新形勢下地方政府投融資企業(yè)轉(zhuǎn)型路徑探索

摘 要：新形勢下地方政府投融資企業(yè)轉(zhuǎn)型應(yīng)以市場化和實(shí)體化為基本方向，在企業(yè)定位和業(yè)務(wù)模式上做出改變，實(shí)現(xiàn)從融資型企業(yè)向?qū)崢I(yè)經(jīng)營型企業(yè)轉(zhuǎn)變。地方政府投融資企業(yè)須從行政化管理向公司化管理轉(zhuǎn)變，構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)效益為主，社會效益為輔的現(xiàn)代企業(yè)模式。

關(guān)鍵詞：地方政府投融資企業(yè)；轉(zhuǎn)型發(fā)展；產(chǎn)業(yè)布局；運(yùn)營機(jī)制

一、新形勢下地方政府投融資企業(yè)面臨的轉(zhuǎn)型發(fā)展問題

2013年以來，國家相繼出臺了一系列文件，剝離了地方政府投融資企業(yè)的政府融資職能。2010年國發(fā)19號文、六部委50號文、財(cái)政部87號文的出臺，加強(qiáng)了對地方政府投融資企業(yè)的監(jiān)管力度；2015年實(shí)施的新預(yù)算法部分開放了地方政府舉債，地方政府投融資企業(yè)基本無法再通過傳統(tǒng)的方式承擔(dān)政府項(xiàng)目的融資與投資建設(shè)職能。2012年銀監(jiān)會463號文、2014年國辦發(fā)43號文、2017年財(cái)預(yù)〔2017〕50號文、2017年財(cái)預(yù)〔2017〕87號文、2018年財(cái)金〔2018〕23號、發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕194號等多個(gè)政策文件的頒布及實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管，全面制約了地方政府投融資企業(yè)的融資行為。相關(guān)政策密集出臺倒逼地方政府投融資企業(yè)進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型調(diào)整期。

除了面臨外部政策壓力，地方政府投融資企業(yè)在過去十幾年多為依據(jù)政府指令行事，大量投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)投資積累有限，不具備自主造血能力，往往投資量大、效益回報(bào)小，背負(fù)重量債務(wù)，且市場化程度低，缺乏自主經(jīng)營性。地方政府投融資企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展是其作為獨(dú)立法人主體要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

二、新形勢下地方政府投融資企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展方向

（一）以新型城鎮(zhèn)化為轉(zhuǎn)型發(fā)展導(dǎo)向

地方政府投融資企業(yè)轉(zhuǎn)型須與城市發(fā)展需求相匹配。2002年以來，我國進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，與以往粗放的“投資造城”、“投資基建”城鎮(zhèn)化不同，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)“以人為本”和“綠色循環(huán)”發(fā)展理念，更加注重內(nèi)在品質(zhì)和區(qū)域協(xié)調(diào)。在新型城鎮(zhèn)化過程中，國家穩(wěn)妥推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級改造；保障和改善民生，整改前期發(fā)展遺留的環(huán)境問題和城市病問題；發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和綠色新能源產(chǎn)業(yè)，大力拓展文化旅游業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)下尋找轉(zhuǎn)型契機(jī)，地方政府投融資企業(yè)擁有得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢，新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐領(lǐng)域與地方政府投融資企業(yè)投資方向具有極高的契合度，地方政府投融資企業(yè)可以憑借自身優(yōu)勢，向市場化方向轉(zhuǎn)型。

（二）新形勢下地方政府投融資企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局方向

新形勢下地方政府投融資企業(yè)轉(zhuǎn)型應(yīng)以市場化和實(shí)體化為基本方向，在企業(yè)定位和業(yè)務(wù)模式上做出改變，實(shí)現(xiàn)從融資型企業(yè)向?qū)崢I(yè)經(jīng)營型企業(yè)轉(zhuǎn)變，從做大資產(chǎn)導(dǎo)向向提升價(jià)值導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。地方政府投融資企業(yè)需要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在業(yè)務(wù)方向上立身原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，多元化發(fā)展；增加經(jīng)營性資產(chǎn)，提高持續(xù)造血能力，促進(jìn)國有資本更為合理的產(chǎn)業(yè)布局。在積極承接政府項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，結(jié)合所在地的行業(yè)優(yōu)勢和政府重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)，多元化開展能源資源、公共服務(wù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、金融行業(yè)等重要領(lǐng)域的投資，充分發(fā)揮國有資本的資源整合價(jià)值優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)向優(yōu)勢領(lǐng)域聚集，培育主業(yè)競爭力。

一是資源型項(xiàng)目，如地產(chǎn)開發(fā)類，地方政府投融資企業(yè)基本都有一定的土地資源，并且參與地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)，因此地產(chǎn)投資是其最容易進(jìn)入、能快速形成利潤貢獻(xiàn)的投資板塊；

二是城市新增的壟斷及特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目，如加油、加氣站，充電樁，停車場，文化旅游產(chǎn)業(yè)等；

三是國家戰(zhàn)略規(guī)劃中具有前瞻性的產(chǎn)業(yè)、國家關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)，如環(huán)保產(chǎn)業(yè)、大健康產(chǎn)業(yè)；

四是在自身產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)上進(jìn)行深度或廣度拓展，在某些領(lǐng)域做大做強(qiáng)后，進(jìn)行全國范圍內(nèi)的橫向并購；

五是在具有較高價(jià)值的科技領(lǐng)域及其他高端領(lǐng)域加大投入，如類金融投資，基金、銀行、融資租賃等。這些項(xiàng)目不僅可以拓寬資金來源渠道，還可帶來相對較高的收益回報(bào)。

在產(chǎn)業(yè)布局策略上，地方政府投融資企業(yè)一方面可以進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈布局投資，立足自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，探索延伸產(chǎn)業(yè)，也可以是重新打造一個(gè)新的產(chǎn)業(yè)鏈。全產(chǎn)業(yè)鏈布局將獲得協(xié)同發(fā)展效應(yīng)，甚至成為市場的領(lǐng)導(dǎo)者，市場回報(bào)豐厚。另一方面可以選擇行業(yè)周期進(jìn)行投資。如投資處于培育期、上升期的產(chǎn)業(yè)，較早進(jìn)入市場，占領(lǐng)市場份額，贏得消費(fèi)者，獲得可觀利潤。

三、地方政府投融資企業(yè)運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新

推進(jìn)地方政府投融資企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型，要綜合考慮內(nèi)外部環(huán)境形勢，匹配運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新予以支撐。地方政府投融資企業(yè)須從行政化管理向公司化管理轉(zhuǎn)變，構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)效益為主，社會效益為輔的現(xiàn)代企業(yè)模式。在體制機(jī)制上，主要從戰(zhàn)略規(guī)劃、公司法人治理、人力資源體系、配套激勵體制改革等方面實(shí)現(xiàn)。

（一）明確權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)頂層體制機(jī)制改革

改善原有的政企產(chǎn)權(quán)制度不清晰、建立權(quán)責(zé)明確的政企分離的平衡關(guān)系，使政府與地方政府投融資企業(yè)實(shí)現(xiàn)授權(quán)與守則的平衡，切實(shí)加大授權(quán)范圍和力度，進(jìn)一步提升企業(yè)獨(dú)立法人地位。授權(quán)地方政府投融資企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃權(quán)、投資管理權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等決策事項(xiàng)的審批權(quán)、經(jīng)營班子業(yè)績考核和薪酬管理權(quán)。

（二）理清定位，明晰戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃

“國有資本投資、運(yùn)營公司”是地方政府投融資企業(yè)的轉(zhuǎn)型方向。地方政府投融資企業(yè)在轉(zhuǎn)型的過程中，歷史定位與使命不變，仍然應(yīng)以推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)繁榮為導(dǎo)向，發(fā)揮國有資產(chǎn)經(jīng)營優(yōu)勢，重點(diǎn)打造精品項(xiàng)目，提升城市品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益和城市效益的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）資源互補(bǔ)，引入混合所有制

混合所有制有利于提高地方政府投融資企業(yè)的市場活力，在拓寬產(chǎn)業(yè)鏈層面實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)?；旌纤兄瓶梢允菄匈Y本以控股、參股等多種方式入股非國有企業(yè)；也可以是國有投融資企業(yè)吸引包括民營企業(yè)在內(nèi)的非國有資本投資主體通過多種方式參與國有企業(yè)；也可與其他國企及央企強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，最大程度的發(fā)揮國有資本的優(yōu)勢，挖掘出更大的市場。

（四）科學(xué)決策，完善公司治理結(jié)構(gòu)

公司治理結(jié)構(gòu)的完善是地方政府投融資企業(yè)向國有資本投資、運(yùn)營公司轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)保障措施。在公司治理層面，董事會負(fù)責(zé)公司的整體發(fā)展布局和戰(zhàn)略，對內(nèi)包括重要管理層的選聘、公司業(yè)績考核及薪酬制度管理、下屬企業(yè)單位派出董事、公司發(fā)展規(guī)劃和投資計(jì)劃、國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等決策事項(xiàng)的審批等，對外負(fù)責(zé)公司投資運(yùn)營方向。董事會下設(shè)專業(yè)委員會，專業(yè)委員會引入外部董事，對公司董事會的決策進(jìn)行科學(xué)評判。

（五）引進(jìn)人才，優(yōu)化人力資源管理體系

地方政府投融資企業(yè)在轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)高度重視人才戰(zhàn)略，將人才競爭優(yōu)勢放在重要位置，打造具有市場化能力的人才隊(duì)伍。在用人機(jī)制上，堅(jiān)持以市場化為導(dǎo)向，嚴(yán)格按照市場優(yōu)勝劣汰的競爭模式選用人才。采用職業(yè)經(jīng)理人機(jī)制，在符合條件的控股企業(yè)推廣職業(yè)經(jīng)理人試點(diǎn)工作，完成經(jīng)營管理者向職業(yè)經(jīng)理人身份轉(zhuǎn)換，探索適合企業(yè)發(fā)展的職業(yè)經(jīng)理人管理體系。

（六）強(qiáng)化內(nèi)控，完善風(fēng)險(xiǎn)管控體系

在向市場化的轉(zhuǎn)型過程中，地方政府投融資企業(yè)需要自主開拓經(jīng)營業(yè)務(wù)、探索產(chǎn)業(yè)新投資，逐步走向自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的現(xiàn)代企業(yè)模式，在這個(gè)過程中會面臨行業(yè)及市場風(fēng)險(xiǎn)、股權(quán)退出風(fēng)險(xiǎn)和被投資企業(yè)的經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資企業(yè)要進(jìn)行階梯式投資，增加市場抗風(fēng)險(xiǎn)能力；構(gòu)建內(nèi)部風(fēng)控管理體系，規(guī)范投資全過程風(fēng)險(xiǎn)管控。

（七）轉(zhuǎn)變觀念，加快企業(yè)文化轉(zhuǎn)型

地方政府與地方政府投融資企業(yè)長期以來是一種“家長與孩子”式的關(guān)系，在地方政府投融資企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型之路上必然會帶來企業(yè)文化的陣痛。地方政府投融資企業(yè)應(yīng)當(dāng)以市場化為導(dǎo)向，落實(shí)以客戶服務(wù)為宗旨、企業(yè)成本有效管控和企業(yè)品質(zhì)不斷提升等企業(yè)文化內(nèi)容建設(shè)。

四、結(jié)論

新形勢下地方政府投融資企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持以推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)繁榮為導(dǎo)向，立足自身資源優(yōu)勢，圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈，從融資型企業(yè)向?qū)崢I(yè)經(jīng)營型企業(yè)轉(zhuǎn)變，打造國有資本投資、運(yùn)營公司，加強(qiáng)不同資本間的優(yōu)勢合作，并且要建立與企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相匹配的運(yùn)營管理機(jī)制，包括授權(quán)機(jī)制、決策機(jī)制、人才戰(zhàn)略、內(nèi)控管理、企業(yè)文化等。

參考文獻(xiàn)：

[1]李奇霖，李云霏.城投轉(zhuǎn)型何去何從[J].新理財(cái)（政府理財(cái)），2016，（05）.

[2]劉霄露，張屹，李雨風(fēng).城投公司市場化基因改造勢在必行[J].中國招標(biāo)，2018，（12）.

作者簡介：

劉亞敏，南京交通產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司。