財政涉農(nóng)資金績效評價研究

摘 要：黨的十九大報告指出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作的重中之重?！辈捎每冃гu價方式有利于提高財政資金使用效率與效益，同時也是我國建設(shè)現(xiàn)代型政府治理體系的重要手段。

關(guān)鍵詞：財政涉農(nóng)資金；績效評價；資金使用效益

引言

近年來，隨著三農(nóng)問題日益成為社會關(guān)注的焦點，特別是，黨的十九大報告指出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作的重中之重”。相應的，財政涉農(nóng)資金投入也不斷加大。實施財政涉農(nóng)資金績效評價體系建設(shè)是促進管理者、決策者科學決策保證農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)有力保障；也是提高資金使用效益、發(fā)揮財政資金政策導向的必然選擇.

一、財政涉農(nóng)資金績效評價使用現(xiàn)狀與存在的問題

（一）財政涉農(nóng)資金績效評價使用現(xiàn)狀

隨著“三農(nóng)”問題不斷成為改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的焦點，政府也不斷擴大投入財政涉農(nóng)資金。2014-2016年全國財政涉農(nóng)資金為別為1.42萬億、1.74萬億1.86萬億；比上年分別增長6.20%、22.62%、6.94%。主要集中在農(nóng)村水利設(shè)施、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療保健、農(nóng)村電網(wǎng)及通訊、農(nóng)村義務教育、農(nóng)村社障、文化娛樂、信息服務。

（二）財政涉農(nóng)資金績效評價存在的主要問題

財政涉農(nóng)資金管理存在所有者缺失現(xiàn)象。各級政府作為財政涉農(nóng)資金的主要投入者，通常不會強制追償投資，也不追求相應的利潤。造成投入者與受益者利益相互脫節(jié)，“以錢謀利”現(xiàn)在時有發(fā)生，項目管理與資金管理相互脫節(jié)，“頭重腳輕”現(xiàn)象也是屢見不鮮。各級政府對于財政涉農(nóng)資金的申請與使用，依然停留在“重申報、輕評價，重形式、輕實質(zhì)”錯誤觀念。片面追求項目立項數(shù)、財政資金下達數(shù)，項目重復申報、重復建設(shè)現(xiàn)象普遍，造成資源無效配置。

財政涉農(nóng)資金客體大部分存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級。一方面，人員素質(zhì)參差不齊；法律意識薄弱；財經(jīng)法規(guī)知識欠缺。提供的資料不及時、不全面、不準確是財政涉農(nóng)績資金效評價時普遍存在的問題；另一方面，基層地域廣闊，財政涉農(nóng)資金投入范圍廣泛，涉及面廣，分布較為零散，這也導致基礎(chǔ)信息收集工作量大、耗時長、成本高。

財政涉農(nóng)資金評價模式單一。財政涉農(nóng)資金在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。然而，對于財政資金使用卻一直存在重視申報、忽視績效評價的問題；近年來，先后在湖南省、福建省等開展績效評價。但形式較為單一，主要圍繞財政資金預算執(zhí)行績效，財政資金支出審批方式，財務風險管理等傳統(tǒng)審計指標。對于正外部性效益評價、長期遞延效益評價、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ热鄙龠m當指標予以評價。不僅如此，在評價過程中主觀定性指標占比過高，有效的可量化標準與方法卻甚少被利用，評價結(jié)果存在很大的自由度，這使得評價結(jié)果的客觀性與公平性備受質(zhì)疑。

財政涉農(nóng)資金評價標可準復制程度不高?，F(xiàn)階段，在現(xiàn)行體制下，在效益目標與操作模式還沒有形成科學化、系統(tǒng)化的標準體系。由于各地基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展起點大相徑庭，財政涉農(nóng)資金的評價體系想要形成一個既科學有效、又簡單集約的可復制化統(tǒng)一的標準幾乎是不可能的。加之，農(nóng)業(yè)資金發(fā)展戰(zhàn)略差異，目標績效各有不同。簡單采用標準化體系通常會導致適得其反的結(jié)果，不利于真正發(fā)揮財政涉農(nóng)資金發(fā)揮作用。

績效評價實施資源少，實施績效評價的專業(yè)人員既要涉及財政、審計相關(guān)業(yè)務技能人員更要涉及農(nóng)業(yè)建設(shè)、項目管理等專業(yè)化人才。對于效益評價人員要求具備一定的政策、業(yè)務、綜合等結(jié)構(gòu)化的知識儲備；也要求有溝通能力、分析判斷與協(xié)調(diào)能力。就目前而言，開展有效評價的隊伍知識結(jié)構(gòu)化不完善，人才和干部隊伍配置不均衡，實施績效評價停留在手工操作，這些都制約評價的發(fā)展。

二、對于優(yōu)化開展財政涉農(nóng)資金績效評價的一些對策建議

建立健全完善財政涉農(nóng)資金績效評價法律、法規(guī)體系。首先，各級政府要對專項資金的申報、使用與績效評價建立從目標、程序、內(nèi)容、形式、組織和評價范圍相適應的指導性文件。有條件地方應該對評價工作制定細則；其次，要對各類財政涉農(nóng)資金分門別類，根據(jù)資金性質(zhì)及資金使用目標績效制定有效、可行、易操作的評價方案；最后，將涉農(nóng)資金績效評價納入項目歸口管理單位年度績效考核，成行權(quán)責利統(tǒng)一的良好機制，促進涉農(nóng)項目管理單位工作積極性的提升，推進涉農(nóng)工作的順利開展。

統(tǒng)籌兼顧地區(qū)發(fā)展差異，合理優(yōu)化審計資源配置，打通資金管理部門各自為政壁壘。盤活存量資源，聯(lián)動基層各級部門，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)村基層資源優(yōu)勢。發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級財政口、審計口工作人員對于涉農(nóng)財政資金績效評價工作的基礎(chǔ)性作用，在數(shù)據(jù)采集、定量統(tǒng)計上采用一套標準，減少重復收集數(shù)據(jù)的成本，形成一套科學通用系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫。

多元化財政涉農(nóng)資金績效評價方式，豐富定性評價的內(nèi)涵，提升定量指標的科學性。績效考核應與財經(jīng)規(guī)范相適更應與農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。設(shè)計目標指標時要主動調(diào)研農(nóng)業(yè)、財政、地方政府等多方，指標內(nèi)容要涵蓋資金使用進度、專戶管理情況等傳統(tǒng)財政評級類型；同時也要涉及資金使用效率、農(nóng)業(yè)效益、社會效益等外部性指標類型。

優(yōu)化財政涉農(nóng)資金績效隊伍建設(shè)，加強對現(xiàn)有人員業(yè)務技能培訓。一是要主動吸收來自財政、審計、農(nóng)業(yè)等對口單位優(yōu)秀人才，形成財經(jīng)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、計算機等多方面齊全的工作隊伍；二是加強對于現(xiàn)有在職人員培訓，發(fā)揮其專業(yè)素養(yǎng)的同時還應讓他們具備應對現(xiàn)代績效評價所涉及的突出風險的能力。最后，還應該積極引入第三方評價機制，采用公開、透明的方式對財政涉農(nóng)資金進行評價，強化監(jiān)督。

三、財政涉農(nóng)資金績效投入產(chǎn)出評價簡介

指標體系的構(gòu)建原則。一是，相關(guān)性原則：指標設(shè)置要與資金投入目標直接相關(guān)，與涉農(nóng)項目戰(zhàn)略契合；二是，重要性原則：指標通俗簡明了，能夠反映財政資金運行的準確信息，反映涉農(nóng)項目服農(nóng)支農(nóng)效益、效率和資金管理水平；三是，全面性原則：指標設(shè)置保證全面反映主體預算執(zhí)行情況、財務狀況、運行情況等，要反映全面、準確信息，不應有所取舍，隨意遺漏。四是，導向性原則，指標的設(shè)置還應具備對于涉農(nóng)戰(zhàn)略發(fā)展重點領(lǐng)域的導向性功能，通過設(shè)置不同權(quán)重，科學性的指引我國涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

涉農(nóng)財政資金績效測度方法。目前可以借鑒的方法主要有：一是菲爾德法，結(jié)合多方專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜业脑u價，主要是采用定性方式解決定量困難問題。這種方法的缺陷在于難以避免的主觀性，使得評價可信度有所爭議；二是DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法，通常描述計算不同輸入和輸出的歸口部門與決策單元的投入產(chǎn)出值，以此估計資金投入的效率與效益。這種方法的缺陷在于指標選取的限制性打，輸入輸出難以匹配；三是層次分析法，將整體戰(zhàn)略目標按照決策問題劃分為幾個層次，后再細分為模糊的量化。這種方法的局限性在于要素選擇的科學性難以衡量，之間的邏輯關(guān)系也較為難以測定.

具體指標類型與細分。指標類型可以分為產(chǎn)出指標、效益指標、滿意度指標。產(chǎn)出指標可細分為數(shù)量、質(zhì)量、時效與成本等；效益指標可細分為經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展效益等；滿意度指標是指服務對象對于財政涉農(nóng)資金效果滿意情況。可以量化的指標應采用數(shù)值型，無法量化的以定性方式描述。

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作者簡介：吳翔峰，福建省古田縣收費票據(jù)管理所。