產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財稅激勵政策反思與法治進(jìn)階

■ 馮鐵拴

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072）

一、引 言

黨的十九大報告指出：“脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從百分之十點二下降到百分之四以下”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》）所設(shè)定的精準(zhǔn)脫貧這一政治任務(wù)取得了階段性成果，然而精準(zhǔn)脫貧的實現(xiàn)依舊任重道遠(yuǎn)。正如農(nóng)業(yè)部等九部門出臺的《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）所規(guī)定，“特色產(chǎn)業(yè)扶貧”與“加大財政投入力度”仍將在較長一段時間內(nèi)是產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧所必須遵循的思路。換言之，運用財稅政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧仍將會在較長一段時期內(nèi)存在，這就要求我們回答以下問題：目前產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中都涉及何種財稅激勵政策？這些財稅政策是否精準(zhǔn)？如果這些財稅政策不精準(zhǔn)，又該如何實現(xiàn)財稅政策激勵的“精準(zhǔn)滴灌”而非“大水漫灌”等。本文正是圍繞這些問題加以探討，既著眼于為產(chǎn)業(yè)扶貧設(shè)計一套精準(zhǔn)的財稅政策工具，也嘗試著對財稅政策激勵工具的應(yīng)用邊界予以闡明，從而助力財稅政策應(yīng)用的“精準(zhǔn)滴灌”，也能對精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的大幅前進(jìn)有所裨益。

二、政府、財稅與產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧：從理論到現(xiàn)實

（一）貧困與精準(zhǔn)扶貧：政府需要回應(yīng)的公共話題

“貧困既是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是一個較為普遍的社會問題，在任何國家和地區(qū)的社會發(fā)展中不同程度地存在。減少和消除貧困也是各個國家和地區(qū)公共治理的重要目標(biāo)和任務(wù)?！盵1]客觀而言，貧困并非絕對概念，而是相對概念，人們對于貧困的認(rèn)知往往會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而有所轉(zhuǎn)變。進(jìn)言之，同一生活標(biāo)準(zhǔn)在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有著截然不同的意義；即便同一時期，但在不同國家，同一生活標(biāo)準(zhǔn)所代表的內(nèi)涵也有所不同。正因如此，對于貧困的理解至少應(yīng)當(dāng)包含“絕對貧困”和“相對貧困”兩個角度。“絕對貧困”可以隨著社會生產(chǎn)力的提高而消除，“相對貧困”卻無法憑借生產(chǎn)發(fā)展而消除。因此，以共同富裕和人權(quán)保障為理論基礎(chǔ)的精準(zhǔn)扶貧[2]也就難以“畢其功于一役”，精準(zhǔn)扶貧不僅要扶持“絕對貧困”主體，也要扶持“相對貧困”主體。即便按照黨中央、國務(wù)院的部署在2020年之前實現(xiàn)所有“絕對貧困”者脫貧，精準(zhǔn)扶貧這一戰(zhàn)略也未必會過時，因為扶貧主戰(zhàn)場將會隨著時代發(fā)展從“絕對貧困”轉(zhuǎn)向“相對貧困”。

“人們普遍承認(rèn)是制度而不是個人原因造成的貧困問題，正是制度尤其經(jīng)濟(jì)制度中存在的結(jié)構(gòu)性障礙，使窮人幾乎難以擺脫他們的處境?！盵3]個人原因?qū)τ趥€體貧困確實會有一定的貢獻(xiàn)，但是基于理性人這一邏輯假設(shè)，大多數(shù)個體本身并無自甘墮落的欲望驅(qū)動。既然制度是造成貧困問題的“罪魁禍?zhǔn)住保敲簇毨У木徑馀c消除的使命就應(yīng)由造成制度問題的主體承擔(dān)。通常情況下，各種經(jīng)濟(jì)制度是由政府主導(dǎo)形成的，政府理應(yīng)對貧困問題承擔(dān)主要責(zé)任。事實上，政府對貧困問題承擔(dān)主要責(zé)任也是國家干預(yù)主義理念的寫照。畢竟，不同個體的稟賦存有差異，加之市場規(guī)則過度講求形式公平，不同主體之間的差距也就在所難免。市場調(diào)節(jié)的失靈為政府介入提供了可能性。消除或者緩解貧困，也就不宜由市場獨自調(diào)節(jié)，而應(yīng)由政府主導(dǎo)。

《決定》明確將“政府主導(dǎo)，增強(qiáng)社會合力”作為精準(zhǔn)扶貧的基本原則，可以說是對政府在扶貧中應(yīng)有作用的一種完美闡釋。精準(zhǔn)扶貧不僅需要政府統(tǒng)籌規(guī)劃，還需要政府利用各種手段調(diào)動社會力量參與精準(zhǔn)扶貧的積極性?！稕Q定》的部署再次印證了經(jīng)濟(jì)制度中存在的結(jié)構(gòu)性障礙還需制度制定者來矯正。

（二）財稅政策：政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的利器①

正如潘塔萊奧尼所言：“國家不僅僅是消費主體，而且由于公共支出產(chǎn)生了有益于社會的效用，國家也是生產(chǎn)主體。”[4]易言之，國家機(jī)器的運轉(zhuǎn)離不開社會公眾繳納的稅款，但這并非公共財政的全部，國家還會運用財政政策作用于社會，引導(dǎo)社會主體的行為。“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一論斷形象地刻畫出財稅對于國家的重要性，它不僅揭示了國家與財稅的密切相關(guān)，更有力地闡釋了國家或政府在公共財政一取一予之間對社會各種決策產(chǎn)生的影響。

具體到產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，政府主導(dǎo)扶貧事業(yè)同樣離不開財政的取與予。一方面，產(chǎn)業(yè)的啟動需要資金的投入，基于資金需求數(shù)額大、產(chǎn)業(yè)風(fēng)險大等原因，社會主體通常不能或者不愿提供初始資金，政府動用財政資金促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的啟動確有必要性與正當(dāng)性。在某種意義上，扶貧產(chǎn)業(yè)的啟動屬于非國家或者公權(quán)力機(jī)關(guān)不得、不能或不愿提供的公共服務(wù)范疇，這些服務(wù)的缺乏終將使社會生活的安全性與效率性大打折扣。[5]另一方面，結(jié)合《意見》來看，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開社會主體的積極參與，正是每一個微觀的市場主體構(gòu)成了繁榮的市場以及產(chǎn)業(yè)。誠然現(xiàn)代法律強(qiáng)調(diào)市場主體承擔(dān)包括扶貧濟(jì)困在內(nèi)的社會責(zé)任，然而市場主體終究以獲取經(jīng)濟(jì)利益為其賴以存在的基礎(chǔ)。若要市場主體積極投身于產(chǎn)業(yè)扶貧事業(yè)中，政府自然需要向其提供一定的法律激勵。一般而言法律激勵可以分為權(quán)義責(zé)配置型激勵、成本-收益配置型激勵、資格榮譽型激勵。[6]其中成本-收益配置型激勵可以為市場主體提供更為直接的激勵，財稅就屬于這一類型的激勵，財稅激勵對于市場主體行為的影響更為深遠(yuǎn)，畢竟“對于理智的商人而言，自己的經(jīng)濟(jì)交易將帶來多少稅收負(fù)擔(dān)將是必不可少的考慮因素?！盵7]因此，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧與政府、財稅可謂是休戚相關(guān)。政府以及財稅在產(chǎn)業(yè)扶貧中作用發(fā)揮是否精準(zhǔn)將直接影響產(chǎn)業(yè)扶貧的效果。

（三）中國產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財稅激勵現(xiàn)狀：基于文本的梳理

如表1所顯示，《決定》是我國精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域出臺的效力最高、內(nèi)容最為全面的一項政策?！兑庖姟冯m系專門指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的規(guī)范文件，但其并未涉及過多財稅激勵條款，只是模糊籠統(tǒng)地說明“應(yīng)當(dāng)加大產(chǎn)業(yè)扶貧投入力度”。相比《決定》，這種宣言式的規(guī)定并無太多實質(zhì)內(nèi)容，也未對《決定》構(gòu)成突破。省級地方出臺的扶貧法規(guī)相較于《決定》也無實質(zhì)性突破，它們在財稅激勵上或缺乏新穎的規(guī)定，比如江蘇省和吉林?。换?qū)τ谪敹惣畹脑O(shè)計直接忽視，比如青海省和四川省。②

整體來看，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中的財稅激勵手段有財政投資，財政補(bǔ)貼，財政資金投入傾斜，政府采購，現(xiàn)行稅法規(guī)定的稅收優(yōu)惠。從作用面來看，既有調(diào)動社會主體扶貧積極性的稅收優(yōu)惠政策、財政補(bǔ)貼、政府采購，也有從增強(qiáng)貧困對象參與產(chǎn)業(yè)脫貧積極性著手的財政投資和財政補(bǔ)貼，更有居于全局性地位的向產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體加大傾斜力度的財政支出政策。從收支角度來看，除去稅收優(yōu)惠是收入類財稅政策工具外，其它主要是支出類財稅政策工具。③從財稅激勵的效果來看，既有直接針對主體的財稅激勵，也有透過金融等其它配套政策措施從而間接體現(xiàn)財稅激勵政策作用的貸款貼息以及農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼等。值得注意的是財政資金股權(quán)量化，實際上這類財政支出與傳統(tǒng)支出最大的區(qū)別就在于既非直接補(bǔ)貼給扶貧對象，也非直接補(bǔ)貼給其它扶貧主體，而是將其作為產(chǎn)業(yè)主體的資本金，將其收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給扶貧對象，體現(xiàn)了政府、產(chǎn)業(yè)主體、個人三方協(xié)力實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的理念。

三、產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中財稅激勵政策應(yīng)用問題檢視

盡管現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)扶貧財稅激勵政策在一定程度上有助于扶貧對象共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果，但是其依舊存在一些值得關(guān)注的問題。其一，現(xiàn)行財稅激勵政策大多是對已有的政策歸納，缺乏扶貧針對性；其二，財稅激勵的種類與形式仍然較為單一，收入型財稅政策工具應(yīng)用不足；其三，這些財稅激勵內(nèi)容多由政策規(guī)定，法律供給嚴(yán)重不足，與財稅法治這一國家戰(zhàn)略存在一定的張力。

（一）財稅激勵內(nèi)容欠缺扶貧針對性

激勵理論一直被作為管理學(xué)中一個重要的理論，更多地著眼于企業(yè)與員工之間的關(guān)系。不過，隨著時代的發(fā)展，激勵理論也開始進(jìn)入公共管理領(lǐng)域。正如學(xué)者所言“激勵性規(guī)制是目前政府規(guī)制中的重要工具，它能夠有效實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力的兼容”。[8]實際上，若要市場有序運轉(zhuǎn)，確實離不開政府這只無形之手，這也為經(jīng)濟(jì)法這一部門法所認(rèn)同，經(jīng)濟(jì)法的邏輯起點就建立在市場失靈需要國家干預(yù)之上。將激勵理論引入公共管理領(lǐng)域自然不存在理論障礙。按照激勵理論，激勵誘因的提供旨在轉(zhuǎn)變激勵受體的行為，只有激勵誘因足夠精準(zhǔn)，激勵受體才能做出更合符激勵主體要求的行為。同理，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的效果也將取決于財稅激勵內(nèi)容是否具有針對性。

表1 產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財稅激勵政策一覽表

通過對表1的梳理，不難發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中財稅激勵的內(nèi)容并不具有很強(qiáng)的針對性，很多財稅政策并非專門為扶貧量身定做的，而是對現(xiàn)行已有的財稅政策的梳理。以稅收優(yōu)惠為例，正如表1中相關(guān)表述所示，大都被冠以“依法”二字。對此可以有兩種理解，一種理解是相關(guān)稅收優(yōu)惠會通過未來立法的方式兌現(xiàn)，另外一種理解方式是已經(jīng)有稅法對相關(guān)稅收優(yōu)惠做出具體規(guī)定，此處只是援引與重申之意。實際上，仔細(xì)推敲，并未發(fā)現(xiàn)有專門針對扶貧出臺的稅收優(yōu)惠政策。所謂的稅收優(yōu)惠政策實際上主要是指諸如西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠，農(nóng)業(yè)相關(guān)的稅收優(yōu)惠，吸收失業(yè)人口就業(yè)稅收優(yōu)惠，個人或者企業(yè)公益捐贈稅前扣除等，這些稅收優(yōu)惠從內(nèi)容上觀察，并非產(chǎn)業(yè)扶貧的專屬。換言之，這類稅收優(yōu)惠政策并不要求一定是來扶貧的，只是用來貫徹國家的某一種價值導(dǎo)向，比如促進(jìn)西部開發(fā)，“三農(nóng)”問題的解決，減少失業(yè)人口以促進(jìn)就業(yè)，鼓勵社會慈善捐助等等。這些問題的解決或許有助于緩解貧困，但這種關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)得較為間接，并非“一對一”式扶貧，很大程度上是區(qū)域瞄準(zhǔn)式扶貧理念的反映，與精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在理念難以契合，因為精準(zhǔn)扶貧要求有限的財稅資源可以起到盡可能大的扶貧效果。

此外，《決定》《綱要》以及各地扶貧法規(guī)所涉及的包括貸款貼息在內(nèi)的一系列財政補(bǔ)貼政策實際上也只是對《農(nóng)業(yè)法》相關(guān)規(guī)定的重申。⑧盡管“三農(nóng)”確實與貧困容易發(fā)生各種聯(lián)系，但是農(nóng)業(yè)并不意味著貧困，二者畢竟屬于兩個不同領(lǐng)域的問題。

因此，在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧過程中，財稅激勵政策并未彰顯出其量身定做的特點，也就難以達(dá)到精準(zhǔn)的效果。目前的財稅激勵政策仍具有很強(qiáng)的“大水漫灌”色彩，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的不精準(zhǔn)也絕非空穴來風(fēng)。[9]

（二）財稅激勵方式較為單一

整體而言，目前產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧應(yīng)用最多的財稅激勵方式還屬財政支出，稅收優(yōu)惠并不被過多強(qiáng)調(diào)，即便有所提及，這也只是對已有的稅收優(yōu)惠予以重申，并無實質(zhì)性突破。一種可取的理解方法是，稅收法定要求稅收優(yōu)惠政策出臺必須規(guī)范，而我國稅權(quán)高度集中于中央，這在很大程度上限制了地方使用稅收優(yōu)惠來激勵產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的空間。相比之下在財政支出端，地方的自主權(quán)更為明顯，來源于中央的約束較小，也就意味著地方可供運用的財政支出政策工具種類比較多元。即便如此，代表中央意志的《決定》也未能對稅收優(yōu)惠的內(nèi)容做出實質(zhì)性突破，這不得不說是政府對于稅收優(yōu)惠這類財稅激勵工具的應(yīng)用還比較謹(jǐn)慎，畢竟稅收優(yōu)惠是對常態(tài)稅法的突破，當(dāng)然與黨的十八屆三中全會對稅收優(yōu)惠予以規(guī)范的思路也不無關(guān)系。

然而，不管何種原因，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財稅激勵方式較為單一卻是不爭的事實。財政支出端政策工具較為泛濫的結(jié)果便是助漲產(chǎn)業(yè)規(guī)模的發(fā)展，而對于產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化貢獻(xiàn)有限。[10]產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循的市場邏輯與扶貧所遵循的道德邏輯存在的張力使得產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不必然能夠促進(jìn)扶貧事業(yè)的前進(jìn)。[11]相比之下，收入端政策工具注重產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)參與扶貧上的貢獻(xiàn)可以更加明顯。除此之外，在稅收優(yōu)惠內(nèi)部，財稅激勵方式較為單一的特點也有所反映。一般而言，稅收優(yōu)惠包括直接稅收優(yōu)惠和間接稅收優(yōu)惠，而間接稅收優(yōu)惠方式相較于直接稅收優(yōu)惠而言具有激勵顯著、引導(dǎo)明確的特點。[12]目前，產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)稅收優(yōu)惠還主要體現(xiàn)在減免稅上，對于加速折舊、加計扣除等間接稅收優(yōu)惠關(guān)注還不甚充足，也即現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財稅激勵還主要體現(xiàn)為直接稅收優(yōu)惠，這固然更易為納稅人理解，但是也承受著激勵效果不甚顯著、引導(dǎo)不甚明確的問題的困擾。

因此，無論從財稅政策整體觀察還是單獨從稅收優(yōu)惠內(nèi)部窺測，我國產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財稅激勵方式還比較單一，不夠多元。

（三）政策僭越法律：財稅激勵法律供給嚴(yán)重不足

財稅領(lǐng)域“政策繁多而法律稀缺”的弊端是顯而易見的，它不但導(dǎo)致了政策的效力遞減甚至失效，從而一定程度上制約財稅政策激勵效果的發(fā)揮，更為嚴(yán)重的是它還會導(dǎo)致人們法律意識和價值觀的扭曲。[13]實際上，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中的財稅激勵規(guī)范大多是由政策加以規(guī)定的，法律的規(guī)定顯得較為空洞。即便是被認(rèn)為產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧重要法律依據(jù)的《農(nóng)業(yè)法》，它也未能就農(nóng)業(yè)發(fā)展的財稅扶持內(nèi)容做出較為明確的規(guī)定，這為政策僭越法律創(chuàng)造了可能，空洞的財稅支持最終仍舊是通過各種政策文件予以落地。

在稅收法定已然成為社會共識的今天，加強(qiáng)財稅激勵的法律供給的意義已然不再止于形式層面，它還有著實質(zhì)層面的價值意義。稅收法定不僅僅具有穩(wěn)定納稅人預(yù)期、保持規(guī)范穩(wěn)定性的形式意義，更重要的是它還是體現(xiàn)民意機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)權(quán)力的必要制約，彰顯的是憲法上的人民主權(quán)原則。正因如此，財稅激勵內(nèi)容不宜由政策僭越法律，而應(yīng)回歸法律主治。具體而言，作為收入端財稅激勵工具的稅收優(yōu)惠不宜由政策加以規(guī)定，應(yīng)該按照稅收法定理念，由法律對其加以規(guī)定。作為支出端財稅激勵工具的財政補(bǔ)貼等支出也應(yīng)當(dāng)接受預(yù)算法定的拘束，特定的財政支出只能用于特定方向，而不應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自行調(diào)整，否則人民代議機(jī)關(guān)對于預(yù)算的監(jiān)督勢必形同虛設(shè)。目前產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)的財稅激勵措施還主要體現(xiàn)在各種由國務(wù)院財稅行政機(jī)關(guān)制定的各類規(guī)范性文件中⑨，帶動失業(yè)人群就業(yè)的企業(yè)可享受的稅收優(yōu)惠、縣級政府統(tǒng)籌靈活使用各類與扶貧相關(guān)的財政資金等，這些激勵內(nèi)容都欠缺法律供給。政策僭越法律在產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財稅激勵領(lǐng)域可謂體現(xiàn)的淋漓盡致。實際上，《決定》對此也有一定程度的注意，最后一條明確規(guī)定精準(zhǔn)扶貧過程中必須貫徹法治思維，盡快出臺扶貧開發(fā)條例。然而，時至今日，全國性的扶貧開發(fā)條例依舊仍未出臺，自然財稅激勵措施也難以借此機(jī)會以“法”的形式出現(xiàn)。

總之，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，財稅激勵措施呈現(xiàn)出支離破碎的狀態(tài)，散見于各種政策之中，財稅激勵的法律供給還很不充足。一方面，這與產(chǎn)業(yè)法對財稅激勵重視程度不夠有關(guān)；另一方面，也反映出財稅特別措施立法也還任重道遠(yuǎn)。是故，在較長一段時間內(nèi)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧財稅激勵的法律供給仍然是我們難以回避的重要問題。

四、從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”：產(chǎn)業(yè)扶貧財稅激勵的優(yōu)化

財稅激勵對于產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧發(fā)揮著不可替代的作用，而財稅激勵是否精準(zhǔn)又直接決定著產(chǎn)業(yè)扶貧的效果是否精準(zhǔn)。這就意味著，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧效果的精準(zhǔn)化必須從財稅激勵的精準(zhǔn)入手。本部分將圍繞財稅激勵的優(yōu)化展開討論。從內(nèi)容角度而言，產(chǎn)業(yè)扶貧財稅激勵措施應(yīng)當(dāng)更加具有針對性；從方式上來看，應(yīng)當(dāng)豐富財稅激勵種類，認(rèn)真對待收入型財稅激勵工具；從形式上來看，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)法律之治，完善產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財稅激勵的法律框架。

（一）增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧財稅激勵內(nèi)容的針對性：以精準(zhǔn)為核心

通常而言，評估一項財稅激勵措施是否精準(zhǔn)需要考察該措施是否與被激勵對象的特征吻合。[14]產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財稅激勵措施是否精準(zhǔn)則需考察其是否契合產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的特征，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的核心在于精準(zhǔn)，特征之一便是建檔立卡。建檔立卡制度的確立為精準(zhǔn)扶貧奠定了基礎(chǔ)。⑩產(chǎn)業(yè)扶貧財稅激勵政策的設(shè)計也應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞建檔立卡開展，尤其是最為核心的建檔立卡戶。

正如前文所言，現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)扶貧財稅激勵措施存在的最大問題就是針對性不足，普惠性措施較多，個性化措施較少。舉例而言，企業(yè)安置殘疾人員就業(yè)可以享受對殘疾人工資部分加計扣除、達(dá)到一定條件時還可對其應(yīng)繳納的城鎮(zhèn)土地使用稅減免等稅收優(yōu)惠待遇，但是殘疾人并非都是建檔立卡的貧困戶，而建檔立卡戶也不一定就是殘疾人，那么對于非殘疾的建檔立卡戶，企業(yè)吸收他們就業(yè)并不能享受同樣的待遇，吸收建檔立卡貧困戶就業(yè)的積極性也難免打折扣。同樣的情況也存在于吸收再就業(yè)人口就業(yè)的稅收優(yōu)惠，建檔立卡戶并不必然就持有《就業(yè)創(chuàng)業(yè)證》或《就業(yè)失業(yè)登記證》。?

為了助力產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，財稅激勵措施在瞄向產(chǎn)業(yè)主體時，還需瞄準(zhǔn)扶貧對象，而且應(yīng)當(dāng)以建檔立卡貧困戶為主。具體而言，為殘疾人提供的系列稅收優(yōu)惠政策應(yīng)盡可能平移到建檔立卡貧困戶；對于失業(yè)人口的系列優(yōu)惠政策也應(yīng)盡可能平移到建檔立卡貧困戶。與此同時，諸如西部大開發(fā)這種區(qū)域式的財稅激勵亦應(yīng)盡可能減少，將之聚焦于更為精準(zhǔn)的點狀式區(qū)域財稅優(yōu)惠，比如明確規(guī)定在貧困縣興辦產(chǎn)業(yè)，可以享受規(guī)定的財稅優(yōu)惠。此外，政府出臺財政支出措施比如財政獎勵、財政補(bǔ)貼也應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，應(yīng)當(dāng)更加注重扶貧效果的考核，財政獎勵與財政補(bǔ)貼的數(shù)額應(yīng)視扶貧直接效果予以支出，某種意義上這就要求財政支出不能任性，應(yīng)當(dāng)更加注重結(jié)果產(chǎn)出，出臺政策不僅要做定性分析，更應(yīng)注重定量考核。

果真如此，以吸收貧困戶就業(yè)與鼓勵社會主體拉動貧困縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的的產(chǎn)業(yè)扶貧財稅激勵才能實現(xiàn)其精準(zhǔn)的預(yù)期。這種精準(zhǔn)式的財稅激勵措施才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶貧的精準(zhǔn)契合。

（二）豐富產(chǎn)業(yè)扶貧財稅激勵方式：認(rèn)真對待收入型財稅激勵工具

相較于支出型財稅激勵工具，收入型財稅激勵工具的意義更為多元。收入型財稅激勵工具不僅是政府獲取財政收入的重要渠道，借助直接或者間接稅收優(yōu)惠，收入型財稅激勵工具可以起到引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。當(dāng)下，財政投資、財政補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等財政支出工具已然應(yīng)用較多，收入型財稅政策工具的應(yīng)用還比較少；在收入型財稅激勵政策工具內(nèi)部，間接稅收優(yōu)惠以及非稅收入財稅激勵工具尚未引起重視。這種現(xiàn)象在一定程度上抑制了財稅激勵對于產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的作用空間。有關(guān)實證分析也印證了財政政策與稅收政策對于不同產(chǎn)業(yè)的激勵效果存有較大的區(qū)別，比如新能源產(chǎn)業(yè)就更適合運用稅收優(yōu)惠加以激勵。[15]認(rèn)真研究各省扶貧法規(guī)，其特色產(chǎn)業(yè)有所不同，對于財稅激勵政策的具體形式也會產(chǎn)生不小的影響，有的地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合其特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展運用財政支出工具，有些地方則應(yīng)運用財政收入型政策工具，不可千篇一律。為此，必須認(rèn)真對待收入型財稅激勵工具在產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中的重要性。

首先，在財政收入整體下行的背景下，應(yīng)當(dāng)重視收入型政策工具籌集財政收入的功能。支出型財稅政策工具作用的前提是源源不斷的財政收入供給，而財政收入來源包括稅收、政府性基金、行政事業(yè)收費、國有資產(chǎn)收益、國債、罰沒收入等。這就意味著對于扶貧事業(yè)增加的財政支出必須通過這些收入渠道加以彌補(bǔ)。相對而言，稅收、政府性基金、行政事業(yè)收費的作用對象都是廣義的納稅人，貿(mào)然提高它們稅費負(fù)擔(dān)，可能并不理想。罰沒收入的矯正作用使得其也不適合作為籌資的渠道。預(yù)算平衡的理念驅(qū)使使得舉借國債也難以付諸實施。相對來說，國有資產(chǎn)收益是可供考慮的突破口。近年來，盡管國家從國有企業(yè)中提取的利潤比例有所提高，但是距離人們的預(yù)期尚存較大空間。從全民共享改革發(fā)展成果角度出發(fā)，逐步提高國有企業(yè)上交利潤比例，并將增量部分作為扶貧資金來源不僅有著正當(dāng)性，也具有較強(qiáng)的可行性。

其次，豐富稅收優(yōu)惠的種類與形式。直接稅收優(yōu)惠與間接稅收優(yōu)惠作為稅收優(yōu)惠的兩種形式，它們的側(cè)重點已如前述。直接稅收優(yōu)惠強(qiáng)調(diào)從末端減少納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，雖然較為明晰，但是也容易對市場公平競爭產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，稅收競爭很大程度上與直接稅收優(yōu)惠有著密切關(guān)系，除此之外，直接稅收優(yōu)惠還會使納稅人急功近利，過于注重結(jié)果，不甚關(guān)注過程，為了滿足稅收優(yōu)惠的條件而忽視了稅收優(yōu)惠本身的目的。相對而言，間接稅收優(yōu)惠更加關(guān)注納稅人的過程環(huán)節(jié)，加計扣除、加計折舊、稅收抵免等更有助于產(chǎn)業(yè)注重內(nèi)涵發(fā)展，對于扶持中小企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧也不失為上策。[16]

最后，適當(dāng)運用行政事業(yè)收費減免工具。稅收法定原則的確立一定程度上制約了地方動用稅收優(yōu)惠激勵社會主體產(chǎn)于產(chǎn)業(yè)扶貧的可能，但是在現(xiàn)行法律框架體系內(nèi)，地方政府可以憑借行政事業(yè)收費減免權(quán)誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶貧。客觀而言，對于納稅人來說，行政事業(yè)收費雖然具有一定的對價特點，但是由于我國行政事業(yè)收費設(shè)立得不甚科學(xué)，他們對于稅費也不會過多區(qū)分，無論是減稅還是降費，它們都可以起到類似的激勵效果?？紤]到地方政府對于本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r更為了解，識別也更加精準(zhǔn)，適當(dāng)考慮減免行政事業(yè)收費這一收入型財稅激勵工具確有助于拉動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，助力精準(zhǔn)脫貧。

（三）回歸法律之治：產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財稅激勵法律體系建構(gòu)

隨著稅收法定原則的確立，財政又被上升為國家治理的支柱，財政法定已然不再是一種學(xué)術(shù)思想，更應(yīng)是一項法律原則。財政法定要求政府財政支出權(quán)力必須由法律規(guī)定，它要求民意機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)財政支出加以程序控制，即便實體內(nèi)容不可避免地為行政機(jī)關(guān)預(yù)留一定的自由裁量權(quán)。[17]反觀當(dāng)下，政府對財政活動已然占據(jù)主導(dǎo)地位，財政政策泛濫，而全國人大制定的法律少之又少，這說明財政法定的意義尚未被高度重視。[18]這種極不正常的財政秩序必須加以調(diào)整。

具體到產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，法律供給嚴(yán)重不足已然不再是什么新鮮的話題。但作為庶政之母的財政，事關(guān)國家治理大局，事關(guān)每一個納稅人，如果放任政策僭越法律，無疑難以與法治國家的理念相契合。產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中大量財稅激勵措施都欠缺充足的法律依據(jù)?！稕Q定》在未經(jīng)過代議機(jī)關(guān)制定的法律允許情況下，明確要求各地方應(yīng)當(dāng)建立扶貧投入穩(wěn)定增長機(jī)制，甚至還賦權(quán)地方統(tǒng)籌使用相關(guān)專項資金，打破了法律規(guī)定的?？顚Ｓ玫取３酥?，不同層級政府之間的財政事權(quán)也為其所規(guī)定。毫無疑問，這些內(nèi)容應(yīng)屬法律控制的范疇，《決定》對這些重大財政制度的調(diào)整顯然不符合財稅法定的要求。無獨有偶，政策之治在稅收優(yōu)惠領(lǐng)域也毫不遜色，規(guī)范性文件構(gòu)成產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧稅收優(yōu)惠的重要基礎(chǔ)。[19]

產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財稅激勵法律供給不足不僅無助于穩(wěn)定納稅人預(yù)期，也侵蝕了法治社會的基石。相關(guān)財稅激勵法律必須加強(qiáng)供給，從而有力約束財稅激勵政策這匹脫韁野馬。具體而言，有三種路徑可以助力法律供給：其一，盡快出臺全國性扶貧法律，并在其中就財稅激勵措施予以較為具體地規(guī)定，以免法律過于空洞化從而為政策之治創(chuàng)造機(jī)會；其二，盡快啟動財政稅收法律法規(guī)地修訂工作，將扶貧這一社會目的置于其中，時機(jī)成熟時還可以考慮出臺專門的財稅特別措施法律；其三，完善現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)或行業(yè)立法，將扶貧作為其中一個部分加以規(guī)定，并就特別財稅措施一并申明。相較之下，第二種和第三種方案費時耗力，短期內(nèi)難以完成。第一種方案短期內(nèi)最為可取，這不僅與《決定》的法治化要求相契合，也可以避免過多修改法律法規(guī)帶來的立法資源消耗。但長遠(yuǎn)而言，第二和第三兩種思路更符合財稅法治的理念，畢竟法律制度不能純粹是應(yīng)急，還應(yīng)當(dāng)引領(lǐng)社會主體的行為。

五、結(jié) 語

黨的十九大再次明確精準(zhǔn)脫貧的要求，這固然是一項政治任務(wù)，但在法治國家，這同樣也對法律供給提供了諸多挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧重要抓手，財稅激勵在其中作用不可小覷，無論是從財稅之于國家治理的重要意義考慮，亦或是從法治國家的維度考量，財稅激勵法律皆應(yīng)加大供給，以防政策僭越法律。在此基礎(chǔ)上，財稅激勵措施還應(yīng)更加多元，更加精準(zhǔn)。惟其如此，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財稅激勵才能在法治的軌道上助力精準(zhǔn)脫貧事業(yè)的達(dá)成。不過，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的最終達(dá)成不能僅依賴于財稅激勵措施的精準(zhǔn)化，它還需要與其它政策工具協(xié)同作戰(zhàn)。

[注 釋]

①產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧系在貧困地區(qū)發(fā)展一定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并通過產(chǎn)業(yè)的成長、發(fā)展帶動該地經(jīng)濟(jì)的增長，同時大量吸納勞動力就業(yè)，從而直接增加貧困群體的收入水平，實現(xiàn)人力、財力與資源等要素的有效整合。

②值得注意的是，出臺地方性法規(guī)以規(guī)范各地扶貧開發(fā)并非這四個省份。實際上目前已有十余個省級地方出臺專門規(guī)范扶貧開發(fā)的地方性法規(guī)，但是考慮到文章篇幅以及這些法規(guī)自身特點，文章僅以四地法規(guī)為例。

③雖然稅收優(yōu)惠有時也被稱為稅式支出，但是稅收優(yōu)惠并非直接財政支出，更多情況下還是以獲得財政收入為結(jié)果，只是使得納稅人少繳稅或者不繳稅而已，國家并未因此增加財政支出，只是財政收入因之有所減少，因此將之歸入財政收入類財稅激勵工具更為合適。

④關(guān)于財稅激勵類型，目前并無統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)。但是，按照政府在財稅政策中的角色不同，可以將之分為財政投資，政府購買，財政補(bǔ)貼，稅費優(yōu)惠四大類。為了更形象展示出財稅激勵的類型，本表格并未將其予以概括，而是遵循文本內(nèi)容，將之予以羅列。

⑤具體內(nèi)容為：“在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶”。

⑥該條具體內(nèi)容為：“吸納農(nóng)村貧困人口就業(yè)的企業(yè)，按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼等就業(yè)支持政策。落實企業(yè)和個人公益扶貧捐贈所得稅稅前扣除政策。通過政府購買服務(wù)等方式，鼓勵各類社會組織開展到村到戶精準(zhǔn)扶貧”。

⑦ 該條具體內(nèi)容為：“中央和地方財政逐步增加扶貧開發(fā)投入。中央財政扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區(qū)。加大中央和省級財政對貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度。加大中央集中彩票公益金支持扶貧開發(fā)事業(yè)的力度。對貧困地區(qū)屬于國家鼓勵發(fā)展的內(nèi)外資投資項目和中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目,進(jìn)口國內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備,以及按照合同隨設(shè)備進(jìn)口的技術(shù)及配件、備件,在規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅。企業(yè)用于扶貧事業(yè)的捐贈,符合稅法規(guī)定條件的,可按規(guī)定在所得稅稅前扣除”。

⑧《農(nóng)業(yè)法》三十七條：國家建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，采取財政投入、稅收優(yōu)惠、金融支持等措施，從資金投入、科研與技術(shù)推廣、教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、市場信息、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗檢疫、社會化服務(wù)以及災(zāi)害救助等方面扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民的收入水平。

⑨蚌埠市地稅局就扶貧的稅收優(yōu)惠政策做出了匯總數(shù)量。整體來說，這些政策呈現(xiàn)出兩個特點：其一，并非專門針對貧困地區(qū)的貧困戶；其二，這些措施大多是由規(guī)范性文件即政策規(guī)定的，只有少數(shù)是由行政法規(guī)或者法律加以規(guī)定的。具體可以參見蚌埠市地稅局：《扶貧稅收優(yōu)惠政策匯總》，http://www.ahbb-l-tax.gov.cn/bengbu/dszt/qwpf/1504800000502604.htm，2017年11月19日訪問。

⑩建檔立卡對象包括貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)。通過建檔立卡，對貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識別，了解貧困狀況，分析致貧原因，摸清幫扶需求，明確幫扶主體，落實幫扶措施，開展考核問效，實施動態(tài)管理。對貧困縣和連片特困地區(qū)進(jìn)行監(jiān)測和評估，分析掌握扶貧開發(fā)工作情況，為扶貧開發(fā)決策和考核提供依據(jù)。2014年年底前，在全國范圍內(nèi)建立貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)電子信息檔案，并向貧困戶發(fā)放《扶貧手冊》。以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為精準(zhǔn)扶貧工作奠定基礎(chǔ)。參見國務(wù)院扶貧辦：《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》（國開辦發(fā) 〔2014〕24號）。

? 參見《財政部 稅務(wù)總局 人力資源社會保障部關(guān)于繼續(xù)實施支持和促進(jìn)重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)有關(guān)稅收政策的通知》（財稅〔2017〕 49 號）。