全覆蓋視野下構(gòu)建審計監(jiān)督職能體系的實踐概述

陳群華 晏淑芳 姚鑫隆

改革審計管理體制，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，是新時代黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要方面。從中央到省、市、縣均組建黨委審計委員會，加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建成集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用。同時，著重優(yōu)化各級審計部門職責(zé)，整合審計監(jiān)督力量，減少職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強(qiáng)監(jiān)督效能，形成上下銜接、重點突出、橫向到邊、內(nèi)外互動的審計監(jiān)督職能體系。本文旨在結(jié)合江西省本級機(jī)構(gòu)改革實踐，簡要概述構(gòu)建審計監(jiān)督職能體系有效做法。

一、把握審計管理體制改革的理論指導(dǎo)和頂層設(shè)計

（一）加強(qiáng)黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建統(tǒng)一高效的審計監(jiān)督體系。黨的十八大以來，黨中央對審計工作高度重視，提出了許多新的要求。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“要加強(qiáng)和改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計監(jiān)督”。黨的十八屆四中全會提出：“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋”。2015年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及配套文件，提出了實行審計全覆蓋、推進(jìn)國家審計職業(yè)化建設(shè)等一系列重要改革措施。黨的十九大報告“健全黨和國家監(jiān)督體系”內(nèi)容中提出了“改革審計管理體制”的要求。十九屆三中全會通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出：“加強(qiáng)和優(yōu)化黨對深化改革、依法治國、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等工作的領(lǐng)導(dǎo)?！薄皹?gòu)建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系，實現(xiàn)全覆蓋?！薄渡罨h和國家機(jī)構(gòu)改革方案》正式提出組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。中央審計委員會辦公室設(shè)在審計署。同時，部署優(yōu)化審計署職責(zé)。2018年5月23日，習(xí)近平總書記主持召開中央審計委員會第一次會議并發(fā)表重要講話，他強(qiáng)調(diào)，改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強(qiáng)黨對審計工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。要落實黨中央對審計工作的部署要求，加強(qiáng)全國審計工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計資源配置，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

（二）減少政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重復(fù)監(jiān)督，形成對國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋。改革開放以來，以1982年憲法為基本依據(jù)，縣級以上審計機(jī)關(guān)逐步恢復(fù)設(shè)立，作為政府專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，行使審計監(jiān)督權(quán)。在推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)程中，政府部門又建立具有一定經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的分支機(jī)構(gòu)，分別在各自主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下履行監(jiān)督檢查或經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計職能，一定程度上造成了經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職權(quán)的分散化、碎片化，造成多頭監(jiān)督、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一和監(jiān)督的重復(fù)交叉。如依據(jù)國務(wù)院2000年頒布《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》，國家、省市相繼組建國有企業(yè)監(jiān)事會管理機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是對企業(yè)的財務(wù)活動及企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營管理行為進(jìn)行監(jiān)督，保證國有資產(chǎn)及其權(quán)益不受侵犯，但往往需按程序借助審計機(jī)關(guān)或聘請注冊會計師事務(wù)所對企業(yè)進(jìn)行審計，難以達(dá)到獨立完整監(jiān)督的效果。在重大投資項目監(jiān)管方面，原國家發(fā)展計劃委員會2000年發(fā)布《國家重大建設(shè)項目稽察辦法》，明確稽察特派員主要職責(zé)為檢查被稽察單位的財務(wù)會計資料以及與建設(shè)項目有關(guān)的其他資料，監(jiān)督其資金使用、概算控制的真實性、合法性。國家、省市的原發(fā)展計劃部門相繼設(shè)立重大項目稽察特派員辦公室等機(jī)構(gòu)，配備了相應(yīng)的編制人員。隨著推行國有企業(yè)公司制股份制改造，建立公司法人治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)事會制度，倡導(dǎo)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，倡導(dǎo)以管資本為主取代管資產(chǎn)為主的監(jiān)管方式，審計部門作為黨和政府專門經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成為進(jìn)一步深化改革的主導(dǎo)方向，其監(jiān)督的獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性更顯重要。避免政府主導(dǎo)下的財務(wù)性重復(fù)監(jiān)督，實行經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)徲嫳O(jiān)督全覆蓋，整體優(yōu)化后的審計監(jiān)督定位為黨和國家“八大監(jiān)督體系”之一，構(gòu)建國有資產(chǎn)審計監(jiān)督新體系勢在必行。

（三）突出加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)要求，形成對國有資源審計監(jiān)督全覆蓋。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，使生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位更加突顯。黨的十八屆三中全會，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計作出部署。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計納入完善生態(tài)文明績效評價和責(zé)任追究制度中。2017年6月，中央出臺《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》。黨的十九大進(jìn)一步制定了新時代統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略目標(biāo)，作出了戰(zhàn)略部署。本輪機(jī)構(gòu)改革，明確審計署設(shè)立自然資源和生態(tài)環(huán)境審計司，負(fù)責(zé)組織開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計以及自然資源管理、污染防治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)情況審計。同時，在審計署派出審計機(jī)構(gòu)中設(shè)置資源環(huán)境審計局，承擔(dān)相關(guān)專項審計調(diào)查。自然資源是國有資源的重要組成部分，自然資源資產(chǎn)離任審計是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的有益補(bǔ)充，從內(nèi)容和形式兩方面都體現(xiàn)了對國有資源領(lǐng)域?qū)徲嬋采w要求。明確各級審計部門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的工作職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置，是促進(jìn)本地高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的體制設(shè)計，也是加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的有力保障。

（四）突出反腐敗防風(fēng)險主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)，強(qiáng)化內(nèi)部審計監(jiān)督與指導(dǎo)。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會上指出，“加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。”“發(fā)揮好紀(jì)檢、監(jiān)察、司法、審計等機(jī)關(guān)和部門的職能作用，共同推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭?！薄耙訌?qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、巡視監(jiān)督?！迸c黨和國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革指導(dǎo)思想相一致，內(nèi)部審計監(jiān)督是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反腐敗防風(fēng)險工作重要手段，也應(yīng)由各級黨委政府和各類單位承擔(dān)主體責(zé)任。本輪機(jī)構(gòu)改革，中央提出國家審計署新設(shè)內(nèi)部審計指導(dǎo)監(jiān)督司，主要負(fù)責(zé)推動建立健全內(nèi)部審計制度，對內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，監(jiān)督內(nèi)部審計職責(zé)履行情況，檢查內(nèi)部審計業(yè)務(wù)質(zhì)量。組織協(xié)調(diào)對社會審計機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計報告的核查。組織對審計署預(yù)算執(zhí)行情況、決算草案和其他財政收支審計。明確在審計機(jī)關(guān)設(shè)置內(nèi)部審計指導(dǎo)監(jiān)督的專職機(jī)構(gòu)，主要是加強(qiáng)對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，充分調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強(qiáng)審計監(jiān)督合力，同時加強(qiáng)對審計機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，實現(xiàn)另一層面和意義上的審計全覆蓋，是落實黨和國家反腐敗防風(fēng)險主體責(zé)任一體化的創(chuàng)新制度設(shè)計。

（五）更加重視督促整改審計查出問題和對下級審計機(jī)關(guān)審計業(yè)務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，強(qiáng)化審計工作實效。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》強(qiáng)調(diào)，要求狠抓審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實：一是健全整改責(zé)任制。被審計單位的主要負(fù)責(zé)人作為整改第一責(zé)任人，要切實抓好審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作，對重大問題要親自管、親自抓。二是加強(qiáng)整改督促檢查。各級政府每年要專題研究國家重大決策部署和有關(guān)政策措施落實情況審計，以及本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的整改工作，將整改納入督查督辦事項。三是嚴(yán)肅整改問責(zé)。各地區(qū)、各部門要把審計結(jié)果及其整改情況作為考核、獎懲的重要依據(jù)。對審計發(fā)現(xiàn)的重大問題，要依法依紀(jì)作出處理，嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。對審計反映的典型性、普遍性、傾向性問題，要及時研究，完善制度規(guī)定。對整改不到位的，要與被審計單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。對整改不力、屢審屢犯的，要嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)。另一方面，本輪機(jī)構(gòu)改革更加強(qiáng)調(diào)上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)審計業(yè)務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查，規(guī)范上級審計機(jī)關(guān)的審理職能，糾正或責(zé)正糾正下級審計機(jī)關(guān)違反國家規(guī)定作出的審計決定，從國家審計系統(tǒng)內(nèi)部做到凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。從規(guī)范上級審計機(jī)關(guān)審理、強(qiáng)化審計監(jiān)督整改兩方面推動督促整改審計查出問題，提升審計業(yè)務(wù)質(zhì)量，體現(xiàn)黨和國家全方位推動高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)思想，是構(gòu)建審計監(jiān)督職能體系的一個關(guān)鍵點。

二、江西省本級審計監(jiān)督職能體系的優(yōu)化調(diào)整和有益實踐

（一）推動省級審計部門機(jī)構(gòu)改革重要節(jié)點。

2018年10月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《江西省機(jī)構(gòu)改革實施方案》，明確兩方面改革任務(wù)：一是組建省委審計委員會，作為省委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。省委審計委員會辦公室設(shè)在省審計廳。二是優(yōu)化省審計廳職責(zé)。將省發(fā)改委的重大項目稽察職責(zé)，省財政廳的預(yù)算執(zhí)行情況和財政收支情況監(jiān)察檢查職責(zé)，省國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和省屬國有企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)劃入省審計廳。不再保留省屬國有企業(yè)監(jiān)事會。

2018年12月，組建省委審計委員會。

2019年1月，省委、省政府兩辦印發(fā)省審計廳“三定”規(guī)定。主要職責(zé)方面，明確對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。職能轉(zhuǎn)變方面，明確進(jìn)一步完善審計管理體制，加強(qiáng)全省審計工作統(tǒng)籌，明晰設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）審計機(jī)關(guān)職能定位，理順內(nèi)部職責(zé)關(guān)系，優(yōu)化審計資源配置，充實加強(qiáng)一線審計力量，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系。優(yōu)化審計工作機(jī)制方面，堅持科技強(qiáng)審，完善業(yè)務(wù)流程，改進(jìn)工作方式，加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，充分調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計力量，增強(qiáng)監(jiān)督合力。機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)17個，主要是新設(shè)內(nèi)部審計指導(dǎo)監(jiān)督處，設(shè)置派出審計處10個，分別負(fù)責(zé)執(zhí)紀(jì)政法、群團(tuán)文體、高等院校、省屬醫(yī)院、工業(yè)企業(yè)、投資控股等重點領(lǐng)域的審計工作，體現(xiàn)全覆蓋要求。處室職責(zé)方面，明確綜合調(diào)研處牽頭督促整改審計查出的問題;明確自然資源和生態(tài)環(huán)境審計處組織開展全省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計;明確法規(guī)和審理處負(fù)責(zé)審理有關(guān)審計業(yè)務(wù)事項，監(jiān)督檢查設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）審計機(jī)關(guān)的審計業(yè)務(wù)質(zhì)量。

2019年2月，省委審計委員會召開第一次全體會議，審議并原則通過《中共江西省委審計委員會工作規(guī)則》《中共江西省委審計委員會辦公室工作細(xì)則》。

（二）牽頭構(gòu)建省級審計監(jiān)督職能體系有益實踐。

在省委審計委員會領(lǐng)導(dǎo)下，省審計廳牽頭構(gòu)建省級審計監(jiān)督職能體系，相關(guān)工作結(jié)合研究、共同推進(jìn)、務(wù)實高效，做到“六個一同”。

一是人員轉(zhuǎn)隸隨職責(zé)調(diào)整一同進(jìn)行。省審計廳承接省發(fā)改委、省財政廳、省國資委三部門相關(guān)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職責(zé)，按照“編隨事走，人隨編走”的原則，與各單位協(xié)商轉(zhuǎn)隸人員25人。2018年底全部轉(zhuǎn)隸到位。

二是派出審計處與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一同組建。省審計廳制定《廳機(jī)關(guān)各處室具體職責(zé)劃分》，細(xì)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出審計處職責(zé)，具體明確業(yè)務(wù)處室對口的被審計單位，體現(xiàn)全覆蓋要求。2019年3月，發(fā)文任命各處室領(lǐng)導(dǎo)干部以及所有在職人員職務(wù)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出審計處按新職責(zé)運行。

三是用好干部與提升效率一同謀劃。省審計廳妥善安置好轉(zhuǎn)干部，通過組織集中培訓(xùn)、理論考試、跟班實踐、黨建考核和談心談話等五步工作法，進(jìn)行全方位考察，合理安排崗位。對新轉(zhuǎn)隸干部、原派出審計處干部、原內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)干部一視同仁，全部按照優(yōu)化后處室職能，結(jié)合個人工作經(jīng)歷、業(yè)務(wù)專長、年齡性別特點和崗位要求重新搭配，實現(xiàn)各類人員深度融合，既保持工作連續(xù)性，又結(jié)合優(yōu)化改革提升工作效率。

四是工作新部署和職能全覆蓋一同到位。機(jī)構(gòu)組建到位后，省審計廳快速推進(jìn)履職工作，在部署對8家省級涉改單位落實機(jī)構(gòu)改革情況進(jìn)行審計的同時，組織業(yè)務(wù)處室對29個省級預(yù)算單位2018年度預(yù)算執(zhí)行及決算草案編制情況進(jìn)行現(xiàn)場審計，對非現(xiàn)場審計的其他一級預(yù)算單位進(jìn)行核查，首次實現(xiàn)對省級部門預(yù)算執(zhí)行情況審計全覆蓋。

五是審計整改與重點審計一同發(fā)力。省審計廳著力打造審計項目計劃、實施、審理、整改職責(zé)四分離模式，強(qiáng)化審計整改和審計監(jiān)督，打通審計工作“最后一公里”。明確綜合調(diào)研處牽頭梳理、總結(jié)審計查出問題類型，督促推動各單位審計整改工作做到位，充分發(fā)揮審計“治已病、防未病”的建設(shè)性作用。將自然資源資產(chǎn)離任審計及生態(tài)環(huán)境審計作為工作重點，出臺《江西省審計廳領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計項目操作規(guī)程（試行）》，聘請136名資源環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜姨峁徲嬜稍儯c省自然資源廳實施戰(zhàn)略合作，深入推動將地理信息成果技術(shù)應(yīng)用于審計實踐。

六是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善內(nèi)部審計一同推進(jìn)。省審計廳召開全省內(nèi)部審計工作座談會，推動省直部門、高校醫(yī)院、省屬企業(yè)高度重視內(nèi)部審計工作。要求有條件的單位黨委逐步成立審計委員會，由一把手擔(dān)任審計委員會主任;重點要求省屬企業(yè)加快建立總審計師制度，加強(qiáng)內(nèi)審工作考核，納入審計監(jiān)督評價。2019年5月-6月，南昌大學(xué)黨委、江西財經(jīng)大學(xué)黨委先后成立審計委員會。同時，切實加強(qiáng)對省直單位內(nèi)審工作的指導(dǎo)監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)建立工作計劃相銜接、審計成果共利用的機(jī)制，做好培訓(xùn)服務(wù)，減少重復(fù)審計，實現(xiàn)審計效益最大化。要求相關(guān)企事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的設(shè)置與人員配備，建立內(nèi)部審計整改制度，為內(nèi)審機(jī)構(gòu)落實專項經(jīng)費。