論國外貸援款項(xiàng)目審計(jì)如何借鑒亞洲開發(fā)銀行反腐敗機(jī)制的先進(jìn)做法

摘 要：所謂“涉外無小事”，國外貸援款項(xiàng)目審計(jì)作為國家審計(jì)涉外形象的一面旗幟，反腐態(tài)度是堅(jiān)定的。為助力國外貸援款項(xiàng)目審計(jì)，本文梳理了亞洲開發(fā)銀行關(guān)于反腐敗指南及制裁制度等內(nèi)容，淺談亞洲開發(fā)銀行在反腐敗機(jī)制方面有哪些值得學(xué)習(xí)的先進(jìn)做法，并論述在國外貸援款項(xiàng)目審計(jì)工作中如何借鑒這些先進(jìn)做法幫助開展審計(jì)工作，以進(jìn)一步增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督職能，充分發(fā)揮國家審計(jì)的震懾作用。

關(guān)鍵詞：亞洲開發(fā)銀行；反腐敗機(jī)制；國外貸援款項(xiàng)目；審計(jì)

戰(zhàn)國時(shí)期著名的思想家、法學(xué)家韓非子曾言道“千里之堤，以螻蟻之穴潰?！痹诋?dāng)前社會(huì)，腐敗亂紀(jì)行為就如螻蟻腐蛀堤壩般，嚴(yán)重阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，被世人所詬病，黨和人民絕不遷就姑息。所謂“涉外無小事”，國外貸援款項(xiàng)目審計(jì)作為國家審計(jì)涉外形象的一面旗幟，反腐態(tài)度是堅(jiān)定的，為發(fā)揮國家審計(jì)的震懾作用，審深審?fù)竾赓J援款項(xiàng)目，深挖細(xì)查腐敗行為，讓不法行為暴露在陽光下，是抑制腐敗亂紀(jì)行為的有效途徑。

一、亞行反腐敗機(jī)制的基本介紹

亞洲開發(fā)銀行（以下簡稱“亞行”）設(shè)立了反腐和廉政辦公室（Office of Anticorruption and Integrity， OAI）作為亞行的紀(jì)律部門，致力于打擊與亞行相關(guān)的一切腐敗行為。同時(shí)，亞行制定了《反腐敗政策》、《廉政原則和指南（2015）》等文件作為OAI“最高廉政標(biāo)準(zhǔn)”的行動(dòng)綱領(lǐng)，適用于與亞行相關(guān)的任何主體，包括：亞行所有員工、亞行聘用顧問和承包商，與亞行活動(dòng)相關(guān)的第三方等，上述各方需遵循亞行反腐敗機(jī)制，相關(guān)文件清晰定義了腐敗、欺詐、強(qiáng)迫、共謀、濫用、利益沖突以及阻礙等行為，并制定了一套完善的反腐敗制裁制度。

（一）違反亞行廉政政策的主要行為

亞行OAI調(diào)查涉嫌違反廉政政策的行為，包括以下情形：腐敗行為——包括直接或間接許諾、給予、接受或索取任何有價(jià)值的東西，以不恰當(dāng)?shù)赜绊懥硪环降男袆?dòng)；欺詐行為——指有意思誤導(dǎo)、無意誤導(dǎo)或企圖誤導(dǎo)一方獲得經(jīng)濟(jì)利益或其他形式的利益，或逃避義務(wù)的任何作為或不作為，包括錯(cuò)誤陳述；強(qiáng)迫行為——指直接或間接地?fù)p害、危害、威脅損害、威脅危害任何一方或其財(cái)產(chǎn)，以不恰當(dāng)?shù)赜绊懫湫袆?dòng)；共謀行為——指兩方或多方為達(dá)到不正當(dāng)目的而設(shè)計(jì)的安排，包括不恰當(dāng)?shù)赜绊懥硪环降男袨?；濫用行為——指盜竊、浪費(fèi)或不正當(dāng)?shù)厥褂门c亞行相關(guān)的活動(dòng)有關(guān)的資產(chǎn)，無論是有意為之或是無意忽視；利益沖突——指一方在其擁有的利益可能不恰當(dāng)?shù)赜绊懫渎男姓铰氊?zé)，契約義務(wù)或遵守相應(yīng)的法律法規(guī)；阻礙行為——包括故意破壞、偽造、更改或隱匿亞行調(diào)查涉及的重要證據(jù)；威脅、騷擾或恐嚇任何一方，或阻止其披露所掌握的與調(diào)查有關(guān)的事項(xiàng)等。

（二）亞行反腐敗原則及開展調(diào)查的基本程序

亞行OAI在整個(gè)調(diào)查中保持客觀、公正和公平的原則，并設(shè)計(jì)了一套標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查程序指南，包括：對所有投訴進(jìn)行登記和審查、對已登記案件進(jìn)行初始評估、排列案件優(yōu)先次序、開展調(diào)查活動(dòng)，出具調(diào)查結(jié)果報(bào)告，把相關(guān)信息提交給國家主管部門。在實(shí)施制裁之前，OAI通知被調(diào)查各方，涵蓋亞行員工及其他相關(guān)方，如經(jīng)過努力仍未能取得聯(lián)系，不妨礙亞行對該方進(jìn)行制裁。并給予被調(diào)查方不少于30日的合理時(shí)間對調(diào)查結(jié)果及制裁措施予以回應(yīng)及認(rèn)同。隨后，發(fā)布調(diào)查結(jié)果及制裁通告。

（三）亞行對違反廉政政策行為進(jìn)行的制裁措施

亞行對存在問題的單位或個(gè)人采取恰當(dāng)?shù)闹撇么胧?，包括以下情形：暫時(shí)中止——OAI可確定某一方暫時(shí)中止參與亞行資助、管理或支持活動(dòng)，OAI還可決定對關(guān)聯(lián)方或公司負(fù)責(zé)人或其他相關(guān)主體進(jìn)行暫時(shí)中止的制裁，即使相關(guān)方?jīng)]有直接參與違規(guī)行為；譴責(zé)——對被調(diào)查方行為的斥責(zé)，也是通知該方，持續(xù)違反廉政政策將受到更嚴(yán)重處罰；警告——被調(diào)查方是輕微過失，不足以構(gòu)成違反廉政政策應(yīng)給予警告；賠償或補(bǔ)償——可提出或單獨(dú)執(zhí)行賠償或其他經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施，或與其他制裁措施合并執(zhí)行；禁止——OAI會(huì)向經(jīng)證明有必要知情的各方提供亞行的被禁止名單，包括但不限于亞行董事會(huì)、涉及的政府機(jī)構(gòu)、其他多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)，以及雙邊捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)。OAI將告知被亞行宣布為不合格的各方，亞行不會(huì)對外公布名稱，但如果不合格方試圖參與亞行資助、管理或支持活動(dòng)，將會(huì)延期制裁，將名稱公布在亞行網(wǎng)站，其他機(jī)構(gòu)也將其列入禁止名單。

二、亞行反腐敗機(jī)制的先進(jìn)之處

（一）亞行對腐敗行為進(jìn)行清晰定義。

在亞行出版的《廉政原則和指南（2015）》文件中，清晰地定義了腐敗、欺詐、強(qiáng)迫、共謀、濫用、利益沖突以及阻礙等行為，對于OAI工作人員在調(diào)查腐敗事項(xiàng)時(shí)提供了明確指引，對于準(zhǔn)確定性問題提供了統(tǒng)一的、清晰的標(biāo)準(zhǔn)，為OAI判斷各種違規(guī)行為提供了清晰邊界，這是亞行反腐敗操作指引的先進(jìn)之處。

（二）亞行對反腐敗調(diào)查程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范

亞行反腐敗辦公室設(shè)計(jì)了一套標(biāo)準(zhǔn)的反腐敗調(diào)查程序指南，包括：初步調(diào)查應(yīng)接受的所有投訴、對所有投訴進(jìn)行登記和審查、對已登記案件進(jìn)行初始評估、排列案件優(yōu)先次序、開展調(diào)查活動(dòng)，出具調(diào)查結(jié)果報(bào)告，把相關(guān)信息提交給國家主管部門。標(biāo)準(zhǔn)的反貪調(diào)查程序是OAI人員開展調(diào)查的向?qū)А?/p>

（三）亞行對腐敗行為采取適當(dāng)?shù)闹撇么胧?/p>

亞行講對存在問題的相關(guān)單位或個(gè)人采取適當(dāng)?shù)闹撇么胧纾航?、譴責(zé)、賠償、補(bǔ)償、警告、披露等。此外，OAI還向有必要知情的各方提供亞行的被禁止方名單，該名單在世界銀行等國際金融組織之間形成共享信息，共同禁止受制裁主體不能在制裁期間獲得多個(gè)國際貸援款組織資金。

三、如何借鑒亞行的先進(jìn)做法開展國外貸援款項(xiàng)目審計(jì)

“涉外無小事”，在國外貸援款項(xiàng)目審計(jì)中應(yīng)增強(qiáng)國家審計(jì)工作的使命感和責(zé)任感，牢固樹立“外資進(jìn)來就是內(nèi)資，內(nèi)資外資一起審”的工作理念，提高審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)意識。為助力國外貸援款項(xiàng)目審計(jì)，可借鑒亞行的先進(jìn)做法幫助開展國外貸援款項(xiàng)目審計(jì)工作，以進(jìn)一步增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督職能，充分發(fā)揮國家審計(jì)的震懾作用。

（一）清晰定義常見腐敗亂紀(jì)行為。

建議國外貸援款項(xiàng)目審計(jì)過程中可以借鑒亞行對腐敗行為進(jìn)行清晰定義的做法，在審計(jì)工作有關(guān)指引中清晰定義國外貸援款項(xiàng)目常見的腐敗亂紀(jì)行為。在國外貸援款項(xiàng)目審計(jì)中，乃至我國其他類型項(xiàng)目審計(jì)中，對于所涉及違規(guī)行為的定性，存在泛泛而談的情況，對問題定性存在較大彈性空間，不利于審計(jì)人員對作統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)的問題定性。因此，建議不妨借鑒亞行做法，修訂有關(guān)審計(jì)工作指引，對國外貸援款項(xiàng)目常見違規(guī)行為作明晰定義，明晰問題邊界，以方便甄別違規(guī)行為。

（二）規(guī)范審計(jì)案件線索調(diào)查程序，善于深挖問題根源。

建議國外貸援款項(xiàng)目審計(jì)過程中可以借鑒亞行對反腐敗調(diào)查程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的做法，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的“審計(jì)案件線索調(diào)查程序”。程序應(yīng)涵蓋：登記項(xiàng)目審計(jì)中的投訴和案件線索，進(jìn)行“頭腦風(fēng)暴”模式的討論，按問題重要性、涉案金額等因素排列優(yōu)先次序，初步評估相關(guān)線索，對線索展開延伸跟蹤調(diào)查。設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查程序能確保在有限時(shí)間內(nèi)，更有效地跟蹤落實(shí)審計(jì)疑點(diǎn)，從而達(dá)到審深審?fù)傅男Ч?。審?jì)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)線索調(diào)查程序，對審計(jì)過程中出現(xiàn)的苗頭性問題時(shí)刻保持審計(jì)職業(yè)敏感性，大膽假設(shè)、小心求證，特別是對涉及弄虛作假、貪污腐敗、侵害人民公共利益、擠占挪用國外貸援款項(xiàng)目資金的現(xiàn)象，層層追蹤，深挖根源，查明真相、如實(shí)報(bào)告，切實(shí)做到“腐敗零容忍”，并且認(rèn)真思考問題本質(zhì)，準(zhǔn)確揭示問題背后的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和制度缺陷。

（三）完善審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的問責(zé)機(jī)制。

建議國外貸援款項(xiàng)目審計(jì)過程中借鑒亞行對腐敗行為采取適當(dāng)?shù)闹撇么胧┑淖龇ǎJ(rèn)真做到以下要點(diǎn)以加強(qiáng)審計(jì)震懾作用：一是加強(qiáng)與紀(jì)律部門溝通，共同促進(jìn)完善問責(zé)機(jī)制。國家審計(jì)的主要職責(zé)是客觀、公正、獨(dú)立對國外貸援款項(xiàng)目出具公證審計(jì)報(bào)告并作審計(jì)評價(jià)，雖不能對違規(guī)主體直接實(shí)施制裁，但堅(jiān)決對落實(shí)的問題依法作移送處理，加強(qiáng)和各主管紀(jì)律部門的溝通，促進(jìn)問題整改到位和問責(zé)到位，以減少和避免有責(zé)不問。二是長期推動(dòng)審計(jì)公告常態(tài)化。審計(jì)公告是破解整改難的有效手段，有效棒打項(xiàng)目管理過程中有關(guān)部門的不作為、漫作為，讓審計(jì)結(jié)果暴露在陽光下，目的在于維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)公平正義。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄧云笛.亞洲開發(fā)銀行反腐敗機(jī)制研究[D].湖南大學(xué)，2012.

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作者簡介：

李潔婷，廣東省審計(jì)廳。