社會(huì)資本的匱乏與社會(huì)救助的屏障
——關(guān)于浙江省生活困難群體社會(huì)幫扶的電話訪談研究

(浙江工業(yè)大學(xué) 浙江省輿情研究中心，浙江 杭州 310023)

改革開放以來，我國的扶貧工作取得了舉世矚目的成就，貧困人口數(shù)量大大減少[1-3]。但是，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷又使得社會(huì)分化加劇[4]，出現(xiàn)了新貧困現(xiàn)象[5-7]，進(jìn)而呈現(xiàn)出貧困群體的社會(huì)空間聚集分布[8-13]。自從十六屆六中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)以來，各級(jí)政府大力推行各類民生工程，努力使發(fā)展成果惠及社會(huì)各個(gè)階層。十八大又對(duì)全面建成小康社會(huì)作出新的戰(zhàn)略部署，提出要解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，讓人民過上更美好的生活。浙江省是我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全國處于領(lǐng)先地位，2015年全省居民人均可支配收入35 537.1元，在全國居上海和北京之后排在第三位。多年來，浙江省高度重視生活困難人士的幫扶工作，連續(xù)將扶貧救助列入政府惠民年度十件大事。強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與政府的政策導(dǎo)向，無疑為貧困人士的社會(huì)幫扶奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。那么，作為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，浙江的生活困難人士的社會(huì)空間分布有什么特點(diǎn)？這種分布對(duì)生活困難群眾的幫扶又有什么影響？為此，我們?cè)噲D通過浙江全省公眾電話訪談?wù){(diào)查，對(duì)這一問題加以分析和思考。

一、研究問題與方法

眾所周知，以血緣為基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系以及差序式的社會(huì)結(jié)構(gòu)[14]，在傳統(tǒng)社會(huì)幫扶體系中具有重要作用，并構(gòu)成了傳統(tǒng)社會(huì)“義田、鄉(xiāng)約和倉儲(chǔ)”為代表的社會(huì)救助制度基礎(chǔ)[15]。中華人民共和國成立后，單位制度突破了傳統(tǒng)社會(huì)支持體系，在資源的分配過程中起到了重要作用[16-17]，一定程度上在體制內(nèi)建立了類似于西方福利國家從搖籃到墳?zāi)沟谋Ｕ象w系[18]。但是，一方面由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，實(shí)際上我國城市和農(nóng)村處于社會(huì)政策的制度模式和剩余模式的分割狀態(tài)[19]；另一方面,隨著改革開放，我國體制內(nèi)公眾群體不但規(guī)模縮小，而且單位的保障功能也有弱化。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)體制的多元化，體制外公眾數(shù)量卻大大增加。這就使得我國的社會(huì)援助體系在世紀(jì)之交呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，傳統(tǒng)以血緣和地緣關(guān)系為紐帶的社會(huì)援助功能有所上升。王春光通過對(duì)北京浙江村的研究發(fā)現(xiàn)，“‘浙江村’居民更多的是生活在鄰里、親戚、上下輩、老鄉(xiāng)和熟人等的關(guān)系里，也就是說，血緣關(guān)系和地緣關(guān)系成了‘浙江村’最為重要的人際關(guān)系，是業(yè)緣關(guān)系和朋友關(guān)系的基礎(chǔ)”[20]。趙樹凱的研究同樣揭示，農(nóng)民工在進(jìn)城就業(yè)過程中利用的主要是外出前便存在的初級(jí)鄉(xiāng)土關(guān)系和外出后建立的次級(jí)鄉(xiāng)土關(guān)系即老鄉(xiāng)關(guān)系[21]。尤其是在就業(yè)過程中，中國人更是注重強(qiáng)關(guān)系的積極功能[22-23]。然而，有關(guān)研究表明，社會(huì)關(guān)系的同質(zhì)性降低了社會(huì)資本的存量[24-25]，因而農(nóng)民工以血緣和地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的社會(huì)資本，不論是對(duì)他們的就業(yè)保障還是日常生活保障都具有局限性[18]。因此，國際學(xué)術(shù)界十分重視社會(huì)關(guān)系異質(zhì)性的積極功能，蘭諾維特(M. Granovetter)不僅提出了強(qiáng)關(guān)系和弱關(guān)系的劃分，而且十分強(qiáng)調(diào)弱關(guān)系在人們求職過程中的作用[26]。米奇利(James Midgley)在發(fā)展型社會(huì)政策的討論中，還尤其注重社會(huì)資本在社會(huì)援助過程中的投資功能[27]。

盡管對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)關(guān)系及其社會(huì)資本狀況，特別是它們對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的促進(jìn)貢獻(xiàn)已有不少研究，但是就省域范圍內(nèi)生活困難公眾的社會(huì)資本及其在社會(huì)援助體系方面的作用，仍然缺乏全面的定量研究。為此，本文將以2015年浙江省公眾電話訪談數(shù)據(jù)為依據(jù)，在分析生活困難公眾規(guī)模的基礎(chǔ)上，揭示不同社會(huì)公眾社會(huì)資本的特點(diǎn)及其對(duì)社會(huì)援助的影響。

本次調(diào)查由浙江省輿情研究中心按照固定電話地區(qū)區(qū)號(hào)在全省11個(gè)地市進(jìn)行隨機(jī)抽樣，借助計(jì)算機(jī)輔助電話訪談系統(tǒng)獲得有效樣本1 500個(gè)。電話訪談數(shù)據(jù)導(dǎo)出后由SPSS軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。在數(shù)據(jù)的處理方面，一種辦法是進(jìn)行頻數(shù)和百分?jǐn)?shù)分析，如分析公眾對(duì)政府、家庭和親屬、本人、慈善組織和人士等不同社會(huì)主體的社會(huì)幫扶責(zé)任及作用的評(píng)價(jià)；另一種辦法是采取等級(jí)評(píng)分，根據(jù)公眾對(duì)生活困難人士是否得到幫扶，公眾對(duì)生活困難人士的幫扶效果，以及政府對(duì)生活困難人士幫扶的效果，按照評(píng)價(jià)由低到高分別賦予1～5的分值。關(guān)于公眾認(rèn)識(shí)的人中生活困難者的數(shù)量，在統(tǒng)計(jì)其頻數(shù)和百分?jǐn)?shù)的同時(shí)，我們也按照公眾認(rèn)識(shí)的人中生活困難人數(shù)的數(shù)量從幾乎沒有、很少、不到一半、大概一半、大部分到幾乎全部，由少到多分別賦予1～6分的生活困難人士聚集程度評(píng)分。此外，為了更好地揭示不同職業(yè)類型公眾的特點(diǎn)，我們將原調(diào)查中的職業(yè)類別進(jìn)行簡化，除了維持原來的企業(yè)從業(yè)人員類別以外，將機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員、科教文體衛(wèi)專業(yè)人員、離退休人員歸類為體制內(nèi)從業(yè)人員，將自由職業(yè)者、個(gè)體商販、農(nóng)民、失業(yè)無業(yè)人員歸類為體制外從業(yè)人員，將學(xué)生并入其他人員類別，一共簡化為四個(gè)職業(yè)類別以便進(jìn)行交互分析。

二、研究發(fā)現(xiàn)

(一)生活困難人士數(shù)量及其社會(huì)關(guān)系的同質(zhì)化

生活困難家庭或群體是我國政府社會(huì)救助實(shí)踐的重要概念，但缺乏嚴(yán)格而清晰的學(xué)術(shù)界定。從民政工作的實(shí)踐來看，生活困難家庭或群體主要包括城鄉(xiāng)享受最低生活保障的低收入家庭，遭遇疾病和自然災(zāi)害等突發(fā)性事件造成生活困難的家庭或人員，因?yàn)槿狈趧?dòng)或自立能力致使生活面臨困難的家庭和人士，以及各類優(yōu)撫對(duì)象等[28-31]。一定意義上來說，生活困難家庭或群體與社會(huì)政策領(lǐng)域的弱勢(shì)群體概念比較接近。本研究沿用我國社會(huì)救助實(shí)踐過程中常用的生活困難群體的概念，泛指社會(huì)弱勢(shì)群體以及因?yàn)槟承┮馔馐录l(fā)生活困難的公眾及其家庭。

那么，這一群體在浙江這一沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)實(shí)生活中規(guī)模究竟有多大？調(diào)查中我們通過詢問訪談對(duì)象其認(rèn)識(shí)的人中生活困難者所占的比例，借助其主觀感受來估算生活困難群體的規(guī)模。調(diào)查顯示，只有9.3%的公眾認(rèn)為其認(rèn)識(shí)的人中幾乎或大部分屬于生活困難者，認(rèn)為其接觸者半數(shù)生活有困難的比例為8.7%，其他82%的公眾認(rèn)為其認(rèn)識(shí)的人中生活困難者不到一半(表1)。從這一結(jié)果來看，與浙江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)應(yīng)，現(xiàn)實(shí)生活中生活困難者的規(guī)模不大，社會(huì)相對(duì)來說呈現(xiàn)出較為和諧的發(fā)展勢(shì)頭。

然而進(jìn)一步分析顯示，現(xiàn)實(shí)中生活困難人士的社會(huì)空間分布不容樂觀，弱勢(shì)群體在社會(huì)關(guān)系上表現(xiàn)出極大的同質(zhì)性。首先，從城鄉(xiāng)分布來看，城鎮(zhèn)公眾認(rèn)識(shí)的人中生活困難人士的聚集程度僅為2.191，而農(nóng)村公眾則為2.604(表2)。這一結(jié)果說明，農(nóng)村中生活困難人士不僅在人數(shù)比例上大于城鎮(zhèn)，而且其社會(huì)聚集程度更高，也就是說，生活越是困難的人認(rèn)識(shí)的對(duì)象越可能是生活困難者。

表1 訪談對(duì)象認(rèn)識(shí)的人中存在生活困難的人數(shù)比例

表2 城鄉(xiāng)公眾生活困難人士聚集程度

注：方差F=21.400，顯著性水平0.000，相關(guān)系數(shù)Eta=0.167。

其次，不同收入階層也有類似現(xiàn)象，收入越低的社會(huì)階層中生活困難者的聚集程度越高。從不同收入程度者的分布來看，生活困難人士的聚集程度與月收入成反比；月收入越低者，其困難人士聚集程度越高。月收入從2 000元及以下到2 001～5 000元、5 001～8 000元和8 001元以上，其困難人士的聚集程度分值分別為2.745、2.277、2.056和1.838(表3)。

表3 不同收入公眾生活困難人士聚集程度

注：方差F=17.052，顯著性水平0.000，相關(guān)系數(shù)Eta=0.209。

再次，就文化程度來看，公眾的受教育程度越高，其生活困難人士的聚集程度越低。從初中及以下文化程度到高中文化程度、大學(xué)及以上文化程度，困難人士的聚集程度得分依次下降，其數(shù)值分別為2.589、2.222和2.164(表4)。

表4 不同文化程度公眾生活困難人士聚集程度

注：方差F=19.890，顯著性水平0.000，相關(guān)系數(shù)Eta=0.161。

最后，從不同從業(yè)人員的比較來看，體制內(nèi)從業(yè)人員認(rèn)識(shí)的人中生活困難者的聚集程度分值最低，僅為2.072；體制外從業(yè)人員認(rèn)識(shí)的人中生活困難者聚集程度分值最高，達(dá)到2.535；企業(yè)從業(yè)人員的生活困難人士聚集程度得分居中，其值為2.282。也就是說，從體制內(nèi)從業(yè)人員到企業(yè)從業(yè)人員，再到體制外從業(yè)人員，他們的社會(huì)關(guān)系中生活困難人士的聚集程度依次提升(表5)。

表5 體制內(nèi)外從業(yè)人員生活困難人士聚集程度

注：方差F=11.993，顯著性水平0.000，相關(guān)系數(shù)Eta=0.153。

綜上所述，農(nóng)村、低收入、低學(xué)歷和體制外從業(yè)人員等人士中呈現(xiàn)明顯的生活困難人士聚集現(xiàn)象，表現(xiàn)出社會(huì)關(guān)系的同質(zhì)性。

(二)生活困難人士的社會(huì)幫扶及屏障

按照科爾曼(J. S. Coleman)關(guān)于社會(huì)資本的界定，一個(gè)人的社會(huì)資本繼承自其社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)；與其他資本一樣，社會(huì)資本具有投資效應(yīng)，可以借此實(shí)現(xiàn)某些不具備這些條件而無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)[32]。由此可見，想要實(shí)現(xiàn)生活困難人士的社會(huì)幫扶，便要超越其現(xiàn)有的社會(huì)資本所依托的社會(huì)關(guān)系，追尋社會(huì)資本增量產(chǎn)生的溢出效應(yīng)。誠如上面分析指出，在現(xiàn)代制度模式的社會(huì)福利體系中，政府部門無疑承擔(dān)著社會(huì)救助的重要職能，并被認(rèn)為是社會(huì)保障的第一道防線[33]，這一特點(diǎn)在我們的調(diào)查中也得到了充分的體現(xiàn)。

調(diào)查顯示，公眾對(duì)政府在社會(huì)幫扶過程中的作用抱有高度期待，半數(shù)以上的公眾(51.6%)認(rèn)為政府應(yīng)該承擔(dān)起生活困難人士的幫扶責(zé)任，而認(rèn)為應(yīng)該由本人和家庭與親屬承擔(dān)困難人士幫扶責(zé)任者的比例總共僅為24.2%(表6)。并且，在關(guān)于生活困難人士主要是依靠誰來解決困難的三項(xiàng)選擇上，認(rèn)為主要是依靠政府來解決困難者的比例高達(dá)56.7%，認(rèn)為主要依靠親屬和本人解決困難者的比例分別為41.2%和46.7%(表7)。這一調(diào)查結(jié)果，一方面顯示生活困難群眾原有的、以家庭和親屬為主的社會(huì)資本在其應(yīng)對(duì)困難過程中依然發(fā)揮著重要作用；另一方面也說明，作為制度性安排的政府部門的幫扶作用十分突出。特別需要指出的是，由于文化和現(xiàn)實(shí)的原因，盡管公眾仍然沒有充分意識(shí)到慈善組織和人士在社會(huì)幫扶方面的應(yīng)有作用，但是它在生活困難人士的實(shí)際幫扶過程中的作用明顯要比人們認(rèn)識(shí)的大得多。調(diào)查顯示，雖然僅3.7%的公眾認(rèn)為慈善組織與人士應(yīng)該承擔(dān)生活困難群眾的幫扶責(zé)任，但實(shí)際上認(rèn)為它們對(duì)生活困難群眾解決困難起到主要依靠作用者的比例卻達(dá)到15.0%。這一結(jié)果說明，作為生活困難群眾原有同質(zhì)性社會(huì)關(guān)系以外的力量，政府部門和非政府部門理應(yīng)發(fā)揮積極的作用。

那么，作為廣大公眾寄予厚望、而且實(shí)際上也是作為生活困難群眾解決困難首先依靠對(duì)象的政府部門，在突破生活困難群眾的社會(huì)資本同質(zhì)性方面究竟起到了多大的作用呢？進(jìn)一步分析顯示，現(xiàn)有的制度體系仍然有一定的局限性，特別是在體制外公眾的社會(huì)幫扶方面存在著亟待改進(jìn)之處。整體上來說，體制內(nèi)人員相對(duì)于其他人員，對(duì)有關(guān)生活困難人士社會(huì)幫扶效果的評(píng)價(jià)更高。不論是關(guān)于生活困難人士獲得幫助的總體評(píng)價(jià)，還是對(duì)政府幫助作用的評(píng)價(jià)、社會(huì)幫扶作用的評(píng)價(jià)，體制內(nèi)公眾的評(píng)分均要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)從業(yè)人員和體制外從業(yè)人員的評(píng)分。其中體制內(nèi)人員的評(píng)分分別為3.60、3.64和3.60，企業(yè)從業(yè)人員的評(píng)分分別為3.01、3.01和3.09，而體制外人員則為3.00、3.04和3.18(表8)。

表6 應(yīng)該承擔(dān)幫助生活困難人士責(zé)任的來源

表7 目前生活上有困難人士獲得幫助的來源(最多選擇3項(xiàng)) (%)

表8 體制內(nèi)外公眾對(duì)生活存在困難者獲得幫助的評(píng)價(jià)(N=1 500)

與上述結(jié)果相對(duì)應(yīng)的是，在關(guān)于現(xiàn)實(shí)中生活困難群眾主要依靠誰來解決其困難方面，體制內(nèi)公眾選擇政府部門的比例也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)從業(yè)人員和體制外從業(yè)人員，三者比例分別為66.9%、54.5%和51.2%。在關(guān)于慈善組織和人士的作用方面也類似，體制內(nèi)公眾、企業(yè)從業(yè)人員和體制外從業(yè)人員的比例分別為20.6%、16.2%和10.8%(表9)。綜合上述表8顯示的幫扶效果，調(diào)查顯示政府部門和非政府部門在突破生活困難群眾原有的社會(huì)關(guān)系屏障方面的效果不盡理想，仍有許多亟待改進(jìn)的空間。進(jìn)一步考察家庭和親屬對(duì)生活困難群眾的幫扶作用，研究發(fā)現(xiàn)，遇到困難主要依靠家庭和親屬比例最高的是企業(yè)從業(yè)人員(46.0%)，最低的卻是體制外人員(38.7%)(表9)?？紤]到政府在幫扶方面作用的相對(duì)不足，按理家庭和親屬對(duì)體制外生活困難人士的幫助作用應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過企業(yè)從業(yè)人員，特別是體制內(nèi)人員?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)可能意味著體制外人員在面臨生活困難情形下的一種無助狀態(tài)，說明企業(yè)從業(yè)人員特別是體制外人員的社會(huì)救助體制亟待進(jìn)一步完善，以打破社會(huì)資本的同質(zhì)性造成的脫困屏障。

表9 體制內(nèi)外公眾關(guān)于生活困難者主要依靠誰解決困難的看法

三、討論與對(duì)策

(一)關(guān)于研究發(fā)現(xiàn)的討論

新中國成立后，出于工業(yè)化戰(zhàn)略的需要，國家在城鄉(xiāng)之間長期實(shí)行二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)體系[34]。同時(shí)，社會(huì)組織形態(tài)方面的單位制度，又使得城市有單位和沒有單位的居民在社會(huì)資源的獲取方面存在著天然之別[16][35]。在這樣的背景下，中國的社會(huì)安全網(wǎng)不僅是城鄉(xiāng)之間的制度模式和剩余模式的分割[36]，而且在城市中又進(jìn)一步形成幾乎從搖籃到墳?zāi)沟膯挝桓＠捅Ｕ纤捷^低的城市一般居民福利之分[37]。改革開放之后，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，居民的貧富差距擴(kuò)大[38]。進(jìn)入到二十一世紀(jì)，中國政府開始構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，力求讓發(fā)展的成果惠及社會(huì)各個(gè)階層，公共服務(wù)的均等化成為全社會(huì)的共同目標(biāo)。這一政策取向，在我們的其他研究中也有表現(xiàn)。例如，在2014-2016三年的浙江省電話訪談中，研究發(fā)現(xiàn)，全省公眾對(duì)近年來政府在解決教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等重要民生問題上的工作感到滿意的比例呈現(xiàn)穩(wěn)定增長的趨勢(shì)，其比例由72.5%上升到73.8%、76.8%；對(duì)政府這方面的工作感到不滿意的公眾比例，則由26.2%下降到25.2%、22.3%[39]。和諧社會(huì)的建設(shè)初見成效，以低收入、低學(xué)歷和老年人為代表的弱勢(shì)群體對(duì)基本社會(huì)保障的評(píng)價(jià)呈現(xiàn)出高于優(yōu)勢(shì)群體的走勢(shì)，同時(shí)優(yōu)勢(shì)群體關(guān)于基本社會(huì)保障的滿意度也同步上升，與弱勢(shì)群體的差距縮小[40]。但是，本研究的發(fā)現(xiàn)表明，要想徹底改變城鄉(xiāng)二元體制和單位福利體制帶來的社會(huì)救助體系方面的缺陷，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助服務(wù)的均等化，仍然面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

貧困人群的空間聚集始終是學(xué)術(shù)界關(guān)注的問題。西方國家在工業(yè)化過程中出現(xiàn)的貧困人口在城市中心聚集而其他人口遷離這些區(qū)域造成的貧民窟現(xiàn)象及其世代延續(xù)，不僅給城市的治理造成長期挑戰(zhàn)，而且給這些區(qū)域內(nèi)的社會(huì)救助帶來了許多難題。不僅如此，20世紀(jì)70年代以來，伴隨著西方工業(yè)化國家經(jīng)濟(jì)重建而出現(xiàn)的城市新貧困現(xiàn)象，同樣令人對(duì)貧困的時(shí)空聚集性予以極大關(guān)注。中國改革開放以來的扶貧工作取得了舉世矚目的成就，極大消除了農(nóng)村成片大規(guī)模貧困及其時(shí)空聚集問題。隨著改革開放以來社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革和利益調(diào)整，雖然也出現(xiàn)了一些貧困人口在空間上的聚集[8-13]，但是在我國政府強(qiáng)大的社會(huì)治理能力面前，目前出現(xiàn)諸如西方那樣的貧民窟并長期延續(xù)的可能性相對(duì)不大。我們認(rèn)為，本文發(fā)現(xiàn)的貧困人士社會(huì)交往的聚集性以及社會(huì)資本的同質(zhì)性現(xiàn)象更需要引起社會(huì)的關(guān)注。這部分人口在空間分布上并不一定呈現(xiàn)聚集性，因而不一定引人注目，但是其危害性并不一定比貧困人口空間的聚集小。由于其人群的隱匿性，相關(guān)社會(huì)問題及其成因可能更不容易被人發(fā)現(xiàn)，難以提前加以有效的治理。

除此之外，我國社會(huì)存在的體制內(nèi)和體制外區(qū)分[41]帶來的社會(huì)救助難以有效應(yīng)對(duì)體制外生活困難人士的問題更是值得重視。長期以來，我國的政府部門具有重管理輕服務(wù)的特點(diǎn)，社會(huì)救助主要以物質(zhì)補(bǔ)償為主，社會(huì)服務(wù)功能偏弱，本土傳統(tǒng)社會(huì)服務(wù)呈現(xiàn)行政性、 非專業(yè)化的特征[42]。在當(dāng)前社會(huì)分層多樣化，特別是傳統(tǒng)體制覆蓋人群相對(duì)縮小的情形下，現(xiàn)有的體制內(nèi)渠道更是難以應(yīng)對(duì)愈益增加的體制外人群的社會(huì)救助。盡管近年來政府部門通過服務(wù)購買大大擴(kuò)大了社會(huì)服務(wù)的規(guī)模及服務(wù)的覆蓋人群，但是仍然存在極大的改進(jìn)空間，這在本文關(guān)于不同社會(huì)階層生活困難人士社會(huì)幫扶效果的調(diào)查結(jié)果中得到充分的體現(xiàn)。因此，我國貧困人群社會(huì)資本的同質(zhì)性，以及對(duì)體制外人士社會(huì)救助渠道的局限性，應(yīng)該成為當(dāng)前扶貧工作的重點(diǎn)。

(二)關(guān)于提升生活困難人士社會(huì)幫扶成效的對(duì)策

從這一現(xiàn)狀出發(fā)，我們認(rèn)為，要想進(jìn)一步提升生活困難人士的社會(huì)幫扶效果，首先，必須加強(qiáng)社會(huì)救助的制度建設(shè)及其落實(shí)，尤其是必須加強(qiáng)對(duì)邊緣群體的覆蓋，特別是對(duì)某些外來務(wù)工人員中的長期居留者的覆蓋。應(yīng)該說，近年來政府十分重視農(nóng)民工等外來務(wù)工人員的社會(huì)權(quán)益和社會(huì)幫扶，杭州市也早在2008年便建立起針對(duì)外來務(wù)工人員的特殊困難救助制度(市委辦發(fā)〔2008〕130號(hào))。所有這些措施，對(duì)于外來務(wù)工人員中的生活困難人士的社會(huì)救助起到了重要的促進(jìn)作用。但是，一方面由于勞動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)制度及其實(shí)施還有待完善，特別是中小企業(yè)職工的勞動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)制度落實(shí)及其監(jiān)管存在的問題，造成了那些本該屬于體制內(nèi)的公眾實(shí)際上沒有享受到制度的保障[43]；另一方面，隨著新的城市戶籍管理制度的實(shí)施，全國范圍尤其是一些沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大型城市紛紛對(duì)外來務(wù)工人員采取了積分入戶的政策，由此也會(huì)造成社會(huì)救助方面的“馬太效應(yīng)”，使得部分弱勢(shì)群體成員因?yàn)闊o法得到必要的積分而始終無法享受到以戶籍為基礎(chǔ)的社會(huì)救助制度的保障。從這一角度來說，如何盡可能擴(kuò)大制度對(duì)邊緣群體的覆蓋面，同時(shí)加強(qiáng)現(xiàn)有制度的落實(shí)，是當(dāng)前改善生活困難人士社會(huì)幫扶成效的當(dāng)務(wù)之急。

其次，我們也要重視社會(huì)各界在生活困難人士幫扶中的作用，尤其是要發(fā)揮非政府組織的作用。從突破生活困難人士的社會(huì)關(guān)系屏障，提升社會(huì)資本存量的角度來說，社會(huì)各界尤其是非政府組織理應(yīng)發(fā)揮更為突出的作用。上面的調(diào)查顯示，盡管有15.0%的公眾認(rèn)為目前生活困難人士主要是依靠慈善組織與人士來解決困難的，但是認(rèn)為慈善組織與人士應(yīng)該承擔(dān)起生活困難人士幫扶責(zé)任者的比例卻僅為3.7%。這說明非政府部門在生活困難人士救助方面的作用不但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮，而且對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足。事實(shí)上，在我國不同地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡的情形下，試圖完全依靠政府部門來解決所有生活困難人士，尤其是某些邊緣人士的社會(huì)救助是不可能的，必須充分發(fā)揮社會(huì)各界的志愿性參與和慈善投入。一方面，社會(huì)各界的參與，尤其是非政府組織提供的社會(huì)服務(wù)，在政府社會(huì)救助政策的落實(shí)方面扮演著重要作用，這在當(dāng)前政府各類服務(wù)購買過程中已經(jīng)得到充分證明；另一方面，我們也不應(yīng)該僅僅將社會(huì)志愿性參與和非政府組織視為政府現(xiàn)有職能的簡單延伸和替代，而是應(yīng)該充分發(fā)揮其政府無力承擔(dān)甚至是不能承擔(dān)的生活困難人士社會(huì)幫扶過程中的獨(dú)特作用，特別是在社會(huì)邊緣人士的社會(huì)救助過程中發(fā)揮其不可替代的作用。我們應(yīng)該拋棄僅僅從不同主體參與社會(huì)服務(wù)的角度認(rèn)識(shí)福利多元主義的片面觀念，充分發(fā)揮不同主體不可替代的獨(dú)特作用，從協(xié)同治理的角度對(duì)社會(huì)救助體系進(jìn)行全面的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。

最后，我們也要加強(qiáng)社會(huì)救助政策的社會(huì)投資取向，豐富其社會(huì)資本的質(zhì)和量，幫助生活困難人士自立自強(qiáng)。為此，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到社會(huì)政策的投資效應(yīng)，要看到某些社會(huì)救助的開支可能對(duì)社會(huì)的長遠(yuǎn)穩(wěn)定與和諧發(fā)展具有促進(jìn)效應(yīng)，而不是僅僅糾纏于當(dāng)前的社會(huì)支出。在此基礎(chǔ)上，對(duì)生活困難人士的社會(huì)幫扶，既要幫助他們解決當(dāng)前的實(shí)際生活問題，確保生活困難人士維持其基本的生活保障，同時(shí)也要加大發(fā)展性取向的援助。我們既要注重生活困難人士的人力資本發(fā)展及其投入，同時(shí)也要促進(jìn)其社會(huì)資本的增長，突破他們既有社會(huì)關(guān)系的同質(zhì)性。為此，除了加強(qiáng)政府的公共服務(wù)以外，應(yīng)該注重社會(huì)的志愿性參與，鼓勵(lì)社會(huì)各界的慈善性人力和物力投入，確立穩(wěn)定的制度性保障機(jī)制。尤其是要促進(jìn)各類非政府組織的發(fā)展，借助其社會(huì)服務(wù)介入生活困難人士原有的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)資本的突破，最終幫助他們克服困難實(shí)現(xiàn)生活自立。在這方面，香港社會(huì)服務(wù)組織的一些成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒[44]。

總之，社會(huì)關(guān)系的聚集性不但是影響生活困難人士社會(huì)幫扶成效的重要制約因素，而且隱含著長遠(yuǎn)的社會(huì)隱患，務(wù)必引起高度重視，并采取切實(shí)和有效的措施突破其原有社會(huì)關(guān)系的屏障。本文著重從擴(kuò)大社會(huì)救助制度的覆蓋面，特別是借助政府與非政府組織的作用，通過提升目標(biāo)群體的社會(huì)資本角度提供了思考和對(duì)策，希望起到拋磚引玉的效果。