地方政府參與海外勞工領(lǐng)事保護(hù)問題研究

王祥軍，陳慧敏

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，合肥 230601)

一、引言

海外勞工是通過各種途徑移動到本國之外而在任何其他國家或地區(qū)從事勞動并獲取報酬的勞動者。伴隨著“一帶一路”倡議的全面推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)交流與合作更加深入，對外勞務(wù)合作規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，越來越多的勞動者走出國門。據(jù)統(tǒng)計，2017年1-8月，我國對外勞務(wù)合作派出各類勞務(wù)人員33.6萬人，較上年同期增加3萬人；其中承包工程項下派出13.4萬人，勞務(wù)合作項下派出20.2萬人，8月末在外各類勞務(wù)人員95.2萬人[1]。但是，發(fā)展的同時也給海外勞工帶來了一系列的風(fēng)險與負(fù)擔(dān)，海外勞工與國內(nèi)派遣單位、國外雇主的矛盾日益尖銳，海外勞工的人身財產(chǎn)安全問題更加突出。具體可以表現(xiàn)為國內(nèi)派遣單位和國外雇主可以肆意侵害海外勞工的勞動報酬權(quán)、休息休假權(quán)、集體談判權(quán)、社會保障權(quán)和職業(yè)安全權(quán)等法定權(quán)利，且權(quán)利受損后海外勞工難以通過有效手段及時獲得公正合理的救濟(jì)。因此，在此背景下積極探究海外勞工的權(quán)益保護(hù)，防范風(fēng)險、保障勞動者權(quán)利，具有現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性。

二、地方政府參與海外勞工權(quán)益領(lǐng)事保護(hù)現(xiàn)狀

保護(hù)海外勞工權(quán)益不僅體現(xiàn)了“以人為本”的外交理念，更是履行國家責(zé)任、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的內(nèi)在要求。基于當(dāng)前社會發(fā)展形勢，政府越來越注重“走出去”人員的權(quán)益保護(hù)，尤其是海外勞工。海外勞工在自身權(quán)益受損且無法通過協(xié)商、談判、罷工等方式獲得救濟(jì)時，可以尋求本國領(lǐng)事保護(hù)以保障自身合法權(quán)益。

(一)領(lǐng)事保護(hù)概述

廣義的領(lǐng)事保護(hù)既包括本國公民、法人的合法權(quán)益在接受國受到侵害時，領(lǐng)事機(jī)構(gòu)在領(lǐng)區(qū)范圍內(nèi)依法向受損害者提供救濟(jì)保護(hù)；還包括領(lǐng)事機(jī)構(gòu)通過必要的幫助依法保障派遣國公民、法人權(quán)益。在我國，《中國領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》對領(lǐng)事保護(hù)做出了相關(guān)規(guī)定和說明[2]。領(lǐng)事保護(hù)在維護(hù)海外勞工法律權(quán)益方面發(fā)揮著重要作用，例如領(lǐng)事官員可以自己名義接受當(dāng)事人的委托、作為受托方以委托代理人身份出庭應(yīng)訴或是以領(lǐng)事館名義、作為委托方為本國國民委托訴訟代理人提供法律幫助。

在全球化與信息化的迅速發(fā)展、國際交流與聯(lián)系日益頻繁、外交參與主體也愈趨多元化的背景下，我國形成了對海外勞工的立體式領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制模式。中央、地方、企業(yè)、個人、社會組織等都是領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制中不可或缺的重要組成部分，發(fā)揮著積極作用。而地方政府由于其自身的優(yōu)越性在對海外勞工的領(lǐng)事保護(hù)中更是發(fā)揮著不可替代的優(yōu)勢作用，對更好地維護(hù)海外勞工權(quán)益具有重要意義。地方政府更熟悉從本地區(qū)“走出去”企業(yè)、公民的基本情況，可以更好地做當(dāng)事人的工作，加強(qiáng)與外派企業(yè)、海外勞工之間的溝通聯(lián)系，在侵害發(fā)生時也更便于及時了解情況、迅速采取措施。

(二)地方政府參與海外勞工權(quán)益領(lǐng)事保護(hù)工作實(shí)踐

地方政府在遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合”的原則下，積極履行自身職責(zé)保護(hù)海外勞工權(quán)益，從而真正分擔(dān)領(lǐng)事保護(hù)責(zé)任、緩解中央的領(lǐng)事保護(hù)壓力。我國《對外勞務(wù)合作管理條例》第三十四條、第三十六條明確規(guī)定了地方政府在保護(hù)海外勞工權(quán)益方面應(yīng)履行的職責(zé)。具體包括：在內(nèi)部防范機(jī)制方面，各地商務(wù)主管部門應(yīng)按照“誰派出，誰負(fù)責(zé)”的原則，指導(dǎo)經(jīng)營公司加強(qiáng)外派勞務(wù)人員的安全保障工作；在外派勞務(wù)突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制方面，各地商務(wù)主管部門應(yīng)對本地區(qū)經(jīng)營公司外派勞務(wù)人員的分布情況進(jìn)行詳細(xì)登記，嚴(yán)格審查對外勞務(wù)合作合同，并建立境外經(jīng)貿(mào)合作安全監(jiān)測、預(yù)測風(fēng)險評估機(jī)制，定期發(fā)布有關(guān)國家和地區(qū)安全狀況的評估結(jié)果，及時提供預(yù)警信息；在境外勞務(wù)糾紛或突發(fā)事件處理機(jī)制方面，遵循“屬地”原則，即境外勞務(wù)糾紛或突發(fā)事件由對外簽約的我方經(jīng)營公司注冊地的省級外經(jīng)貿(mào)主管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理，由勞務(wù)人員國內(nèi)居住地的省級外經(jīng)貿(mào)主管部門配合處理。同時建立部門間協(xié)作體制，加強(qiáng)部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，各司其職、分工配合。

實(shí)踐中各地政府也充分發(fā)揮能動性，采取多種措施切實(shí)保障每一位從本行政區(qū)域內(nèi)“走出去”的勞務(wù)人員的合法權(quán)益。以安徽省為例，安徽省省政府不定期召開“省境外公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作聯(lián)席會議”，負(fù)責(zé)涉省境外公民和機(jī)構(gòu)安全管理工作；批準(zhǔn)發(fā)布《安徽省涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，明確處置涉外突發(fā)事件的指揮體系、處置程序和各部門職責(zé)；完善境外安全預(yù)警工作，通過口頭告知、張貼海報、制作“溫馨提示卡”等形式在出入境辦證大廳等特定場所向申請出國人員進(jìn)行行前提示，對安全狀況欠佳的國家進(jìn)行重點(diǎn)風(fēng)險預(yù)警。除此之外，該省初步建成了全國首座海外領(lǐng)事保護(hù)信息庫；建立對外勞務(wù)合作服務(wù)平臺，免費(fèi)為出國務(wù)工人員提供政策咨詢、就業(yè)指導(dǎo)、糾紛調(diào)解等相關(guān)服務(wù)，同時監(jiān)督外派企業(yè)與勞務(wù)人員依法簽署合同，落實(shí)相關(guān)勞動保障；創(chuàng)新海外領(lǐng)事保護(hù)工作，開展“海外領(lǐng)事保護(hù)進(jìn)基層”系列主題活動，先后授予3個僑鄉(xiāng)、8家企業(yè)“海外領(lǐng)事保護(hù)基層聯(lián)絡(luò)處”。

三、地方政府參與海外勞工權(quán)益領(lǐng)事保護(hù)存在的問題

實(shí)踐中地方政府開辟各種渠道、采取多種手段保護(hù)海外勞工權(quán)益并獲得了相應(yīng)成效，但依然存在一些問題尚待解決。

(一)領(lǐng)事保護(hù)實(shí)施機(jī)制有待完善

“誰派出，誰負(fù)責(zé)”的內(nèi)部防范機(jī)制在發(fā)揮地方力量緩解中央領(lǐng)事保護(hù)壓力的同時也極易帶來一系列問題。地方政府困于行政級別的限制，使其為維護(hù)海外勞工權(quán)益在與境外雇主進(jìn)行交涉時，因較弱的話語權(quán)而無法充分發(fā)揮自身作用，且當(dāng)境外勞務(wù)事件發(fā)生后，地方政府基于盡快解決問題、平息事態(tài)、避免造成更大規(guī)模沖突的理念，傾向于將勞務(wù)事件“大事化小”予以解決，使得保護(hù)機(jī)制未能充分發(fā)揮效能，受損勞工權(quán)益未能得到真正救濟(jì)[3]。此外，在領(lǐng)事保護(hù)的方式、途徑方面，地方政府也存在不足：多傾向于提供事后救濟(jì)即在發(fā)生境外勞務(wù)糾紛后對勞動者提供幫助以保障海外勞工權(quán)益，而忽視事前的預(yù)防性風(fēng)險預(yù)警。且保護(hù)途徑稍顯乏力，未能充分調(diào)動地方力量，發(fā)揮企業(yè)、工會在領(lǐng)事保護(hù)中的作用。

(二)領(lǐng)事工作隊伍建設(shè)稍顯乏力

一方面，隨著越來越多的勞工“走出去”，領(lǐng)事保護(hù)案件也逐年大幅度遞增。 據(jù)統(tǒng)計，2016年我國領(lǐng)事保護(hù)案件達(dá)到10萬件，涉及勞務(wù)糾紛案件仍占據(jù)重要比例。境外勞務(wù)事件頻繁發(fā)生，海外勞工單純依靠自身力量難以有效實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，更多的寄希望于國家力量，這使得我國領(lǐng)事保護(hù)面臨更大的壓力、不堪重負(fù)。另一方面，“一帶一路”倡議的進(jìn)一步實(shí)施，加速了周邊國家經(jīng)濟(jì)合作的深入發(fā)展， 為我國勞務(wù)人員走出國門提供了更多的機(jī)會，但同時也帶來一系列的問題。沿線國家復(fù)雜的國內(nèi)環(huán)境、嚴(yán)峻的政治形勢等，使得海外勞工在國外面臨的風(fēng)險更加復(fù)雜和多樣，經(jīng)濟(jì)勞務(wù)糾紛更加突出，這也就意味著需要更專業(yè)的領(lǐng)事人員去完成領(lǐng)事保護(hù)工作以更好保障海外勞工的合法權(quán)益。但現(xiàn)實(shí)中由于地方政府疏于領(lǐng)事工作隊伍建設(shè)，致使領(lǐng)事保護(hù)人員不足、專業(yè)技能缺乏，在處理日益復(fù)雜的海外經(jīng)濟(jì)勞務(wù)糾紛時，顯得有心無力，領(lǐng)事保護(hù)陷入尷尬狀態(tài)。

(三)教育培訓(xùn)體系尚需細(xì)化

我國《對外勞務(wù)合作管理條例》第十二條雖然規(guī)定了勞務(wù)人員在赴國外工作前必須接受相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)，但對培訓(xùn)的具體內(nèi)容、程序、執(zhí)行、監(jiān)督管理機(jī)制等方面卻缺乏詳細(xì)規(guī)定，使得實(shí)際操作效果不盡人意。受不同的政治環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰以及語言文化差異等因素的影響，海外勞工在國外工作時不可避免地處于劣勢地位，而《對外勞務(wù)合作管理條例》的規(guī)定原意是旨在通過賦予海外勞工獲得職業(yè)培訓(xùn)的權(quán)利以提高海外勞工自身的職業(yè)技能，從而更好地適應(yīng)國外工作環(huán)境和增強(qiáng)防范風(fēng)險能力，但由于該規(guī)定對如何培訓(xùn)、怎樣培訓(xùn)以及培訓(xùn)的保障實(shí)施機(jī)制等內(nèi)容并沒有具體論述，使得實(shí)踐中各地方政府、企業(yè)在執(zhí)行這一規(guī)定時各行其是，更有甚者“陽奉陰違”，培訓(xùn)效果大打折扣[4]。

四、完善地方政府參與海外勞工權(quán)益領(lǐng)事保護(hù)的對策

(一)構(gòu)建全面多元主體參與的保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制

1.完善地方政府領(lǐng)事保護(hù)責(zé)任

加強(qiáng)中央對地方領(lǐng)事保護(hù)工作的指導(dǎo)，堅持“誰派出，誰負(fù)責(zé)”的原則，合理劃分各地政府領(lǐng)事保護(hù)責(zé)任，充分發(fā)揮政府職責(zé)以真正保障從本行政區(qū)域內(nèi)“走出去”的海外勞工權(quán)益。首先，省外辦作為境外本省人員和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作聯(lián)席會議的牽頭單位，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹落實(shí)《對外勞務(wù)合作管理條例》，積極發(fā)揮聯(lián)席會議機(jī)制的作用，堅持外事為民，從維護(hù)國家外交大局出發(fā)，積極引導(dǎo)和協(xié)助各市外辦認(rèn)真履行職責(zé)，做好本省境外領(lǐng)事保護(hù)工作。其次，明確處置境外突發(fā)涉我事件的責(zé)任分工，由派出和接待單位具體負(fù)責(zé)處理有關(guān)事宜。省外辦負(fù)責(zé)與外交部、我國駐外使領(lǐng)館及外國駐華使領(lǐng)館溝通聯(lián)系等事宜，并作為牽頭部門，根據(jù)事件涉及人員情況，責(zé)成聯(lián)席會議有關(guān)成員單位具體負(fù)責(zé)處理。再次，優(yōu)化領(lǐng)事保護(hù)風(fēng)險預(yù)防機(jī)制，加強(qiáng)領(lǐng)保宣傳服務(wù)。既要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，制定出符合地區(qū)特色的領(lǐng)事保護(hù)政策，并完善信息反饋系統(tǒng)以及時實(shí)現(xiàn)信息的跟蹤、分析、報告和發(fā)布等；又要充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)手段，拓寬渠道、創(chuàng)新方式，保證信息送達(dá)率，并注重培養(yǎng)公民和企業(yè)的自我保護(hù)意識，盡量利用司法途徑解決海外糾紛，運(yùn)用商業(yè)手段提升應(yīng)對風(fēng)險的能力。最后，加強(qiáng)外事隊伍建設(shè)。面對當(dāng)前領(lǐng)保工作壓力大、人員不足的困境，外事辦應(yīng)當(dāng)增加外事人員數(shù)量、提高外事人員職業(yè)素養(yǎng)，為海外勞工提供更專業(yè)的領(lǐng)事服務(wù)。

2.增強(qiáng)企業(yè)境外風(fēng)險防范處置能力

海外勞工的性質(zhì)決定了企業(yè)既可能是勞工權(quán)益的潛在侵害者，也可以是勞工權(quán)益的有力維護(hù)者。而為了有效發(fā)揮企業(yè)的正面能量，趨利避害，實(shí)現(xiàn)對海外勞工權(quán)益保護(hù)，駐外企業(yè)需要加強(qiáng)自身安保建設(shè)，企業(yè)有必要在基于當(dāng)?shù)刂伟病⑽幕?、宗教、族群環(huán)境評估的基礎(chǔ)上，制定包括安全教育與培訓(xùn)等一整套安全防范措施和應(yīng)急機(jī)制，并不斷完善使之實(shí)用性更強(qiáng)；在日常經(jīng)營管理過程中應(yīng)當(dāng)注重加強(qiáng)勞動者的心理素質(zhì)教育，培養(yǎng)其安全防范意識和應(yīng)急危機(jī)處理能力，有選擇性的派出境外勞動者。同時，企業(yè)應(yīng)與所在國家的中國駐外使(領(lǐng))館保持密切聯(lián)系，發(fā)生重大事件或有相關(guān)疑問要及時向我國駐外使(領(lǐng))館匯報及請示，加強(qiáng)對勞動者的保護(hù)和管理，安定涉事員工的心情，防止恐怖情緒的蔓延[5]。

3.建立海外維權(quán)聯(lián)絡(luò)員制度

積極引導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)工會建立由專門人員組成的海外維權(quán)聯(lián)絡(luò)員網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立對外協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作部，具體負(fù)責(zé)與國外工會的溝通協(xié)調(diào)，并適時組織相關(guān)部門人員專程赴接收勞務(wù)人員較多的國家或地區(qū)開展調(diào)研，與當(dāng)?shù)毓餐私饩惩鈩趧?wù)人員的衣食住行等基本生活、生產(chǎn)情況[6]。在勞務(wù)輸入國成立工會維權(quán)機(jī)構(gòu)或設(shè)立專職勞動關(guān)系協(xié)調(diào)員或站點(diǎn)。海外勞工在境外的弱勢地位使其無法真正行使自身的勞動權(quán)利，尤其是當(dāng)權(quán)益受損時境外維權(quán)成本高、訴訟時效長等問題更是造成海外勞工難以通過有效手段訴諸法律途徑予以解決，此時可以利用境外工會維權(quán)機(jī)構(gòu)，借助工會力量與境外雇主進(jìn)行協(xié)商、交涉，從而達(dá)到維權(quán)目的。

(二)加快對外勞務(wù)合作服務(wù)平臺建設(shè)

對外勞務(wù)合作服務(wù)平臺是各地區(qū)向?qū)ν馔顿Y合作企業(yè)提供外派勞務(wù)人員的唯一平臺，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下由商務(wù)部門牽頭，外事、公安、工商、人社、司法、財政、監(jiān)察等相關(guān)部門相互協(xié)作、共同監(jiān)督管理。地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)對外勞務(wù)合作發(fā)展的實(shí)際情況，依托已有的機(jī)構(gòu)設(shè)施，因地制宜地建設(shè)符合本地區(qū)發(fā)展的服務(wù)平臺。加強(qiáng)對外勞務(wù)合作服務(wù)平臺建設(shè)，既要求有充分的財政經(jīng)費(fèi)及政策支持以保障服務(wù)平臺更好的運(yùn)行；又強(qiáng)調(diào)服務(wù)平臺必須具備一定面積的辦公、服務(wù)場所，并配備相關(guān)設(shè)施以有效發(fā)揮服務(wù)平臺的作用。同時，可以積極引導(dǎo)現(xiàn)有的對外勞務(wù)合作服務(wù)平臺資源共享、錯位發(fā)展，與先發(fā)地區(qū)加強(qiáng)合作，打造符合本地區(qū)自身發(fā)展特點(diǎn)的特色服務(wù)平臺。此外，要強(qiáng)化對服務(wù)平臺的管理和督導(dǎo)，一方面可以建立服務(wù)平臺建設(shè)發(fā)展聯(lián)席會議制度，定期召開會議，及時研究、協(xié)調(diào)、解決平臺實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的困難和弊端，各部門相互協(xié)作、緊密聯(lián)系，有效推動服務(wù)平臺建設(shè)的發(fā)展；另一方面健全服務(wù)平臺業(yè)績公示制度，組織年度考評并通報各服務(wù)平臺發(fā)展情況，對業(yè)績突出的服務(wù)平臺予以表揚(yáng)并給予充分政策支持，反之則責(zé)令整改，嚴(yán)重者予以撤銷。

(三)細(xì)化教育培訓(xùn)體系

海外勞工權(quán)益屢遭侵害與勞工自身維權(quán)意識差、處理危機(jī)能力弱、不能及時適應(yīng)國外工作環(huán)境等因素密不可分，因此要想真正保障海外勞工權(quán)益，必須細(xì)化教育培訓(xùn)體系，增強(qiáng)勞工能力。為此必須做到：在原有培訓(xùn)機(jī)制基礎(chǔ)上明文規(guī)定培訓(xùn)的時間、內(nèi)容、頻次及接受勞工的名單，落實(shí)各項制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)。針對海外勞工出國前、后不同階段分別展開培訓(xùn)，突出各階段的培訓(xùn)重點(diǎn)并適時組織考核以檢查勞動者的掌握情況[7]。出國前加強(qiáng)勞工的職業(yè)技能培訓(xùn)和對勞務(wù)接受國基本情況的了解，幫助海外勞工更快地適應(yīng)新工作、新環(huán)境；在境外工作時強(qiáng)調(diào)對勞工的案例性培訓(xùn)和法律知識的傳授，以此實(shí)現(xiàn)對海外勞工更細(xì)致化的就業(yè)指導(dǎo)，尤其是在權(quán)益遭受侵害時可以選擇的救濟(jì)方法和途徑。同時，必須加強(qiáng)勞動和社會保障部門對培訓(xùn)效果的抽査、監(jiān)督和反饋機(jī)制，從而形成對培訓(xùn)組織者的監(jiān)督，倒逼相關(guān)主體真正落實(shí)培訓(xùn)制度，保證培訓(xùn)效果。

五、結(jié)語

在“一帶一路”倡議全面推進(jìn)的背景下，更好地保護(hù)海外勞工權(quán)益、規(guī)范外派勞務(wù)行為，既是順應(yīng)時代發(fā)展、迎合經(jīng)濟(jì)全球化的需要，也是維護(hù)社會公平、保障人權(quán)的應(yīng)有之義。領(lǐng)事保護(hù)是維護(hù)海外勞工權(quán)益的重要方式，面臨當(dāng)前海外勞工境外維權(quán)困難的窘境，從地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)的角度出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前實(shí)踐，科學(xué)分析現(xiàn)有領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制可能存在的問題，并為之提出切實(shí)可行的相應(yīng)措施是時代的必然選擇。為此，必須充分調(diào)動政府、企業(yè)、工會和勞動者自身力量，以有效發(fā)揮地方保護(hù)機(jī)制效能，真正實(shí)現(xiàn)對海外勞工的權(quán)益保護(hù)。

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