水污染治理PPP項(xiàng)目的問(wèn)題與對(duì)策研究

摘 要：如今全國(guó)水污染現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，采用PPP模式治理水污染的解決方案脫穎而出，但問(wèn)題也開(kāi)始逐漸暴露。本論文針對(duì)水污染治理下的PPP項(xiàng)目存在的分工、合同項(xiàng)目、監(jiān)管等問(wèn)題進(jìn)行研究，且提出合理分工、完善監(jiān)管體制、履行完全契約精神等一系列相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：水污染治理；PPP項(xiàng)目；契約精神

引言

人體的百分之七十是由水分構(gòu)成的，一百五十萬(wàn)類物種離開(kāi)水是無(wú)法生存的，“木無(wú)本必枯，水無(wú)源必竭”。水日益成為關(guān)系到社會(huì)公眾日常生活、科學(xué)發(fā)展、工程建設(shè)必不可少的生產(chǎn)要素，水污染問(wèn)題愈演愈烈。在我國(guó)，政府主導(dǎo)水利政策的制定與實(shí)施，水利工程多由政府出資修建。2013年到2016年，全國(guó)實(shí)施了7110例、金額8.3萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目。現(xiàn)階段我國(guó)廢污水排放總量高達(dá)765億噸，污水處理項(xiàng)目推進(jìn)刻不容緩，地方政府更傾向于采用PPP模式治理污水項(xiàng)目。

一、水污染治理PPP項(xiàng)目的介紹

（一）青島威立雅污水處理項(xiàng)目

青島威立雅項(xiàng)目總投資 4280萬(wàn)美元，合作期限25年 ，累計(jì)處理污水量將達(dá)1.8Gt。青島威立雅項(xiàng)目采用BOT模式，前期投入運(yùn)營(yíng)發(fā)展一切正常，項(xiàng)目二期開(kāi)設(shè)時(shí)間被推遲了兩年，項(xiàng)目中存在的問(wèn)題開(kāi)始逐漸暴露。2003年麥島污水處理廠日處理能力為每天10萬(wàn)噸污水，而合同約定，麥島污水處理廠二期工程完工后日處理能力需達(dá)到14萬(wàn)噸，與海泊河污水處理廠的合計(jì)日處理能力為21萬(wàn)噸。2007年青島水價(jià)為2.8元，其中2.1元為污水處理費(fèi)用，在污水處理費(fèi)用得不到提高，而實(shí)際須被處理污水量還在增加時(shí)，企業(yè)為了節(jié)省成本追求個(gè)人利益最大化，便將污水直接排出，并最終產(chǎn)生了2007年的爆炸性新聞。

（二）湯遜湖污水處理項(xiàng)目

湯遜湖污水處理項(xiàng)目與青島威立雅有很多相似之處，兩者都是BOT運(yùn)營(yíng)模式，并且都要求在經(jīng)營(yíng)期限滿20年之后無(wú)償將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)交給武漢高科。據(jù)調(diào)查該BOT項(xiàng)目在二期工程運(yùn)營(yíng)過(guò)程中由于不規(guī)范的配套網(wǎng)管建設(shè)及不合理的排污處理收費(fèi)導(dǎo)致工場(chǎng)閑置。為保證正式施工的順利，該公司聘請(qǐng)數(shù)名工作人員每周進(jìn)行污水凈化調(diào)試。準(zhǔn)備工作長(zhǎng)達(dá)一年，一年里消耗資金40萬(wàn)元。 武漢市政府組織各方協(xié)商后，決定由武漢市水務(wù)集團(tuán)以6600萬(wàn)元的價(jià)格低價(jià)收購(gòu)該污水處理廠，但湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目實(shí)際投資近9000萬(wàn)元，缺口問(wèn)題尚待解決。

（三）長(zhǎng)春匯津污水處理

長(zhǎng)春匯津污水處理項(xiàng)目同是BOT項(xiàng)目， 2000年3月8日，匯津公司出資3.2億元人民幣建立匯津污水處理廠，與長(zhǎng)春市排水公司達(dá)成合作經(jīng)營(yíng)此項(xiàng)目。政府為吸引社會(huì)資本競(jìng)相投資，為該項(xiàng)目專門(mén)設(shè)置了《長(zhǎng)春匯津污水處理專營(yíng)管理辦法》，并在合同中約定了污水處理的最低價(jià)格、最低污水處理量，以及結(jié)算匯率和定價(jià)方法。經(jīng)歷了政府管理人員的輪換，該專營(yíng)辦法已被廢止，政府拒絕支付污水處理費(fèi)，阻斷了長(zhǎng)春匯津公司的唯一收入來(lái)源，在與政府多方面的溝通下無(wú)果，開(kāi)始訴訟之路，卻被駁回，慘遭回購(gòu)。

二、水污染治理PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題

（一）缺乏項(xiàng)目實(shí)行的全程監(jiān)管。

2007年，青島威立雅污水處理廠供水源被爆出有嚴(yán)重污染現(xiàn)象，且從自來(lái)水管里送出的供市民引用的自來(lái)水散發(fā)著惡臭味。這一則新聞的發(fā)布引起了社會(huì)各界對(duì)青島威立雅污水處理項(xiàng)目的重新審視。在此次項(xiàng)目中，企業(yè)因?yàn)轫?xiàng)目缺乏全程監(jiān)管做出自利危害公共財(cái)產(chǎn)的行為，在項(xiàng)目實(shí)地落成之后，雙方對(duì)于后續(xù)的污水處理詳盡過(guò)程并未采取任何監(jiān)督反饋機(jī)構(gòu)，這給投機(jī)主義者留了很大的空子從而造成了青島威立雅污水處理項(xiàng)目的失敗。

在青島威立雅項(xiàng)目中，關(guān)于污水處理費(fèi)用這一合同條約，雙方規(guī)定政府依據(jù)企業(yè)污水處理量進(jìn)行支付污水處理費(fèi)用，污水處理量越高則支付的薪酬越高，而排除水資源的質(zhì)量只要達(dá)到青島市水利局基本標(biāo)準(zhǔn)即可，而關(guān)于污水處理過(guò)程中的具體步驟及工序雙方并未設(shè)置要求及監(jiān)管設(shè)施。在實(shí)際過(guò)程運(yùn)營(yíng)中，企業(yè)在未經(jīng)申報(bào)以及未與政府有關(guān)部門(mén)的溝通下私自將排出廢水的塑料管道二次使用于排除供市民引用的純凈的自來(lái)水，導(dǎo)致水資源受到污染并散發(fā)臭味。而企業(yè)的這項(xiàng)為了減少成本提高企業(yè)利潤(rùn)加大企業(yè)污水處理量的行為，給污水處理廠帶來(lái)了聲譽(yù)上極大的損毀且干擾了市民的正常生活，很大程度上影響了工業(yè)項(xiàng)目的進(jìn)程。

（二）政府與社會(huì)資本分工不明確。

2002年湯遜湖污水處理廠以6600萬(wàn)元的價(jià)格被武漢市水務(wù)集團(tuán)低價(jià)收購(gòu)。從項(xiàng)目落地建設(shè)到被低價(jià)回收整個(gè)過(guò)程不到短短兩年的時(shí)間，整個(gè)污水處理項(xiàng)目便由開(kāi)始走向了結(jié)束。在此項(xiàng)目中任務(wù)劃分并不明確，市水務(wù)集團(tuán)推脫責(zé)任，污水處理廠的管理運(yùn)營(yíng)也未真正的走向市場(chǎng)化企業(yè)化，導(dǎo)致企業(yè)沒(méi)有收入來(lái)源，遲遲無(wú)法進(jìn)行工程的進(jìn)一步實(shí)施不堪重負(fù)被低價(jià)收購(gòu)。

湯遜湖污水處理整個(gè)項(xiàng)目中出現(xiàn)了很多被推遲被拖延的問(wèn)題。湯遜湖污水處理項(xiàng)目自2001年一期工程建成后，項(xiàng)目中配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費(fèi)收取等問(wèn)題便被無(wú)限期地?cái)R置，以致工場(chǎng)閑置。在雙方合同中明確規(guī)定了武漢高科主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)、征地、規(guī)劃、報(bào)建等手續(xù)并實(shí)污水處理收費(fèi)政策與收費(fèi)辦法。 但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，因道路規(guī)劃等問(wèn)題，政府開(kāi)發(fā)區(qū)部門(mén)無(wú)法落實(shí)并履行承諾，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)程拖延被擱置。事后，武漢凱迪公司與武漢市集團(tuán)下屬城市排水發(fā)展有限公司進(jìn)行協(xié)商爭(zhēng)取處理配套管網(wǎng)建設(shè)問(wèn)題以及企業(yè)收入來(lái)源污水處理費(fèi)問(wèn)題，而市水務(wù)集團(tuán)回應(yīng)遜湖污水處理廠不屬于建成區(qū)，配套管網(wǎng)不應(yīng)該由市水務(wù)集團(tuán)負(fù)責(zé)。由于政府出面協(xié)調(diào)才對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行收購(gòu)。但武漢凱迪集團(tuán)又聲明配套管網(wǎng)報(bào)建以及污水處理收費(fèi)政策是由當(dāng)?shù)厥兴畡?wù)部門(mén)負(fù)責(zé)。雙方爭(zhēng)執(zhí)不定，無(wú)法得出一個(gè)明確的義務(wù)劃分。

（三）缺乏相對(duì)完全契約。

在長(zhǎng)春匯津污水處理項(xiàng)目中投資方缺乏相對(duì)完全契約，致使項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)方利用政府承諾和保證政策的變化剝奪了匯津公司的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，攫取匯津公司的投資收入，攫取項(xiàng)目的可占用準(zhǔn)租。投資者雖然獲得了回購(gòu)補(bǔ)償，但項(xiàng)目投資巨大，退出經(jīng)營(yíng)意味著巨大損失。在長(zhǎng)春匯津污水處理一案中存在了不完全契約、再談判、多投資主體、一方采取機(jī)會(huì)主義行為等問(wèn)題，很大程度上干擾了雙方履行合同完成項(xiàng)目的實(shí)施。

2003年3月長(zhǎng)春市排水公司停止向匯津公司支付任何污水處理費(fèi)，阻斷了匯津污水處理廠的唯一收入來(lái)源。迫于無(wú)奈，吉林省外經(jīng)貿(mào)廳經(jīng)匯津公司求助出面調(diào)解，匯津公司卻被告知長(zhǎng)春市政府已廢止了《專營(yíng)辦法》。在多次調(diào)解無(wú)果的情況下，2003年8月21日匯津公司將長(zhǎng)春市人民政府告上法庭。長(zhǎng)春市政府認(rèn)為：國(guó)家規(guī)定不符合共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益原則的“固定回報(bào)”項(xiàng)目是不予支持是禁止的。而該項(xiàng)目 《合作經(jīng)營(yíng)合同書(shū)》里規(guī)定了最低污水處理量及部分固定價(jià)格匯率違背了國(guó)家要求，政府廢止屬于依法行政，訴訟失敗。2004年1月8日原告再次上訴至吉林省高級(jí)人民法院，匯津公司再次敗訴。2005年8月匯津公司 以2.8億人民幣慘遭回購(gòu)。

三、水污染治理PPP項(xiàng)目存在問(wèn)題的對(duì)策

（一）建立完善的監(jiān)管體系。

在青島威立雅污水處理項(xiàng)目一案中，完善的監(jiān)管體系的重要性已經(jīng)顯露出來(lái)，完善監(jiān)管體系的缺乏直接造成了企業(yè)的自私自利行為嚴(yán)重影響項(xiàng)目的完成度及效果。針對(duì)在污水處理項(xiàng)目中出現(xiàn)的這種問(wèn)題，投資方以及合作方更應(yīng)努力健全完善的監(jiān)管體系來(lái)對(duì)抗運(yùn)營(yíng)過(guò)程中合資方的偷工減料并有效提高工程建設(shè)效率。

在廣州西朗以及揭陽(yáng)市九座污水處理廠一同捆綁招商的兩個(gè)項(xiàng)目里同時(shí)體現(xiàn)了很好的監(jiān)管體系。在廣州西朗污水處理項(xiàng)目的承包商篩選階段，投資者就過(guò)往業(yè)績(jī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量管理體系合理規(guī)范化方面進(jìn)行核實(shí)。并將設(shè)計(jì)文件報(bào)送相關(guān)部門(mén)審核，按照審核意見(jiàn)及國(guó)家規(guī)定完成修改完善設(shè)計(jì)。這項(xiàng)措施良好的保證了工程質(zhì)量。在建設(shè)過(guò)程中，投資方設(shè)立了工程現(xiàn)場(chǎng)管理小組，令其監(jiān)督、督促施工現(xiàn)場(chǎng)的進(jìn)度，并確保其質(zhì)量與安全。同時(shí)按國(guó)家規(guī)定的建設(shè)程序，公開(kāi)招標(biāo)具備相當(dāng)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)理公司，對(duì)工程實(shí)行全程監(jiān)理，確保最終能順利完成工程，并交付使用。廣州西朗污水處理項(xiàng)目很好的在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的投標(biāo)前期施工中期交付后期這三個(gè)階段分別采取了不同的審查監(jiān)管管理方式，建立了完善的全程的監(jiān)管體系并取得了良好的效果。

（二）明確分配任務(wù)，主體責(zé)任分離。政府與社會(huì)資本分工不明確，導(dǎo)致工期拖延企業(yè)無(wú)法獲得收入已經(jīng)成為PPP項(xiàng)目中很常見(jiàn)的現(xiàn)象，湯遜湖污水處理項(xiàng)目一案中便展現(xiàn)得淋漓盡致。針對(duì)這種分工不明確的現(xiàn)象比較有效的辦法之一便是將實(shí)施機(jī)構(gòu)與采購(gòu)主體分離，各司其職，減少責(zé)任難分糾葛不清的問(wèn)題，提高工期運(yùn)營(yíng)效率。

廣州西朗污水處理項(xiàng)目中利用EPC交鑰匙總承包合同解決了任務(wù)劃分不明確這個(gè)問(wèn)題，很好的呈現(xiàn)了將實(shí)施機(jī)構(gòu)與采購(gòu)主體的分離。為確保項(xiàng)目在約定的期限內(nèi)、以固定的價(jià)格、處理符合合同規(guī)定的基本處理量的水污染，香港億輝公司專門(mén)采用了EPC總承包模式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建設(shè)。在EPC承包模式下，承包商的設(shè)計(jì)占據(jù)主導(dǎo)作用。在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，總承包商只需完成法律規(guī)定的條目，至于其他工作總承包商只需監(jiān)督、負(fù)責(zé)項(xiàng)目進(jìn)程，可以將其分包給其他承包商。而分包只需在滿足合作方的基本要求下根據(jù)實(shí)際情況擇選優(yōu)秀的專業(yè)分包商即可。該方案不斷改善了項(xiàng)目建設(shè)的整體方案，有效克服了設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建設(shè)銜接不合，分工不明的問(wèn)題，有利于設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建設(shè)各階段工作的良好配合，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)建成并運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，提高整體實(shí)施效率，獲得優(yōu)異的投資效益。更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)EPC合同項(xiàng)下的污水處理項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、實(shí)施主體責(zé)任明確，有利于找尋問(wèn)題出現(xiàn)的根本原因及其相應(yīng)的負(fù)責(zé)主體。

（三）擬定詳細(xì)完整的特許經(jīng)營(yíng)合同。對(duì)于擬定詳細(xì)完整的特許經(jīng)營(yíng)合同在廣州西朗污水處理項(xiàng)目中就表現(xiàn)的非常完善。廣州西朗污水處理項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)合同經(jīng)過(guò)數(shù)年的談判才躍然紙上。因其精準(zhǔn)的專有名詞解釋，以及關(guān)于水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水量計(jì)量、費(fèi)用計(jì)算、合同變更等方面較為詳盡的闡明，它的部分內(nèi)容被國(guó)家建設(shè)部引入到最新的特許經(jīng)營(yíng)合同樣本中，作為范本。擬定詳細(xì)完整的特許經(jīng)營(yíng)合同能較好的規(guī)避雙方其中的某一方不遵守合同，能較大程度上的減少非完全其契約精神。

而對(duì)于合同中政府承諾的條款更應(yīng)高度注意，政府承諾通常包括政策和行政上的支持，例如基本（保底）污水量的保證、特許期保證、競(jìng)爭(zhēng)限制保證、價(jià)格保證等。政府和項(xiàng)目公司要對(duì)這些內(nèi)容逐一進(jìn)行細(xì)化和明確，一方面增強(qiáng)政府參與項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任感，另一方面增強(qiáng)項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的安全感，為項(xiàng)目順利運(yùn)作提供保障與支持。針對(duì)這一點(diǎn)，廣東省揭陽(yáng)市九座污水處理廠項(xiàng)目讓人眼前一亮，該項(xiàng)目是我國(guó)第一個(gè)不設(shè)保底水量、按環(huán)境績(jī)效付費(fèi)的完全PPP要義污水項(xiàng)目。項(xiàng)目建立了環(huán)境績(jī)效付費(fèi)機(jī)制，不設(shè)保底水量，根據(jù)污水處理廠月平均進(jìn)水COD濃度，確定進(jìn)水濃度系數(shù)，對(duì)各廠進(jìn)水濃度進(jìn)行考核，并以此作為污水處理服務(wù)費(fèi)計(jì)算依據(jù)，破解污水處理廠進(jìn)水濃度低的難題。污水處理服務(wù)費(fèi)采用“按日計(jì)量、按月支付、按月考核”，顛覆了傳統(tǒng)污水處理廠招商中政府為投資人提供保底水量的模式，政府只對(duì)污水處理設(shè)施所發(fā)揮的減排效果進(jìn)行付費(fèi)，更有利于發(fā)揮投標(biāo)人技術(shù)優(yōu)勢(shì)，促使投標(biāo)人積極進(jìn)行污水配套收集管網(wǎng)優(yōu)化設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)管理維護(hù)。

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作者簡(jiǎn)介：

董琪，山東科技大學(xué)。