某奧體中心項(xiàng)目PPP模式建設(shè)方案探討

張一豆 （滁州市教育體育局，安徽 滁州 239000）

某奧體中心項(xiàng)目位于某地城南南湖半島區(qū)域，規(guī)劃占地約53hm2，總建筑面積約12萬(wàn)m2。主要為一場(chǎng)兩館和大型體育生態(tài)公園建設(shè)，即4萬(wàn)座的體育場(chǎng)、6000座的體育館和1500座的游泳館。總投資約12億元。該地政府高度重視項(xiàng)目建設(shè)工作，已列入年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，專門(mén)成立了項(xiàng)目建設(shè)工作組，當(dāng)?shù)刎?cái)政局、發(fā)改委、規(guī)建委、國(guó)土房產(chǎn)局、公管局、法制辦和教體局等成員單位密切合作，全力推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。經(jīng)研究，該奧體中心項(xiàng)目擬采用PPP模式建設(shè)，現(xiàn)將該項(xiàng)目PPP模式建設(shè)方案探討如下。

1 建設(shè)項(xiàng)目PPP模式簡(jiǎn)介

1.1 建設(shè)項(xiàng)目PPP模式概述

PPP是英文“Public-Private Partnership”的簡(jiǎn)寫(xiě)，中文直譯為“公私合伙制”，即指公共部門(mén)通過(guò)與私立部門(mén)建立合作關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，包含BOT、TOT等多種模式。

國(guó)家財(cái)政部（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）文件指出：“政府部門(mén)和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！眹?guó)家發(fā)改委（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）文件指出：“政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系?！彼詷I(yè)界形象地將PPP模式形容為“是一段婚姻，而不是一場(chǎng)婚禮”。

1.2 建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式的意義

建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式在國(guó)內(nèi)是正在全面推開(kāi)的全新業(yè)務(wù)，是一項(xiàng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新，是一次體制機(jī)制的變革。主要意義在于：一是吸引民間資本投資，以彌補(bǔ)財(cái)政資金不足；二是提高效率更有效地利用現(xiàn)有資源；三是通過(guò)職能、激勵(lì)和責(zé)任的再分配推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域改革。四是推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2013年以后，國(guó)家財(cái)政部圍繞加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、發(fā)揮國(guó)家示范項(xiàng)目引導(dǎo)、優(yōu)化支持政策組合等開(kāi)展了一系列工作，取得了較好的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年6月底，全國(guó)入庫(kù)PPP項(xiàng)目9285個(gè)，總投資額10.6萬(wàn)億元，落地率23.8%，正處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目總投資額約1萬(wàn)億元。

2 該地建設(shè)項(xiàng)目PPP模式工作開(kāi)展情況

2.1 建立建設(shè)項(xiàng)目PPP模式的工作機(jī)制

2014年10月，該地成立建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由該地政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，發(fā)改委、財(cái)政局、規(guī)建委等25個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，下設(shè)辦公室，統(tǒng)籌推進(jìn)該地引進(jìn)社會(huì)資本推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。

2.2 出臺(tái)相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目PPP模式政策文件

2016年9月，該地政府下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》和《PPP模式試點(diǎn)工作相關(guān)部門(mén)工作流程及職責(zé)分工》等文件，推動(dòng)PPP模式建設(shè)項(xiàng)目在該地的發(fā)展。

2.3 建設(shè)項(xiàng)目PPP模式在該地開(kāi)展情況

該地在國(guó)家和省發(fā)改委共入庫(kù)項(xiàng)目27個(gè)，總投資496億元，其中包括某奧體中心、經(jīng)開(kāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目。其中已投入運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目1個(gè)，正在建設(shè)污水處理廠項(xiàng)目1個(gè)，已簽約項(xiàng)目12個(gè)，其他項(xiàng)目正在推進(jìn)中。

3 某奧體中心項(xiàng)目PPP模式建設(shè)方案和擬定工作流程

根據(jù)國(guó)家有關(guān)PPP建設(shè)項(xiàng)目政策文件，同時(shí)結(jié)合本項(xiàng)目的特點(diǎn)，擬定該P(yáng)PP項(xiàng)目建設(shè)方案和工作流程為：①項(xiàng)目進(jìn)入當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)；②聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)，通過(guò)招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇咨詢機(jī)構(gòu)，由咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施方案編制、PPP采購(gòu)文件編制、協(xié)助政府方進(jìn)行商務(wù)談判和PPP相關(guān)協(xié)議等法律文書(shū)的簽署等；③開(kāi)展PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證報(bào)告編制及審核；④編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案并報(bào)政府審批通過(guò)；⑤開(kāi)展PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)，本項(xiàng)目擬在社會(huì)資本采購(gòu)招標(biāo)文件中約定，采用社會(huì)資本方+EPC總承包兩標(biāo)合一標(biāo)方式，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)；⑥簽定PPP項(xiàng)目協(xié)議，中標(biāo)社會(huì)資本確定后，依照采購(gòu)文件所附的合同文本，由實(shí)施機(jī)構(gòu)與中標(biāo)社會(huì)資本方草簽《PPP合同》，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)；⑦成立項(xiàng)目公司并簽訂合同，中標(biāo)社會(huì)資本與政府出資人代表共同成立項(xiàng)目公司或者中標(biāo)社會(huì)資本成立獨(dú)資公司，投資人向項(xiàng)目公司注入資本金，并由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目投融資，項(xiàng)目公司成立后，簽署正式《PPP合同》或相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議；⑧開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目公司開(kāi)展項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理全部項(xiàng)目設(shè)施的工作，并接受政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)按照協(xié)議內(nèi)容對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行的履約管理和績(jī)效評(píng)估等；⑨項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期滿后無(wú)償移交。

4 某奧體中心項(xiàng)目PPP模式擬定運(yùn)作方式

①資金來(lái)源。項(xiàng)目資金包括項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目融資，按有關(guān)規(guī)定建議項(xiàng)目資本金占項(xiàng)目總投資的30%，剩余70%資金由項(xiàng)目公司通過(guò)融資方式籌集。②社會(huì)資本方選擇。由政府授權(quán)有關(guān)職能部門(mén)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目社會(huì)資本的采購(gòu)工作，選擇公開(kāi)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選擇社會(huì)資本，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施。③合作期限。合作期限擬定為15年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期13年。④主要競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)設(shè)定。項(xiàng)目合理利潤(rùn)率不超過(guò)項(xiàng)目全部建設(shè)成本的6%；項(xiàng)目工程費(fèi)用下浮率在工程控制價(jià)基礎(chǔ)上下浮不低于8%；項(xiàng)目折現(xiàn)率不超過(guò)5.635%，如運(yùn)營(yíng)期內(nèi)央行規(guī)定的貸款基準(zhǔn)利率調(diào)整時(shí)進(jìn)行同比例調(diào)整。⑤回報(bào)機(jī)制。一是由中標(biāo)社會(huì)資本在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)，有部分使用者付費(fèi)，但該部分收益遠(yuǎn)不足以保障社會(huì)資本收回項(xiàng)目投資成本，故本項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制設(shè)定為可行性缺口補(bǔ)助。二是社會(huì)資本的內(nèi)部收益率，建議全投資回報(bào)率在6%～7%之間。三是項(xiàng)目收費(fèi)定價(jià)機(jī)制。項(xiàng)目中經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目由項(xiàng)目公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，由政府統(tǒng)一定價(jià)，在競(jìng)爭(zhēng)性報(bào)價(jià)中核定總數(shù)，由使用者付費(fèi)；項(xiàng)目中非經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，無(wú)經(jīng)營(yíng)收入的，由政府付費(fèi)支持運(yùn)營(yíng)。⑥績(jī)效考核機(jī)制。擬將可用性服務(wù)費(fèi)的30%與運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核掛鉤，根據(jù)運(yùn)營(yíng)考核情況支付；如績(jī)效考核得分＜70分，扣除并不再支付當(dāng)年運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)，如連續(xù)2個(gè)年度績(jī)效考核得分＜70分，實(shí)施機(jī)構(gòu)有權(quán)要求項(xiàng)目公司另行選擇具備項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理能力和經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)管理方，情節(jié)嚴(yán)重的，政府方有權(quán)終止合同，并要求項(xiàng)目公司承擔(dān)相關(guān)違約責(zé)任。

5 政府方的主要權(quán)利和義務(wù)

5.1 負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)實(shí)施監(jiān)管

政府方負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目公司的設(shè)計(jì)、投資建設(shè)及后續(xù)運(yùn)營(yíng)實(shí)施監(jiān)管，包括項(xiàng)目融資及資金到位和使用情況、項(xiàng)目造價(jià)控制、建設(shè)進(jìn)度、工程質(zhì)量、安全防范措施等；有權(quán)要求項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目交付和缺陷責(zé)任期內(nèi)的維修；如發(fā)現(xiàn)存在違約情況，有權(quán)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議進(jìn)行違約處罰和兌取履約保函等。

5.2 負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)質(zhì)量合格的項(xiàng)目產(chǎn)品

政府方在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，協(xié)調(diào)項(xiàng)目公司與政府相關(guān)部門(mén)的關(guān)系，協(xié)助項(xiàng)目公司取得融資及建設(shè)所必須的證明文件等；對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量及運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行監(jiān)測(cè)，保證提供公共服務(wù)質(zhì)量合格的項(xiàng)目產(chǎn)品。

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