自然資源部視角下的海洋環(huán)境公益訴訟多元原告協(xié)作機(jī)制探索

張 婧

（華東理工大學(xué) 法學(xué)院，上海 200237）

隨著我國(guó)海洋資源開發(fā)能力的不斷提高，海洋生態(tài)環(huán)境正遭受著越來越嚴(yán)重的污染和破壞。海洋生態(tài)環(huán)境較之陸地生態(tài)環(huán)境更為脆弱，其修復(fù)和改善所需成本和代價(jià)更高，因此加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境多方位保護(hù)成為了迫切需要。海洋生態(tài)環(huán)境損害通常引起國(guó)家、社會(huì)以及環(huán)境公共利益的損害，因此涉及海洋環(huán)境公益的案件占比例逐年增長(zhǎng)。提起海洋環(huán)境公益訴訟逐漸成為了懲處損害海洋生態(tài)環(huán)境的違法行為，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的必要途徑和有力法律武器。現(xiàn)行實(shí)體法和程序法中相關(guān)制度以及司法解釋，雖已涉及到了環(huán)境公益訴訟以及海洋環(huán)境公益訴訟的多個(gè)領(lǐng)域，規(guī)定了享有訴權(quán)的原告資格，但法律規(guī)定過于原則和模糊，可操作性不強(qiáng)。海洋環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐中，海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)、人民檢察院、社會(huì)組織都有提起環(huán)境公益訴訟的成功案例。但哪些原告依什么次序可提起海洋環(huán)境公益訴訟，成為目前海洋環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域中有待解決的問題。2018 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，組建生態(tài)環(huán)境部和自然資源部，將原海洋局的職能重新進(jìn)行整合。自然資源部負(fù)責(zé)原國(guó)家海洋局的部分管理職責(zé)。在此契機(jī)下，厘清海洋環(huán)境公益訴訟中各原告方訴權(quán)利，優(yōu)化適格原告的訴訟次序，對(duì)完善海洋環(huán)境公益訴訟制度具有重要意義。本文試圖以自然資源部在海洋環(huán)境公益訴訟中的角色定位為研究視角，探索海洋環(huán)境公益訴訟的多元原告協(xié)作模式。

一、海洋環(huán)境公益訴訟的類型及制度梳理

公益相對(duì)于私益，公益訴訟指為了維護(hù)社會(huì)公共利益而進(jìn)行的訴訟。法律之所以明確規(guī)定海洋資源與生態(tài)污染損害賠償公益訴訟，其根本依據(jù)是我國(guó)《憲法》第9 條關(guān)于自然資源國(guó)家所有權(quán)的規(guī)定。海洋生態(tài)環(huán)境資源作為自然資源之一，其所有權(quán)歸國(guó)家所有。因此，對(duì)海洋生態(tài)資源造成的損害就是對(duì)國(guó)家、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境公共利益的損害。

我國(guó)最早立法確立的海洋公益訴訟形式是海洋資源與生態(tài)污染損害賠償?shù)墓嬖V訟，《海洋環(huán)境保護(hù)法》明確了“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任”，同時(shí)明確了海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門可作為適格原告，代表國(guó)家對(duì)損害責(zé)任人提出賠償?shù)囊?，將“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的”劃定在海洋資源與生態(tài)污染損害賠償公益訴訟的范圍內(nèi)。

（一）海洋環(huán)境公益訴訟案件類型

據(jù)中國(guó)法院網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來以保護(hù)公益為目的民事公益訴訟和行政公益訴訟數(shù)量逐步上升，同時(shí)出現(xiàn)了為救濟(jì)因環(huán)境犯罪造成的生態(tài)損害而提起的刑事附帶民事公益訴訟。根據(jù)中國(guó)海洋大學(xué)梅宏在《涉海環(huán)境司法的難題與應(yīng)對(duì)》一文中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)法院在2017 年7 月1 日至2018 年12 月31 日期間，受理的涉海環(huán)境案件①共600 例。其中，環(huán)境民事私益訴訟367 例，環(huán)境民事公益訴訟4 例，環(huán)境行政公益訴訟2 例，環(huán)境刑事案件222 例，環(huán)境行政案件3 例。此外，在涉海環(huán)境司法中還出現(xiàn)了兩例新的公益訴訟類型——刑事附帶民事公益訴訟。[1]

雖然因海洋環(huán)境污染或生態(tài)破壞引起的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損害案件，占我國(guó)海洋環(huán)境訴訟案件比重較大，但這類案件屬于私益訴訟。只有針對(duì)海洋自然資源或生態(tài)環(huán)境損害提起的賠償請(qǐng)求才被認(rèn)為是公益訴訟，這類訴訟旨在維護(hù)公共利益。當(dāng)前引起海洋環(huán)境公益訴訟的案由具有多樣性，因船舶溢油、陸源污染、海洋傾廢、非法捕撈等行為引起的海洋環(huán)境污染，侵害社會(huì)公共利益的案件，適格主體可以提起海洋環(huán)境民事公益訴訟；對(duì)于因海洋生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政違法或行政不作為行為，引起的海洋生態(tài)環(huán)境公共利益受損的案件，適格主體可以提起海洋環(huán)境行政公益訴訟；對(duì)于因行為人的犯罪行為引起的破壞海洋生態(tài)環(huán)境，國(guó)家、社會(huì)以及環(huán)境公共利益受損的案件，適格主體可以提起刑事附帶民事公益訴訟。

（二）適格原告的相關(guān)制度梳理

現(xiàn)行涉及海洋環(huán)境公益訴訟的相關(guān)制度主要有：《憲法》、《民法總則》、《民事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《第二次全國(guó)涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要》等。其中《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款規(guī)定了海洋環(huán)境監(jiān)管部門依法可對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，造成重大國(guó)家損失的責(zé)任人提出損害賠償請(qǐng)求。這一規(guī)定排除了民事公益訴訟確立的“其他組織”或“個(gè)人”，提起海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格。對(duì)于此條的理解應(yīng)認(rèn)為是關(guān)于損害賠償請(qǐng)求權(quán)的特別規(guī)定，而非關(guān)于海洋環(huán)境公益訴訟的直接規(guī)定，其內(nèi)容也未表明訴訟的性質(zhì)類型，故不能作為我國(guó)海洋環(huán)境民事公益訴訟的法律依據(jù)。但此條款對(duì)于提起海洋環(huán)境損害公益訴訟適格原告的說明，引起了立法層面原告資格的紛爭(zhēng)。

針對(duì)海洋環(huán)境公益訴訟適格原告資格，繼《民事訴訟法》修改之后，《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》、《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以及《環(huán)境保護(hù)法》第58條都具體化了《民事訴訟法》第55 條中關(guān)于訴訟主體資格的規(guī)定，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”可以作為提起民事公益訴訟的適格原告。

由于《環(huán)境保護(hù)法》沒有針對(duì)海洋環(huán)境損害賠償問題作出專門規(guī)定，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款的規(guī)定實(shí)際是對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的補(bǔ)充，[2]因此，不應(yīng)根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的法律適用原則，認(rèn)為能夠提起海洋環(huán)境公益訴訟的原告只有國(guó)家授權(quán)的海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)（如，原國(guó)家海洋局），而應(yīng)廣泛的吸收民事公益訴訟制度以及行政公益訴訟制度中關(guān)于適格原告資格的相關(guān)規(guī)定，協(xié)調(diào)各適格原告有序地參與到海洋環(huán)境公益訴訟中。

二、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革下自然資源部的職能

（一）部分延續(xù)原國(guó)家海洋局職責(zé)

國(guó)家根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，改革自然資源管理體制。改革目的在于改變?cè)瓉戆促Y源類型分類管理（如，原國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部的管理分類），新方案以自然資源“所有者”和生態(tài)環(huán)境“監(jiān)管者”的職責(zé)分類，組建中華人民共和國(guó)自然資源部，重新整合生態(tài)環(huán)境部的管理職責(zé)。組建后的自然資源部作為海洋生態(tài)環(huán)境資源的所有者，延續(xù)了原海洋局的基本職責(zé)，原國(guó)家海洋局被撤銷。生態(tài)環(huán)境部作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管者，將原國(guó)家海洋局、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合在一起，實(shí)現(xiàn)了原海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的橫向打通，打通了海洋環(huán)境保護(hù)中“陸地和海洋”管理界限。根據(jù)“三定方案”，新設(shè)的“海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)司”負(fù)責(zé)全國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。組織開展海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)監(jiān)管，監(jiān)督協(xié)調(diào)重點(diǎn)海域綜合治理工作。[3]改變了原來因陸源污染引起的海洋環(huán)境治理需要跨行政部門協(xié)調(diào)的局面。

此次國(guó)家自然資源管理體制改革，以自然資源、生態(tài)環(huán)境為分類，界定機(jī)構(gòu)職責(zé)，代替之前“陸”、“?！笨臻g范圍的分類，為我國(guó)行政職能部門統(tǒng)一監(jiān)督陸地、海洋生態(tài)環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。改革一年多來，自然資源部作為原國(guó)家海洋局的主要行政管理職能的延續(xù)者，在保護(hù)海洋生態(tài)資源、科學(xué)管海用海上持續(xù)發(fā)力，保障了海洋開發(fā)的可持續(xù)性。

（二）海洋環(huán)境公益訴訟中的最優(yōu)原告方

根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條規(guī)定，當(dāng)國(guó)家、社會(huì)和海洋生態(tài)環(huán)境等公共利益遭受損害時(shí)可提起海洋環(huán)境損害賠償訴訟，因其法律關(guān)系客體具有公益性，故此類訴訟應(yīng)屬于環(huán)境民事公益訴訟。根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟的制度框架，海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和符合條件的環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織，都可以作為海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告，其中又以海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)為優(yōu)。自然資源部因延續(xù)了原國(guó)家海洋局的基本職責(zé)，作為國(guó)家海洋環(huán)境行政主要主管部門，理應(yīng)擔(dān)負(fù)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理職責(zé)。

第一，依據(jù)自然資源國(guó)家所有權(quán)理論，《憲法》第9 條規(guī)定自然資源歸國(guó)家所有；《物權(quán)法》第46 條、《海域使用管理法》第3 條都明確規(guī)定“海域?qū)儆趪?guó)家所有……”。國(guó)家作為海洋自然資源的唯一所有權(quán)人，對(duì)管轄范圍內(nèi)的海洋自然資源享有完整的所有權(quán)。當(dāng)國(guó)家海洋生態(tài)環(huán)境遭受污染損害時(shí)，自然資源部根據(jù)國(guó)家授權(quán)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，有權(quán)作為國(guó)家索賠主體要求海洋生態(tài)侵權(quán)責(zé)任主體賠償損失。[4]

第二，依據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職權(quán)理論，國(guó)家有履行海洋環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。《憲法》第26 條規(guī)定，國(guó)家負(fù)責(zé)保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害；《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款的規(guī)定，享有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家可對(duì)造成海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)破壞，造成國(guó)家重大損失的責(zé)任人提出損害賠償要求。國(guó)家（政府）進(jìn)行海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠，是政府履行法定職責(zé)的延伸。[5]海洋行政主管部門通過開展海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠，履行其海洋環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。自然資源部作為原國(guó)家海洋局海洋環(huán)境行政監(jiān)管者的繼任，承擔(dān)了海洋生態(tài)損害賠償職責(zé)，故自然資源部應(yīng)當(dāng)作為海洋環(huán)境公益訴訟中的最優(yōu)原告方發(fā)揮其積極作用。

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將分開行使國(guó)家自然資源的所有權(quán)與監(jiān)督權(quán)，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管將會(huì)實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌，正如生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)李干杰所言，環(huán)境資源管理機(jī)構(gòu)改革，組建生態(tài)環(huán)境部將實(shí)現(xiàn)“打通了陸地和海洋”的污染防治與生態(tài)保護(hù)。[6]但根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5 條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)、海洋、海事、漁業(yè)各行政主管部門與軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門在職責(zé)范圍內(nèi)分別負(fù)責(zé)不同海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。海洋環(huán)境的監(jiān)督管理體制，在橫向上還依然呈現(xiàn)出分散管理型特點(diǎn)。[7]自然資源部海洋生態(tài)資源的監(jiān)督管理職能還需要通過與其他海洋生態(tài)環(huán)境主管部門相互協(xié)調(diào)銜接不斷優(yōu)化。作為海洋公益訴訟的最優(yōu)原告方，自然資源部還需要協(xié)同其他適格原告才能更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋環(huán)境公益的救濟(jì)。

三、探索海洋環(huán)境公益訴訟多元原告協(xié)作機(jī)制

根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5 條，國(guó)家海洋行政主管部門提起海洋環(huán)境公益訴訟是符合現(xiàn)行制度規(guī)定。實(shí)踐中，享有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)各行政機(jī)關(guān)均有提起海洋環(huán)境公益訴訟的案例。例如：海洋環(huán)境公益訴訟第一案2004 年“塔斯曼海輪”案由天津市海洋局代表國(guó)家提起海洋生態(tài)損害賠償[8]；2011 年“蓬萊19-3”漏油事件由國(guó)家海洋局北海分局主持提起訴訟[9]；1999 年“閩燃供2”輪油污損害賠償案原告方則為廣東省漁業(yè)局。[10]《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》確定除了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，同時(shí)符合條件的“社會(huì)組織”也可以作為適格主體提起環(huán)境民事公益訴訟。上述幾部法律的規(guī)定存在著法律階位矛盾、法律適用沖突、法律依據(jù)不明等問題，在實(shí)踐中大大降低了對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)效力。

為解決此問題，首先，應(yīng)明確“海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠案件”的范圍，可補(bǔ)充在《海洋環(huán)境保護(hù)法》附則中；其次，根據(jù)造成海洋生態(tài)環(huán)境損害大小、影響范圍，設(shè)置提起訴訟的級(jí)別要求，確定由不同層級(jí)的海洋環(huán)境行政部門提出；再次，明確《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5 條規(guī)定的享有行政監(jiān)管權(quán)的各部門提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的職能分工；最后，理順現(xiàn)行涉及海洋環(huán)境公益訴訟不同階位法律之間的關(guān)系，明確享有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的國(guó)家海洋行政主管部門、其他依法獲得授權(quán)的檢察機(jī)關(guān)、符合法定條件的社會(huì)組織能夠提起海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格，探索出能夠充分發(fā)揮海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)積極作用的多元原告機(jī)制。

（一）多元原告的理論依據(jù)

環(huán)境權(quán)理論在我國(guó)已被普遍接受。蔡守秋教授認(rèn)為：“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個(gè)核心問題，是環(huán)境訴訟基礎(chǔ)?！盵11]環(huán)境權(quán)理論中權(quán)利主體的多元化和權(quán)利性質(zhì)的公共性，為環(huán)境公益訴訟中原告資格多元化的合理性提供了依據(jù)。同時(shí)環(huán)境權(quán)各主體之間的利益連帶，環(huán)境權(quán)利、環(huán)境義務(wù)的相關(guān)性和相互性導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟原告主體的多元化，也成為一種必然。海洋生態(tài)環(huán)境損害造成國(guó)家、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境多種公共利益的損害，故在提起損害賠償訴訟時(shí)會(huì)出現(xiàn)不同的適格原告。

（二）多元原告的制度依據(jù)

現(xiàn)行制度中，2012 年《民事訴訟法》第55 條確定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”可以提起公益訴訟。2014 年《環(huán)境保護(hù)法》第58 條明確了能夠提起公益訴訟的社會(huì)組織的基本條件。2017 年6 月27 日，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，通過增加條款的方式，明確指出檢察機(jī)關(guān)可對(duì)“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”提起民事公益訴訟，以及對(duì)“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”提起行政公益訴訟。至此，我國(guó)確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度，在立法層面上明確了人民檢察院“公益訴訟起訴人”的資格。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)已在涉海公益訴訟中發(fā)揮了積極作用。例如：2017 年7 月1 日至2018 年12 月31 日，全國(guó)審結(jié)或提起的8 起涉海環(huán)境公益訴訟中，其中有6 起是由檢察機(jī)關(guān)提起,1 起由檢察機(jī)關(guān)支持起訴,1 起由社會(huì)組織提起。[12]

（三）建立多元協(xié)作機(jī)制

梳理現(xiàn)行海洋公益訴訟制度，能夠提起海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告分別是：第一類，代表國(guó)家行使海洋環(huán)境管理權(quán)的部門（具體為自然資源局），可以提出海洋生態(tài)損害賠償主張，作為國(guó)家海洋生態(tài)環(huán)境資源的所有者和監(jiān)督管理者，理應(yīng)是最優(yōu)主體；第二類，檢察機(jī)關(guān)，當(dāng)海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)在履職過程中出現(xiàn)違法或不作為時(shí)，人民檢察院可以首先發(fā)出檢察建議，如行政機(jī)關(guān)未能及時(shí)改正也可由人民檢察院提出海洋環(huán)境行政公益訴訟，倒逼海洋行政機(jī)關(guān)履職，促使其積極行政；第三類，符合條件的社會(huì)組織，當(dāng)海洋生態(tài)環(huán)境損害使公共利益遭受損失時(shí)，社會(huì)組織可依法向損害責(zé)任人提起環(huán)境民事公益訴訟。作為參與最廣泛的訴訟主體，社會(huì)組織在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著積極的社會(huì)監(jiān)督作用。

自2019 年3 月以來，最高人民檢察院推進(jìn)部署的“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng) ，全國(guó)多省市已經(jīng)探索自然資源局與人民檢察院多部門協(xié)作的模式。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以為探索合理可行的海洋環(huán)境公益訴訟多元原告協(xié)作模式提供可借鑒依據(jù)。

海洋環(huán)境公益訴訟作為海洋環(huán)境保護(hù)法律制度的重要內(nèi)容，為了更好地保護(hù)我國(guó)海洋生態(tài)資源環(huán)境，應(yīng)當(dāng)依法、合理確定其適格原告，在現(xiàn)行法律框架下，應(yīng)針對(duì)法律適用沖突問題、規(guī)定不明確等問題進(jìn)行修改和完善。既要明確與拓寬海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告范圍，也需要在具體案件中根據(jù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需求、案件類型特點(diǎn)、適格原告特性等情況，來確定適格原告的順位安排，遵循有效保護(hù)環(huán)境、提高訴訟效率的原則。[13]探索自然資源部與人民檢察院多部門協(xié)作，社會(huì)組織廣泛參與的多元原告協(xié)作的海洋公益訴訟模式。

注釋：

①“涉海環(huán)境案件”是指根據(jù)2016 年最高法院出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》為基礎(chǔ)，類型包括因海洋環(huán)境污染、生態(tài)損害和海洋自然資源破壞引發(fā)的案件，地域范圍確定為“海洋及通?？珊剿颉?。