新時(shí)代美好鄉(xiāng)村建設(shè)中土地遞補(bǔ)置換淺議

吳勝旗 （定遠(yuǎn)縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局，安徽 滁州 233200）

0 前言

十九大召開為新時(shí)代美好鄉(xiāng)村建設(shè)指明了方向，“三農(nóng)”問題與國(guó)計(jì)民生之間存在緊密聯(lián)系也由此得到了更好展現(xiàn)，而為了盡可能消除土地利用問題對(duì)新時(shí)代美好鄉(xiāng)村建設(shè)帶來的負(fù)面影響，正是本文圍繞遞補(bǔ)置換這一新型農(nóng)村土地利用辦法開展具體研究的原因所在。

1 土地利用辦法遞補(bǔ)置換概述

為滿足新時(shí)代美好鄉(xiāng)村建設(shè)需要，筆者提出了遞補(bǔ)置換這一新型土地利用辦法，該土地利用辦法的實(shí)質(zhì)是通過土地遞補(bǔ)置換方式解決用地矛盾，筆者將遞補(bǔ)置換定義為：“其他村民組或農(nóng)戶占用另一村民組或農(nóng)戶承包地建設(shè)，用自己的承包地，向被占用承包地的村民組或農(nóng)戶就近調(diào)換，可以組內(nèi)組外、一組和多組相互就近調(diào)換，以補(bǔ)齊被占用承包地，確定補(bǔ)齊后的土地所有權(quán)”，結(jié)合遞補(bǔ)置換的定義不難發(fā)現(xiàn)，這一土地利用辦法能夠較好解決困擾美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的土地成本、零散等問題[1]。

結(jié)合實(shí)踐，可以確定遞補(bǔ)置換這一土地利用辦法具備以下優(yōu)勢(shì)：①減少美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的土地成本。我國(guó)很多地區(qū)美好鄉(xiāng)村建設(shè)采用政府先征地、整合后賣給農(nóng)戶的模式，這種模式存在著效率低下、增加農(nóng)戶建房成本等弊端，很多農(nóng)戶因此不愿意到居民點(diǎn)建房居住。但在遞補(bǔ)置換土地利用辦法支持下，可以實(shí)現(xiàn)公用設(shè)施用地、農(nóng)戶宅基地為農(nóng)戶自己的土地，征地等環(huán)節(jié)的取消將大大減少美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的土地成本，提升農(nóng)戶熱情。②便于統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。遞補(bǔ)置換土地利用辦法一旦落實(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的靈活性將大大提升，這有利于美好鄉(xiāng)村建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃。③整合耕地?，F(xiàn)代化機(jī)械作業(yè)、田間管理的實(shí)現(xiàn)需要得到規(guī)模化土地的支持，遞補(bǔ)置換土地利用辦法恰好能提供這種支持，土地利用率將由此大大提升。④解決占地問題。村民點(diǎn)所在地村民組因占地影響往往會(huì)出現(xiàn)耕地不同程度的減少，但遞補(bǔ)置換土地利用辦法卻能夠通過土地遞補(bǔ)大幅減少耕地減少情況，甚至能夠做到耕地總量不變[2]。

2 美好鄉(xiāng)村建設(shè)中土地利用面對(duì)的問題

雖然近年來各地政府在美好鄉(xiāng)村建設(shè)中投入了較高支持，但很多地區(qū)美好鄉(xiāng)村建設(shè)仍面臨著土地利用相關(guān)問題，這類問題的出現(xiàn)與農(nóng)村居住零星分散、村民思想守舊、美好鄉(xiāng)村建設(shè)成本較高等因素存在直接關(guān)聯(lián)，硬件設(shè)施建設(shè)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)屬于這類因素的具體表現(xiàn)。

2.1 硬件設(shè)施建設(shè)

現(xiàn)代硬件設(shè)施屬于新時(shí)代美好鄉(xiāng)村的重要構(gòu)成，但在筆者的工作實(shí)踐中卻發(fā)現(xiàn)，美好鄉(xiāng)村硬件設(shè)施建設(shè)往往會(huì)受到土地利用相關(guān)問題的干擾。住房、教育設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、文化娛樂設(shè)施、道路交通設(shè)施均屬于典型的美好鄉(xiāng)村硬件設(shè)施，這些硬件設(shè)施能夠較好解決長(zhǎng)期以來我國(guó)農(nóng)村地區(qū)存在的道路、環(huán)境衛(wèi)生、水電、治安、居住等問題，但受違法違章建房現(xiàn)象頻發(fā)、占用農(nóng)田情況嚴(yán)重、地方征地成本較高等因素影響，美好鄉(xiāng)村硬件設(shè)施建設(shè)往往難以取得預(yù)期效果。

2.2 規(guī)模經(jīng)營(yíng)

新時(shí)代美好鄉(xiāng)村建設(shè)離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，可推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)不應(yīng)被忽視。多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)指的是土地耕作集中經(jīng)營(yíng)、公司經(jīng)營(yíng)、農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)、多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)并存的經(jīng)營(yíng)方式，由此即可大幅提高土地利用率、節(jié)省勞動(dòng)力，現(xiàn)代化機(jī)械作業(yè)、田間管理也將獲得實(shí)現(xiàn)契機(jī)，但想要真正實(shí)現(xiàn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地整合、配套設(shè)施建設(shè)問題必須得到解決。在筆者的工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)戶耕作的承保土地存在零散程度高、機(jī)耕路等配套設(shè)施缺乏等問題，雖然很多農(nóng)戶想要解決該問題，但受用地不均、分散施工難以開展等因素影響，這類問題往往難以解決或解決成本較高。例如，筆者所在地區(qū)的某民生村小韓村民組上游的排水渠已經(jīng)竣工，但下游民生村后梅村民組卻沒有開始排水渠建設(shè)，這自然大大影響了多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的開展，而這類問題并不是個(gè)案[3]。

3 解決美好鄉(xiāng)村建設(shè)中土地利用問題的對(duì)策建議

雖然現(xiàn)階段我國(guó)很多地區(qū)的美好鄉(xiāng)村建設(shè)取得了喜人成果，但很多地區(qū)在土地利用層面出現(xiàn)了強(qiáng)力統(tǒng)一建設(shè)造成矛盾、怕矛盾而不解決問題、大量征地造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān)等情況，而為了盡可能從根本上消除這類情況帶來負(fù)面影響，本文提出了應(yīng)用遞補(bǔ)置換土地利用辦法解決問題的對(duì)策建議。

3.1 硬件設(shè)施建議

為保證學(xué)校、敬老院、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、居民點(diǎn)、文化圖書館、交通道路等硬件設(shè)施得以順利修建，各地區(qū)應(yīng)以村為單位結(jié)合遞補(bǔ)置換土地利用辦法落實(shí)誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)原則，該原則下應(yīng)盡可能避免征用土地的情況出現(xiàn)，而是應(yīng)在條件許可情況下盡可能采用人均分?jǐn)偣糜布O(shè)施用地方式，這一過程需貫徹用戶多用多攤、少用少攤原則，最后按照人均用地量遞補(bǔ)置換即可解決硬件設(shè)施建設(shè)問題。例如，某居民點(diǎn)的建設(shè)涉及10個(gè)村民組，居民點(diǎn)所在地占用其中一個(gè)村民組土地約6.7hm2，通過遞補(bǔ)置換土地利用辦法，其余9個(gè)村民組應(yīng)開展相互就近遞補(bǔ)，由此即可最終補(bǔ)齊一組差額土地，該居民點(diǎn)建設(shè)因此省略了征用土地環(huán)節(jié)，這將大大降低居民點(diǎn)建設(shè)成本和阻力，由此可見遞補(bǔ)置換土地利用辦法的實(shí)用價(jià)值。

3.2 規(guī)模經(jīng)營(yíng)建議

多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要解決零散小田整合、機(jī)耕路等配套設(shè)施建設(shè)2方面問題，這類問題解決同樣需要得到遞補(bǔ)置換土地利用辦法的支持。具體來說，村委會(huì)或村民組應(yīng)結(jié)合遞補(bǔ)置換土地利用辦法思想處理土地承包問題，考慮到按人口承包土地屬于現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地承包的主流。因此，本文建議承包土地涉及的村民組人均分?jǐn)偼恋卣?、集中統(tǒng)一建設(shè)，同時(shí)開展組與組、戶與戶之間的遞補(bǔ)置換，即可在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下滿足多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要，多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)將由此實(shí)現(xiàn)工作量減輕、矛盾變小，并更好服務(wù)于我國(guó)新時(shí)代美好鄉(xiāng)村建設(shè)。

3.3 提供保障性支持

為最大化發(fā)揮遞補(bǔ)置換土地利用辦法積極作用，政府還應(yīng)為遞補(bǔ)置換土地利用辦法提供保障性支持。遞補(bǔ)置換方法在應(yīng)用中很容易出現(xiàn)農(nóng)民不愿置換或不敢置換的情況，這主要是由于我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)戶多存在濃厚的戀土情結(jié)，或認(rèn)為土地置換過程存在違反合約、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整變化等風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)不了解土地置換規(guī)范程序、權(quán)益關(guān)系、合同效力同樣會(huì)影響遞補(bǔ)置換的開展。因此，本文建議政府為遞補(bǔ)置換土地利用辦法提供政策依據(jù)，并通過加強(qiáng)宣傳、建立保險(xiǎn)賠付機(jī)制嚴(yán)格開展土地的遞補(bǔ)置換，由此方可真正消除農(nóng)戶的后顧之憂。值得注意的是，政府還需要為遞補(bǔ)置換提供風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，通過規(guī)范土地遞補(bǔ)置換的操作程序、合同內(nèi)容、同時(shí)明確全市乃至全省統(tǒng)一的遞補(bǔ)置換合同，才能夠真正杜絕相關(guān)違法行為的出現(xiàn)，遞補(bǔ)置換雙方利益也才能夠得到更好保障，由此實(shí)現(xiàn)規(guī)避和防范風(fēng)險(xiǎn)，即可保證遞補(bǔ)置換土地利用辦法更好服務(wù)于美好鄉(xiāng)村建設(shè)。

4 結(jié)論

綜上所述，新型土地利用辦法遞補(bǔ)置換能夠較好服務(wù)于新時(shí)代美好鄉(xiāng)村建設(shè)，本文的第一節(jié)證明了這一認(rèn)知。而在此基礎(chǔ)上，本文涉及的硬件設(shè)施建議、規(guī)模經(jīng)營(yíng)建議等策略內(nèi)容，則證明了研究具備的較高實(shí)踐價(jià)值。因此，在相關(guān)領(lǐng)域的理論研究和實(shí)踐探索中，本文內(nèi)容能夠發(fā)揮一定程度的參考作用。

[1]彭建濤.臨泉縣美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的問題與對(duì)策[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技,2018（3）:38-39.

[2]于世玲.美好鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀及對(duì)策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2018（1）:289-291.

[3]宮艷艷，韓慧麗，劉桐瑞.“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代背景下美好鄉(xiāng)村建設(shè)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)——以安徽省岳西縣水畈村為例[J].山西農(nóng)經(jīng)，2017（10）:5－12.