訟”“公益訴訟”和“國益訴訟”這三大訴訟并行的格局[1]。最高檢與地方檢察院的環(huán)境司法系列“組合拳”，以及“兩高”相關(guān)環(huán)境司法解釋的接連出臺，加上2019年1月最高檢第八檢察廳的組建等，基本消解了檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境司法中的“怯場”或“不在場”問題。但是，縱觀近年來的環(huán)境司法專門體系構(gòu)建，雖然具有“國家化”的政策考慮與制度安排特性，但也出現(xiàn)了司法能動的隨意化和過度化、創(chuàng)新過度等傾向，出現(xiàn)壓倒性的勝訴局面，甚至出現(xiàn)“大躍進(jìn)式”現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)注意到，在國家強(qiáng)調(diào)要保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的“戰(zhàn)略定力”的情況下，尤為必要將環(huán)境司法議題置于國家治理、社會治理視域，綜合考察檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的定位與法律地位問題，剖析其在多元共治的環(huán)境司法、國家治理中的功能以及與審判權(quán)、行政權(quán)之間的復(fù)雜關(guān)系；有必要繼續(xù)完善檢察環(huán)境公益訴訟制度，確保檢察權(quán)規(guī)范運(yùn)行與環(huán)境司法理性的回歸，以適應(yīng)更高更嚴(yán)的生態(tài)文明法治要求。

一、環(huán)境司法專門化實(shí)踐及最新發(fā)展

(一)環(huán)境司法專門化的基本內(nèi)涵及類型

環(huán)境司法專門化，相對于環(huán)境司法普通化而言，主要是指環(huán)境審判專門化與環(huán)境檢察專門化，是環(huán)境程序法治、司法領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

首先，環(huán)境審判專門化是指國家或地方設(shè)立專門的審判機(jī)關(guān)(環(huán)境法院)，或者現(xiàn)有法院在其內(nèi)部設(shè)立專門的審判機(jī)構(gòu)或組織(環(huán)境法庭)對環(huán)境案件進(jìn)行專門審理[2]。2015年全國法院環(huán)境資源審判工作會議將環(huán)境司法專門化詮釋為審判機(jī)構(gòu)、審判機(jī)制、審判程序、審判理論和審判團(tuán)隊(duì)“五位一體”的專門化[3]。近五年來，環(huán)境審判專門化工作在司法機(jī)構(gòu)、機(jī)制、規(guī)則、理論和團(tuán)隊(duì)等方面進(jìn)展順利，環(huán)境保護(hù)司法水平不斷提升，在融合地方性與普適性構(gòu)建方面不斷加強(qiáng)[4]。從最高人民法院到基層人民法院初步形成了具有中國特色的環(huán)境法庭體系，各級法院共設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭1 271個(gè)，并形成了環(huán)境資源案件的刑事、民事、行政案件“三合一”模式。

其次，環(huán)境檢察專門化也稱為生態(tài)環(huán)境資源檢察工作的專業(yè)化，是指檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境資源領(lǐng)域檢察機(jī)構(gòu)、機(jī)制、規(guī)則、理論和團(tuán)隊(duì)等方面的專門化。尤其是《行政訴訟法》第54條和《民事訴訟法》第55條的修訂，說明立法者充分肯定檢察行政公益訴訟兩年試點(diǎn)實(shí)效，也使得檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境污染刑事案件規(guī)范的辦理、破壞環(huán)境資源犯罪的起訴、公益訴訟的開拓、檢察監(jiān)督能力的提升以及與環(huán)境行政的聯(lián)動等方面，取得了較大的進(jìn)展與實(shí)效。省一級的地方檢察機(jī)關(guān)開展了生態(tài)保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動、專項(xiàng)檢察監(jiān)督、檢察協(xié)作機(jī)制構(gòu)建等工作。

但是，生態(tài)環(huán)境資源檢察業(yè)務(wù)具有獨(dú)特性，比如其保護(hù)法益的特殊性、保護(hù)對象的公益性、損害后果的嚴(yán)重性、修復(fù)的艱難性甚至不可逆性，以及檢察建議后的難以問責(zé)性等。鑒于現(xiàn)實(shí)中司法行政事務(wù)管理權(quán)呈現(xiàn)交織、混同樣態(tài)，以及環(huán)境問題及其治理的專業(yè)性、復(fù)雜性，最高檢近年來積極推進(jìn)司法改革的去行政化和去地方化，推動并設(shè)立生態(tài)檢察專門機(jī)構(gòu)。相對而言，環(huán)境檢察專門化是以往環(huán)境司法專門化的理論研究與實(shí)踐中關(guān)注不足的領(lǐng)域。

(二)環(huán)境司法專門化的最新發(fā)展

一是堅(jiān)守綠色司法理念。近年來，我國司法機(jī)構(gòu)持續(xù)聚焦“美麗中國”“健康中國”“法治中國”戰(zhàn)略，開展公益訴訟試點(diǎn)、設(shè)置環(huán)境資源審判庭與生態(tài)環(huán)境檢察室、出臺專門司法解釋與意見等。到目前為止，最高人民法院發(fā)布了100余件司法指導(dǎo)性案例，最高人民檢察院發(fā)布了40余件司法指導(dǎo)性案例，其中不乏環(huán)境與資源保護(hù)有關(guān)的指導(dǎo)性案例。此外，最高法與最高檢推出了一批又一批環(huán)境典型案例。2018年全國法院受理的環(huán)境資源刑事、民事、行政一審案件累計(jì)超過26萬件；全年依法審理檢察機(jī)關(guān)和社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件1 800多件。特別是檢察機(jī)關(guān)及中央環(huán)保督察“回頭看”，圍繞大氣污染、水污染、土壤污染和農(nóng)村環(huán)境綜合治理等方面的違法犯罪行為開展監(jiān)督，確保用法治的霹靂手段，為依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了有力司法保障。這些專門審判機(jī)構(gòu)與檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)立，使司法機(jī)關(guān)充分發(fā)揮刑事、民事、行政、公益訴訟以及檢察職能作用，極大推動了環(huán)境公益訴訟的制度實(shí)踐。

二是創(chuàng)新綠色司法體制機(jī)制。比如法院系統(tǒng)的第三巡回法庭、“三審合一”“審執(zhí)合一”、司法適度介入機(jī)制等，以及檢察院系統(tǒng)的“捕、訴、監(jiān)、防”一體化辦案模式、環(huán)境檢察跨區(qū)劃協(xié)作機(jī)制等，共同推動了具有中國特色的綠色司法體制機(jī)制之形成。這種新型審判機(jī)制可謂現(xiàn)代型訴訟、參與式訴訟，亦可稱之為“公權(quán)力主導(dǎo)型”的環(huán)境司法模式，它與傳統(tǒng)意義上的職權(quán)主義審判機(jī)制有許多不同，突破了以往較為被動的司法謙抑性與諸多弊端。這種具有中國特色的“回應(yīng)型”環(huán)境司法，緊密結(jié)合我國生態(tài)文明體制改革、司法體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革等，探索建立與行政區(qū)劃適度分離的環(huán)境與資源案件管轄制度，促進(jìn)了環(huán)境司法案件在審判與適用上的統(tǒng)一性與權(quán)威性。

三是環(huán)境司法制度體系得到加強(qiáng)。隨著我國環(huán)境司法理論研究的深入，我國環(huán)境民事公益訴訟、行政公益訴訟、檢察公益訴訟、環(huán)境刑事犯罪、生態(tài)環(huán)境損害等司法解釋，以及相關(guān)指導(dǎo)意見等司法文件不斷出臺。最高法、最高檢以及地方法院、檢察院及時(shí)總結(jié)環(huán)境司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是在制定環(huán)境案件審理規(guī)則、提煉案件類型、發(fā)布指導(dǎo)性案例與典型案例、司法建議與檢察建議、修復(fù)性司法等方面，共同推進(jìn)環(huán)境司法制度的體系化、精細(xì)化發(fā)展。特別是最高法和最高檢分別發(fā)布了若干批次的生態(tài)環(huán)境保護(hù)典型案例與指導(dǎo)性案例，這些案例基于附屬的制度性權(quán)威，成為具有弱規(guī)范拘束力的裁判依據(jù)[5]，對環(huán)境司法人員的思維和裁判過程形成了一種事實(shí)上的約束力。

近年來，最高法連續(xù)發(fā)布《中國環(huán)境資源審判(2016—2017)》《中國環(huán)境資源審判(2017—2018)》(白皮書)，以及《中國環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告(2015—2017)》《中國環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告(2017—2018)》(綠皮書)。在司法體制改革不斷深入的當(dāng)下，全國縣級法院、檢察院辦理公益訴訟案件已全覆蓋，環(huán)境指導(dǎo)性案例通過“以案釋法”的現(xiàn)實(shí)作用已愈發(fā)凸顯，司法能動性、司法的綠色化客觀上滿足了政策形成功能、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能的需要，參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的效果明顯。

二、生態(tài)環(huán)境檢察專門化的整體觀察與檢視

鑒于近年來國內(nèi)對環(huán)境審判的司法專門化較為關(guān)注，從法院的審判維度進(jìn)行了諸多有見地的研究，但相對而言，學(xué)界對檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境司法專門化中的地位、定位、作用等方面的研究較少。換言之，環(huán)境司法專門化在“以審判為中心”的司法改革整體性、體系性構(gòu)建方面，尚未充分的涵蓋環(huán)境檢察專門(業(yè))化。因此，下文擬對此進(jìn)行整體觀察與理論檢視。

(一)環(huán)境司法專門化中的檢察權(quán)之行使概況

從立法論與解釋論來看，公法上的環(huán)境保護(hù)國家義務(wù)和自然資源國家所有權(quán)是環(huán)境司法專門化的法規(guī)范依據(jù)，具體的法源依據(jù)為《憲法》《刑事訴訟法》等規(guī)定的國家權(quán)力及相應(yīng)的義務(wù)。我國《憲法》第131條賦予人民檢察院行使檢察權(quán)，《刑事訴訟法》對此進(jìn)行了進(jìn)一步的具體化，要求“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在國家治理、社會治理與環(huán)境治理等方面發(fā)揮著重要作用，因此在生態(tài)文明建設(shè)方面出現(xiàn)了檢察權(quán)的綠色化(生態(tài)化)、專門化的趨勢。2014年，中共中央決定探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，2015年全國人大常委會決定授權(quán)北京等十三個(gè)省區(qū)市檢察機(jī)關(guān)開展為期兩年的提起公益訴訟試點(diǎn)工作。試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)針對行政不作為，被告涉及環(huán)保、水利、國土資源、林業(yè)、住建等政府部門及各級人民政府，成為環(huán)境行政公益訴訟的主力軍。目前，我國檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)公益訴訟辦案從最高檢到縣級檢察院的“全覆蓋”。2018年，全國各級檢察院共辦理民事公益訴訟4 393件、行政公益訴訟108 767件，其中涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的59 312件；辦理訴前程序案件53 521件，經(jīng)訴前程序行政機(jī)關(guān)整改率達(dá)到97%。

隨著2017年民事訴訟法第55條、行政訴訟法第25條第4款的修改，以及2017年最高人民檢察院與國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國土建設(shè)的意見》、2018年3月《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，再到2018年底最高人民檢察院組建第八檢察廳專門負(fù)責(zé)公益訴訟檢察工作，我國檢察公益訴訟實(shí)踐向縱深發(fā)展?？傊?，我國通過對檢察系統(tǒng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)督程序、監(jiān)督理論和監(jiān)督團(tuán)隊(duì)的系統(tǒng)性、整體性、重塑性變革，較好地貫徹了生態(tài)檢察(綠色檢察)的理念。通過檢察公益訴訟等新制度新機(jī)制的履行，發(fā)揮出檢察權(quán)的綠色化、公共性、公益性、能動性等功能與作用，從而進(jìn)一步倒逼行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)規(guī)范履行“共同但有區(qū)別的”國家環(huán)境義務(wù)[6]，形成公民參與、環(huán)境行政與司法機(jī)關(guān)共治的生態(tài)法治合力[7]。

(二)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境司法制度空間中的規(guī)范審視

1.環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)法律角色與定位的混同

我國《民事訴訟法》允許由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件類型至少包含環(huán)境污染、資源保護(hù)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)三大類。立法機(jī)關(guān)將這三類案件交由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，將不可避免地引發(fā)以下問題[8]：一是放棄高效的解紛途徑而直接訴諸司法救濟(jì)， 缺乏權(quán)利保護(hù)必要性；二是混淆了民事法與行政法上的環(huán)境義務(wù)與法律責(zé)任；三是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟不僅有違處分權(quán)主義原則，也缺乏為受害者主張賠償?shù)馁Y格。尤其需要指出的是，檢察機(jī)關(guān)如果率先沖到環(huán)境司法前線，徑直對民事違法行為人起訴要求其履行公法上的環(huán)境義務(wù)，那就等于是擱置行政機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，或者是虛化、浪費(fèi)了行政機(jī)關(guān)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施的優(yōu)勢。換言之，檢察機(jī)關(guān)如果搶先提起民事公益訴訟，容易舍棄檢察機(jī)關(guān)諸如向環(huán)保部門提出檢察建議等法律上不可放棄的環(huán)境規(guī)制權(quán)力，這實(shí)際上打亂甚至是混淆了國家權(quán)力之間的界限，并有放任環(huán)境行政權(quán)不作為、慢作為之嫌。因此，在環(huán)境司法實(shí)踐中，盡管有行政權(quán)、司法權(quán)、公眾參與權(quán)等三權(quán)聯(lián)動機(jī)制，但是檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)代替行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，不能先提起民事公益訴訟而后提起行政公益訴訟，否則將面臨缺乏權(quán)利保護(hù)必要性、放任行政機(jī)關(guān)不作為、侵犯環(huán)境公共利益等負(fù)面評價(jià)。

此外，通過對檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟案例統(tǒng)計(jì)分析顯示，除了案件地區(qū)分布不均衡之外，還存在以下特征[9]：管轄法院以基層法院為主，監(jiān)督對象主要是縣級環(huán)保部門，鮮少出現(xiàn)更高級別的一級政府及政府部門被告；污染類型以水污染為主，大多數(shù)為環(huán)境污染，鮮少涉及生態(tài)破壞；多數(shù)案件通過訴前程序解決，糾正了行政不作為、慢作為與行政違法行為；訴訟請求較為單一，主要集中在履行之訴和確認(rèn)違法之訴；行政機(jī)關(guān)其履職情況處于變動狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)訴訟請求內(nèi)容不明確，變更訴訟請求較為常見；檢察院勝訴率高，敗訴、進(jìn)入二審以及環(huán)境抽象行為之訴的情況比較罕見，有可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的任情恣性，增加濫訴風(fēng)險(xiǎn)。造成這些現(xiàn)象的核心問題是檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的定位不當(dāng)，亦與檢察機(jī)關(guān)對辦案方式的偏好、勝訴率的追逐、制度銜接的不暢等衍生法律問題相關(guān)[10]。

2．環(huán)境公益訴訟中檢察權(quán)功能及實(shí)效的錯位

根據(jù)《民事訴訟法》第55條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟是基于維護(hù)“社會公共利益”。這主要屬于主觀環(huán)境訴訟，但是客觀上也起到檢察機(jī)關(guān)的“兜底”司法保障之功能。而根據(jù)《行政訴訟法》第25條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟則基于維護(hù)“國家利益”與“社會公共利益”的雙重目的，屬于客觀環(huán)境訴訟。目前我國已經(jīng)形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“私益訴訟”“公益訴訟”和“國益訴訟”三大訴訟并行的格局。雖然2018年3月起施行的最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，在經(jīng)過訴前程序后“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。但由于去掉了“損害社會公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”這一舉證內(nèi)容，實(shí)際操作中與普通行政訴訟中原告只需證明起訴符合法定條件相比，該規(guī)定意味著檢察機(jī)關(guān)需要承擔(dān)較重的舉證責(zé)任，也意味著削弱了環(huán)境民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)“阻卻違法”的司法功能[11]。

《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》以及《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，都明確將督促糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)，作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的“訴前程序”，即“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)……等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)”?？傊?，環(huán)境公共利益保護(hù)的常規(guī)進(jìn)路是多元化，既有環(huán)境私益訴訟及人民法院向行政執(zhí)法部門發(fā)出司法建議途徑，也有環(huán)境公益訴訟及檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察部門根據(jù)環(huán)境訴訟案件而采取相應(yīng)的檢察建議等監(jiān)督措施?？陀^而言，目前檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟具有“邊做邊學(xué)”的性質(zhì)，甚至遭遇地方保護(hù)主義的阻礙，可謂起步晚、底子薄，相關(guān)的環(huán)境司法配套制度也有待進(jìn)一步完善。

三、生態(tài)環(huán)境檢察的體系化、規(guī)范化構(gòu)建

(一)進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境檢察工作的體系化

首先，不能將檢察機(jī)關(guān)環(huán)境司法工作等同于或者矮化、狹隘化為環(huán)境公益訴訟。廣義的環(huán)境司法專門化，還應(yīng)包括環(huán)境公安專門化、環(huán)境檢察專門化和環(huán)境律師專門化等[12]，因此不能將環(huán)境司法專門化等同于環(huán)境審判工作，而應(yīng)該在內(nèi)設(shè)司法機(jī)構(gòu)、機(jī)制、程序、理論和團(tuán)隊(duì)等方面與法院系統(tǒng)的司法生態(tài)化、專門化對接。客觀而言，我國環(huán)境檢察工作及其立法整體上落后于環(huán)境審判工作，存在滯后現(xiàn)象。因此，在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，需要妥善處理檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)和社會監(jiān)督權(quán)之間的復(fù)雜關(guān)系。特別是在環(huán)境案件的受案范圍、舉證責(zé)任、訴前程序、協(xié)調(diào)結(jié)案、行政附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟等方面，仍然有探討與完善的制度空間。

進(jìn)言之，需要進(jìn)一步細(xì)化和完善訴前程序與訴訟程序的銜接、公益訴訟與生態(tài)損害政府索賠的銜接程序，以及完善檢察機(jī)關(guān)敗訴后的問責(zé)等相關(guān)程序。其中，尤為需要探討環(huán)境行政公益訴訟訴前、訴中、訴后制度機(jī)制的立體式建設(shè)。此外，學(xué)界也比較強(qiáng)調(diào)檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和檢察權(quán)的相分離[13]，以期通過環(huán)境檢察專門(業(yè))化的體系化構(gòu)建，來加強(qiáng)與環(huán)境審判專門化的銜接與聯(lián)動效應(yīng)?？梢酝ㄟ^檢察監(jiān)督和環(huán)保執(zhí)法聯(lián)合工作機(jī)制，建立與環(huán)保組織的信息交流機(jī)制，加強(qiáng)公民對訴訟過程的參與和監(jiān)督，建立環(huán)境行政/民事公益訴訟間的協(xié)調(diào)配合與并案審理機(jī)制，完善環(huán)境行政附帶民事公益訴訟審查機(jī)制等，來體系化的構(gòu)建環(huán)境司法多元主體之間的常態(tài)化協(xié)同機(jī)制。

自2015年最高檢發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》并開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)開始，最高檢發(fā)布了若干關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的典型案例，其中多批指導(dǎo)性案例中不乏環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域的案例。隨后，各地省檢察院也陸續(xù)每年發(fā)布環(huán)境與資源保護(hù)有關(guān)的典型案例。諸如“1.6億元天價(jià)賠償”等具有重大影響、社會關(guān)注度高的判決、指導(dǎo)性案例以及典型案例，促進(jìn)了環(huán)境治理的價(jià)值共識的取得，使得環(huán)境司法成為我國國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化中的重要一環(huán)。當(dāng)前，需要進(jìn)一步通過檢察權(quán)的綠色化[14]與環(huán)境檢察專門化、常態(tài)化，推進(jìn)環(huán)境司法從消極到積極，切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)的國家司法義務(wù)，為世界環(huán)境司法提供“中國檢察方案”和中國經(jīng)驗(yàn)智識。

隨著我國第三巡回法庭的建立，有必要探索檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃管轄，即推進(jìn)跨行政區(qū)劃檢察體制改革，建立跨行政區(qū)劃檢察院，從而加強(qiáng)與環(huán)境公安、環(huán)境法院之間的對接，突破以往檢察公益訴訟的體制內(nèi)阻力和壓力，以協(xié)同推進(jìn)環(huán)境司法專門化、法治化水平。當(dāng)然，也需要注意防止環(huán)境行政與環(huán)境司法之間、環(huán)境審判權(quán)與環(huán)境檢察監(jiān)督權(quán)為聯(lián)動而聯(lián)動的形式化傾向，以及“聯(lián)而不動、協(xié)而不調(diào)”[15]等弊病。

(二)進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境檢察工作的規(guī)范化

首先，應(yīng)以督促起訴、支持起訴、執(zhí)行監(jiān)督等為主，以直接起訴為補(bǔ)充。要充分發(fā)揮訴前程序、檢察建議的作用。因此，在環(huán)境司法專門化的體系化構(gòu)建中，應(yīng)堅(jiān)持環(huán)境司法的理性、謙抑與司法形式主義原則，避免行政機(jī)關(guān)將防污治污、自然資源保護(hù)、生態(tài)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的“皮球”踢向或轉(zhuǎn)嫁到法院亦或是檢察機(jī)關(guān)，從而出現(xiàn)先行政公益訴訟后民事公益訴訟的本末倒置之怪現(xiàn)象。所以，在生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，從權(quán)力配置及權(quán)力之間的制衡來看，尤為需要避免環(huán)境檢察工作的單槍匹馬、異軍突進(jìn)或貿(mào)然搶訴，從而造成與環(huán)境審批的司法工作的不銜接，甚至造成生態(tài)環(huán)境、自然資源等行政主管部門怠于履行職責(zé)的“行政權(quán)缺位”，而檢察機(jī)關(guān)沖在前頭的情形。概言之，應(yīng)基于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)的特性及特殊性，進(jìn)行相適應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，比如檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)、舉證責(zé)任分配、對規(guī)范性文件的監(jiān)督與訴訟等方面可以著重予以完善。

其次，檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境司法工作要避免訴訟“撞車或爭訴”。要重在維護(hù)國家與社會公益，其承擔(dān)的是對國家、社會公共利益的“兜底”保障功能。鑒于社會公眾在提起環(huán)境公益訴訟上的“最終啟動者”地位，應(yīng)防范檢察機(jī)關(guān)過度干涉社會公眾的訴權(quán)[16]，防止其提前介入環(huán)境私益訴訟，從而預(yù)防環(huán)境公益訴訟檢察機(jī)關(guān)的過早啟動起訴而導(dǎo)致訴訟順位的“競爭無序化”。當(dāng)然，更不能“選擇性”環(huán)境訴訟，不能“放大欺小”，不能欺軟(民)怕硬(官)。在訴訟程序上，檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟不宜與法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織“搶功”。

但現(xiàn)實(shí)中，有不少案件審理結(jié)果顯示，行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議書之日起，還沒有到兩個(gè)月，人民檢察院就提起公益訴訟或刑事附帶民事訴訟。比如杭州市臨安區(qū)人民檢察院以杭臨檢公訴刑訴〔2018〕45號起訴書指控被告人盧某犯濫伐林木罪并提起公訴，同時(shí)以杭臨檢民公訴〔2018〕1號刑事附帶民事公益訴訟起訴書提起附帶民事訴訟。該案件的檢控做法就沒有嚴(yán)格遵守兩個(gè)月的訴前時(shí)間要求。而《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條規(guī)定：“在提起行政公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！痹撘?guī)定明確了檢察建議的訴前程序與檢察公益訴訟程序的銜接關(guān)系，以及檢察公益訴訟程序的前置時(shí)間與行政機(jī)關(guān)的先履責(zé)之法律義務(wù)。換言之，雖然目前國內(nèi)的多數(shù)環(huán)境司法案件是通過提出檢察建議的訴前程序來定分止?fàn)幍?，從而有助于消解檢察環(huán)境公益訴訟中為了“政績”而運(yùn)動式起訴、搶訴、訴訟競合等情況，但是，仍需要預(yù)防環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)立法滯后而司法能動過度、司法躁動[17]甚至是不成體系的政治作秀等問題。

四、生態(tài)環(huán)境檢察的法治化前瞻

近年來司法生態(tài)化與環(huán)境司法專門化實(shí)踐表明，生態(tài)環(huán)境檢察工作的專門化是未來環(huán)境問題法治化治理的重要發(fā)展趨勢，是生態(tài)文明建設(shè)的重要司法保障，因此有必要進(jìn)行整體性觀察與反思。目前我國已基本形成環(huán)境司法專門化體系，檢察機(jī)關(guān)在遏制生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的行政不作為、對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域民事行政案件的法律監(jiān)督等方面發(fā)揮了積極的功能。此外，我國“政府主導(dǎo)、公眾參與、司法保障”的多元共治型環(huán)境司法格局也已經(jīng)基本形成，這是一種“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會化綜合治理”的環(huán)境司法模式，將進(jìn)一步推動我國環(huán)境司法的審判工作與檢察監(jiān)督工作的均衡與縱深發(fā)展。

客觀而言，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)在公法、私法規(guī)范體系中的比重和地位不斷加強(qiáng)的情況下，生態(tài)文明建設(shè)的“入黨章”“入法”和“入憲”在一定程度上滿足了環(huán)境權(quán)甚至環(huán)境法難以司法化的功能期待。而環(huán)境治理的法治化勢必需要“打破部門法的藩籬，構(gòu)建以憲法為核心、跨部門法協(xié)同的法律機(jī)制，并探索新的研究范式”[18]，從而理性地對生態(tài)文明法治做出“滿足實(shí)際需要的階段性安排”[19]。因此，還需要加強(qiáng)公檢法司等司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)同與專業(yè)化構(gòu)建，更大程度上發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防御功能，遏制生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的行政不作為。新時(shí)代，司法文明的生態(tài)化回應(yīng)[20]需要進(jìn)行整體性的制度建構(gòu)，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)環(huán)境司法工作的體系化、法治化，踐行“經(jīng)由形式主義的實(shí)質(zhì)法治”的司法形式主義[21]，以更有效地促進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)共同履行“共同但有區(qū)別的”國家環(huán)境義務(wù)。值得指出的是，需要客觀的認(rèn)識到環(huán)境司法專門化在一定程度上并不是環(huán)境糾紛解決的唯一場所，也未必是最好的場所[22]。

在全面推進(jìn)依法治國的背景下，有必要系統(tǒng)推進(jìn)科學(xué)的生態(tài)法律體系、嚴(yán)格的生態(tài)執(zhí)法體系、公正的生態(tài)司法體系、自覺的生態(tài)守法體系四位一體的中國特色生態(tài)法治體系建設(shè)[23]。十九大報(bào)告要求“實(shí)施健康中國戰(zhàn)略，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，這些表述是環(huán)境國家觀的憲法法律表達(dá)與政治蘊(yùn)含。我國環(huán)境法治在從“有法可依”向“良法善治”邁進(jìn)的過程中，生態(tài)文明從“入黨章”到“入憲”，標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)形成了政治規(guī)范、法律規(guī)范、憲法規(guī)范三位一體的話語體系，也由此完成了從政治規(guī)范到法律規(guī)范、憲法規(guī)范的邏輯轉(zhuǎn)換。本次憲法修改在序言部分和國務(wù)院職權(quán)部分增加了生態(tài)文明建設(shè)等規(guī)定，我國憲法上的環(huán)境條款發(fā)生了重大變化，形成了新的“環(huán)境憲法”規(guī)范體系，可以有效解決生態(tài)文明“政治正確”的路徑依賴，以及“解釋乏力”“理論虛置”亦或是環(huán)境法“難以司法化”的困境以及實(shí)踐詰難。新時(shí)代需要確保檢察權(quán)規(guī)范運(yùn)行與環(huán)境司法理性的回歸，以適應(yīng)更高更嚴(yán)的生態(tài)文明法治要求。