村民自治背景下鄉(xiāng)—村關(guān)系的矛盾及其協(xié)調(diào)對(duì)策研究

向佳 黃繼福

摘要：在30多年的治理實(shí)踐中，中國(guó)逐漸形成“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層治理模式。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間的關(guān)系失調(diào)阻礙著鄉(xiāng)-村社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。以村民自治理論以及“鄉(xiāng)政村治”的治理模式為視角，得出鄉(xiāng)-村關(guān)系之間的沖突形式表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的財(cái)政矛盾、資源分配矛盾，政治領(lǐng)域的行政干預(yù)矛盾、指標(biāo)任務(wù)矛盾以及社會(huì)管理領(lǐng)域的鄉(xiāng)-村建設(shè)規(guī)劃矛盾。并分析了其法律缺位、民眾素質(zhì)、民主監(jiān)督缺失、體制壓力四個(gè)方面的原因，提出了構(gòu)建政府服務(wù)體系，健全政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制；強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制，完善法律法規(guī)，創(chuàng)新治理模式等協(xié)調(diào)優(yōu)化對(duì)策。

關(guān)鍵詞：村民自治；鄉(xiāng)-村關(guān)系；鄉(xiāng)政村治

中圖分類(lèi)號(hào)：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2018）19-0024-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.005 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

The Contradiction of Township-Village Relationship and Its Coordinated Countermeasure in the Background of Villager Autonomy：Taking X County as an Example

XIANG Jia1，HUANG Ji-fu2

（1.Public Administration School，Hohai University，Nanjing 210098，China；

2.China Rural Research Institute，Central China Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract： In more than 30 years of governance practice， China has gradually formed the rural grassroots governance model of "township government and villager self-government". Among them， the imbalance between the township government and the village committee hinders the further development of the township-village society. From the perspective of the theory of self-government of villager and the governance model of "township government and villager self-government"， concludes that the conflict between township-village relationship is manifested as：financial contradiction and resource allocation contradiction in the economic field. The contradiction of administrative intervention and the contradiction of index task in the political field， the conflict of Township-village construction planning in the field of social management. The reasons of the absence of law， the public quality， the lack of democratic supervision and the system pressure are anylazed， And some suggestions are proposed， such as puting forward to construct government service system， improving the government performance evaluation mechanism； strengthening the democratic supervision mechanism， improving laws and regulations， and innovating governance models and other coordinated optimization strategies.

Key words： villager autonomy； township-village relations；township government and villager self-government

自人民公社解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，中國(guó)逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”的基層治理模式。20世紀(jì)80年代以來(lái)，村民自治的實(shí)行使農(nóng)村的政治生活格局產(chǎn)生了極大的變化[1]，1988年，《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定村民自治的內(nèi)容以直接、平等投票為原則的民主選舉；以村民會(huì)議為主要形式的農(nóng)民參與式的民主決策；以村規(guī)民約、章程為基本形式的民主管理；以村務(wù)公開(kāi)、群眾評(píng)議為特征的民主監(jiān)督”四大系統(tǒng)程序?yàn)橹鱗2]，同時(shí)以法律的形式明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間是指導(dǎo)與協(xié)作的關(guān)系，但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中這種關(guān)系往往會(huì)發(fā)生偏離，并造成鄉(xiāng)、村關(guān)系互動(dòng)中的矛盾[3]。2018年，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中指出，始終把解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題作為重中之重，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題強(qiáng)烈關(guān)注。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑，而在“鄉(xiāng)政村治”治理格局下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系的協(xié)調(diào)優(yōu)化也是“三農(nóng)”工作及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利開(kāi)展的主體基礎(chǔ)和前提。

1 X縣鄉(xiāng)-村關(guān)系的發(fā)展及其矛盾表現(xiàn)

X縣位于H省南部地區(qū)，轄區(qū)面積約3 500 km2，全縣共有24個(gè)行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)，295個(gè)村莊。主要地形是平原丘陵，擁有豐富的森林資源及一些稀有金屬資源。X縣由于區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在承接?xùn)|南沿海地區(qū)的第一、二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中獲得了良好的發(fā)展機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步提升，但由于20世紀(jì)90年代“務(wù)工潮”的影響，全縣許多村莊人口流失嚴(yán)重，前往廣東、江浙等地務(wù)工的農(nóng)民工增多，對(duì)于原本的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和微觀(guān)鄉(xiāng)情方面產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。

1.1 代表鄉(xiāng)-村的選取

全縣由于地形因素的差別，鄉(xiāng)-村差異懸殊，呈現(xiàn)截然不同的鄉(xiāng)情村情。部分鄉(xiāng)-村處于海拔較高、地形封閉地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，大部分年輕人都選擇外出務(wù)工，造成嚴(yán)重的農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象，對(duì)村民自治產(chǎn)生很大的沖擊；部分鄉(xiāng)-村雖然地形封閉，但依托良好的資源優(yōu)勢(shì)，建成“資源富鄉(xiāng)”“資源富村”，鄉(xiāng)-村之間因?yàn)橘Y源問(wèn)題產(chǎn)生分歧，造成鄉(xiāng)-村關(guān)系緊張；還有一些村莊區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，交通便利，臨近縣城或處于交通樞紐之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好。經(jīng)過(guò)對(duì)鄉(xiāng)情村情的分析，特選取3個(gè)村莊作為典型代表調(diào)查，分別是L村、F村、H村。

L村地形封閉，交通不便，經(jīng)濟(jì)水平落后，村內(nèi)大部分人前往外地務(wù)工，多為老人留守。以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，以做零工和種植水稻為主要生活來(lái)源。由于人口流失嚴(yán)重，村中以老弱病殘居多，村民自治活動(dòng)基本上流于形式，關(guān)于一些重大且操作復(fù)雜的商議決定，村委會(huì)工作人員得上門(mén)解釋?zhuān)?lián)系在外的青壯年，因此農(nóng)民工返鄉(xiāng)期間是村委會(huì)活動(dòng)的高峰期。L村村委會(huì)活動(dòng)困難，而對(duì)于鄉(xiāng)政府平時(shí)下達(dá)的指標(biāo)，該村經(jīng)?！巴虾笸取保瑹o(wú)法完成任務(wù)。

F村地形雖然略有封閉，但程度較L村輕。林木資源豐富，經(jīng)常吸引河南、山東等地商人前來(lái)收購(gòu)木材，此外F村物產(chǎn)豐富，擁有部分稀有金屬資源，該地的特產(chǎn)紅薯干已逐漸走向商標(biāo)化產(chǎn)業(yè)化。因此，資源分配問(wèn)題上的分歧易導(dǎo)致該村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系緊張。

H村所處鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣城所在地，工業(yè)基礎(chǔ)良好，轄區(qū)建有一個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，也被稱(chēng)作“工業(yè)園”。H村充分利用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，又有國(guó)道貫穿，各類(lèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)相發(fā)展，在多個(gè)行業(yè)取得了突出的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成績(jī)。同時(shí)，該村還坐落著一所省重點(diǎn)中學(xué)，學(xué)校周邊基礎(chǔ)設(shè)施完善，規(guī)劃清晰，隨著該村經(jīng)濟(jì)水平的提高，工業(yè)園區(qū)不斷擴(kuò)張，加之房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)軍，該村房?jī)r(jià)地價(jià)也在不斷攀升。城市建設(shè)規(guī)劃的深入加劇著鄉(xiāng)-村關(guān)系的緊張。

1.2 鄉(xiāng)-村關(guān)系矛盾的具體表現(xiàn)

通過(guò)對(duì)上述3個(gè)代表村莊的調(diào)查分析，該縣鄉(xiāng)情村情不一，綜合表現(xiàn)為多種特征，鄉(xiāng)-村關(guān)系復(fù)雜多樣，難以從某一方面描述清楚，特根據(jù)不同領(lǐng)域的表現(xiàn)分為以下三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)方面的財(cái)政矛盾、資源分配矛盾，政治方面的行政干預(yù)矛盾、指標(biāo)任務(wù)矛盾以及社會(huì)管理方面的鄉(xiāng)-村建設(shè)規(guī)劃矛盾。

1.2.1 經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的財(cái)政矛盾、資源分配矛盾 作為國(guó)家政權(quán)的最后一層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有財(cái)政權(quán)。中國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)展村民自治以來(lái)，村民自治的經(jīng)費(fèi)來(lái)源一直是個(gè)重大問(wèn)題。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，農(nóng)民收入低。村民自治的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政撥款，而鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政本身因?yàn)榭平涛男l(wèi)等各類(lèi)公共事業(yè)支出眾多，實(shí)際上入不敷出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)之間的以財(cái)政撥款為主要形式的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，也逐漸形成了“村財(cái)鄉(xiāng)管”的局面，此局面造成部分村委間接處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制之下進(jìn)行管理活動(dòng)，具體體現(xiàn)在村委造橋修路、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)財(cái)政上的聯(lián)系演變成為其他的控制，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)村委和村民大會(huì)的行為導(dǎo)向控制。

L村便是如此，某段省道通過(guò)該村，在征地的過(guò)程中，關(guān)于馬路走向以及馬路高度等多個(gè)方面村民、村委、鄉(xiāng)政府之間產(chǎn)生了許多分歧。個(gè)別村民因信奉風(fēng)水，不允許馬路從自家門(mén)前路過(guò)或者不允許占地；也有個(gè)別村民對(duì)于馬路的高度方面產(chǎn)生了意見(jiàn)，認(rèn)為與自家房屋高差太大，易積水等一系列問(wèn)題。最終，鄉(xiāng)政府通過(guò)一些經(jīng)濟(jì)手段向村委會(huì)施壓，村委會(huì)前往村戶(hù)家中做工作，同時(shí)給予村民補(bǔ)貼，通過(guò)財(cái)政手段實(shí)行了行為導(dǎo)向控制。

經(jīng)濟(jì)方面的矛盾還表現(xiàn)在資源分配上的沖突[4]。有些村莊資源豐富，能夠產(chǎn)生較高的經(jīng)濟(jì)收益，村委和村民與鄉(xiāng)政府之間便有了許多沖突，其主要表現(xiàn)在主管部門(mén)。F村林木資源豐富，村民競(jìng)相前往山中伐木，林木的大量砍伐使得許多地方幾乎一度成為荒山。村委的工作人員受利益的影響，也適當(dāng)支持砍伐行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)局曾多次監(jiān)管，效果不佳。在林木資源分配上，村民認(rèn)為林木屬于自家山地所有，無(wú)視政府監(jiān)管，濫砍濫伐，造成嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題的同時(shí)，也加劇了鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張程度。

1.2.2 政治領(lǐng)域的行政干預(yù)矛盾、指標(biāo)任務(wù)矛盾 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村委會(huì)的管理工作具有指導(dǎo)作用，可指導(dǎo)協(xié)助往往演變成為控制管理。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村委會(huì)或者村民大會(huì)的活動(dòng)實(shí)行干預(yù)，操縱村民以影響民主選舉，還有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)實(shí)行嚴(yán)格的政治控制。H村每當(dāng)村民大會(huì)選舉村委會(huì)干部時(shí)，鎮(zhèn)政府便會(huì)設(shè)置“村委選舉領(lǐng)導(dǎo)小組”“村委選舉協(xié)助小組”干預(yù)和影響選舉，以此來(lái)達(dá)到控制村委的目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅在民主選舉中干預(yù)、影響村民自治，還在行政體系中把村委會(huì)當(dāng)成自身系統(tǒng)的一部分[5]。村委會(huì)本應(yīng)是村民解決村中事務(wù)的基層群眾自治性組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)進(jìn)行控制，把它當(dāng)成自己的附屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)。在行政層級(jí)中，把它視為自身行政權(quán)力的延伸，在行政指令中，把村委會(huì)作為指標(biāo)任務(wù)的耐受體，下達(dá)計(jì)劃生育任務(wù)、增收目標(biāo)、農(nóng)戶(hù)改造指標(biāo)等一系列任務(wù)。以“責(zé)任書(shū)”“軍令狀”等書(shū)面形式保證任務(wù)的完成，通過(guò)政治提拔或經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的方式激勵(lì)村委會(huì)和村干部達(dá)到各類(lèi)指標(biāo)，或者說(shuō)是“村政績(jī)”，對(duì)于本身就緊張的鄉(xiāng)-村關(guān)系添上一層更為沉重的負(fù)擔(dān)。

1.2.3 社會(huì)管理領(lǐng)域的鄉(xiāng)-村建設(shè)規(guī)劃矛盾 在社會(huì)管理領(lǐng)域，隨著村級(jí)經(jīng)濟(jì)單元的崛起，社會(huì)管理領(lǐng)域的鄉(xiāng)-村關(guān)系更加突出。城市不斷延伸的過(guò)程中，使得具有良好區(qū)位優(yōu)勢(shì)的村莊城市化速度加快，導(dǎo)致村內(nèi)房?jī)r(jià)地價(jià)抬升。與此同時(shí)，不可避免地是更加快速的農(nóng)村建設(shè)或農(nóng)村改造，在村莊規(guī)劃建設(shè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)、村民之間的分歧巨大，涉及利益主體的多樣性，往往也是鄉(xiāng)-村關(guān)系緊張的一個(gè)重要表現(xiàn)。在社會(huì)治安方面，村委會(huì)只是一個(gè)自治組織，沒(méi)有財(cái)政基礎(chǔ)，也沒(méi)有行政部門(mén)，難以利用強(qiáng)制力量來(lái)維持農(nóng)村的穩(wěn)定安全。派出所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治安管理機(jī)構(gòu)，人員少、治安任務(wù)重，往往在治安管理過(guò)程中不盡人意，這也是鄉(xiāng)-村關(guān)系緊張的一個(gè)方面。

以上所述三個(gè)領(lǐng)域是鄉(xiāng)-村關(guān)系緊張的主要體現(xiàn)，不少村莊不按法律規(guī)定履行自身的權(quán)利和義務(wù)，造成鄉(xiāng)-村關(guān)系緊張，社會(huì)矛盾加劇，對(duì)于和諧文明的鄉(xiāng)-村社會(huì)是一個(gè)巨大的沖擊。20世紀(jì)80年代末起，中國(guó)推行承包責(zé)任制，后陸續(xù)推廣基層村民自治制度，推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，取得了良好的社會(huì)反響[6]。但平穩(wěn)之下也隱藏著矛盾和沖突，鄉(xiāng)-村關(guān)系的緊張，其實(shí)也是一種對(duì)于村民自治成果的侵蝕。

2 鄉(xiāng)-村關(guān)系失調(diào)的原因分析

鄉(xiāng)-村關(guān)系的失調(diào)不是短時(shí)間出現(xiàn)的，而是在社會(huì)的高速運(yùn)行中慢慢暴露出來(lái)的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷深入發(fā)展、深入變革，鄉(xiāng)-村關(guān)系之間的矛盾也會(huì)隨之慢慢呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)和特點(diǎn)，而原因也更加復(fù)雜多樣。

2.1 法律和制度缺位

村委會(huì)的實(shí)質(zhì)是為村民解決村中一些公共性的事務(wù)，進(jìn)行“三自”工作教育的基層農(nóng)民自治性組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)的最后一道門(mén)[7]。鄉(xiāng)政村治是中國(guó)在實(shí)踐中不斷探索形成的一種鄉(xiāng)村治理模式，可在具體執(zhí)行操作的層面上卻出現(xiàn)了矛盾，如何協(xié)調(diào)鄉(xiāng)-村之前的權(quán)力、如何劃分鄉(xiāng)-村管理范圍是矛盾的癥結(jié)點(diǎn)。《村委會(huì)組織法》中所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的“指導(dǎo)、協(xié)助”關(guān)系也沒(méi)有明確解釋?zhuān)缰笇?dǎo)范圍和領(lǐng)域、指導(dǎo)方法、指導(dǎo)的底線(xiàn)等問(wèn)題都沒(méi)有具體的規(guī)定。法律的未及處、規(guī)章制度的缺陷，讓鄉(xiāng)-村之間的工作銜接存在隨意操作性，不是“依法而辦”，而是“依人而辦”。同時(shí)一些制度的不完善，制度不明確的細(xì)節(jié)，也間接產(chǎn)生一些矛盾，致使鄉(xiāng)-村之間的關(guān)系更加緊張。

2.2 體制壓力

中國(guó)目前實(shí)行自上而下的層級(jí)管理體制，作為行政體制的末端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受著來(lái)自多個(gè)層級(jí)、多個(gè)部門(mén)的壓力，包括各項(xiàng)指標(biāo)、任務(wù)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不對(duì)村委會(huì)采取一些強(qiáng)制性的壓力，促使村委會(huì)來(lái)分擔(dān)其一部分壓力和事務(wù)。中國(guó)“鄉(xiāng)政村治”模式下的治理格局，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村委會(huì)的具體調(diào)控力度拿捏不準(zhǔn)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)或者部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為了“政績(jī)”“面子工程”，針對(duì)法律細(xì)節(jié)規(guī)定、法律空白部分進(jìn)行下發(fā)任務(wù)等工作[8]。這樣的情況屢見(jiàn)不鮮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得到政績(jī)的同時(shí)卻給村民、村委會(huì)、村民自治造成了重大的影響，也激化了兩者之間的矛盾糾紛。

2.3 民主監(jiān)督的缺失

民主監(jiān)督對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)來(lái)說(shuō)是規(guī)范運(yùn)行的保證，是反映自身行為的晴雨表。村民自治的重要一環(huán)便是民主監(jiān)督，可真正履行過(guò)民主監(jiān)督或者具有民主監(jiān)督的意識(shí)的村民少之又少。缺乏民主監(jiān)督的村民自治如同沒(méi)有源頭的活水，沒(méi)有創(chuàng)新，無(wú)法真正做到為老百姓謀福利。村委會(huì)對(duì)于公共事務(wù)的管理也逐漸流于形式，忙于應(yīng)付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)對(duì)決策的制定和執(zhí)行分別從自身的利益出發(fā)，沒(méi)有民主認(rèn)同和參與的決策執(zhí)行必定會(huì)導(dǎo)致矛盾發(fā)生，利益主體的不贊同、執(zhí)行過(guò)程中的不配合，都是鄉(xiāng)-村關(guān)系和諧發(fā)展需要跨越的障礙。

2.4 民眾素質(zhì)

廣大中國(guó)農(nóng)村正處在改革的深水期，不斷提高的經(jīng)濟(jì)水平仍然隱藏著許多落后的因素。農(nóng)村地區(qū)的教育相較于城市仍然有一定的差距，尤其表現(xiàn)在教育觀(guān)念懸殊，而還有部分年齡較大的村民的教育情況仍然堪憂(yōu)，入學(xué)率、文化水平難以跟上當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。很多村干部甚至鄉(xiāng)干部文化水平仍然很低，政治意識(shí)薄弱。民眾素質(zhì)的問(wèn)題嚴(yán)重影響到了政策的執(zhí)行、村委會(huì)工作的協(xié)調(diào)、村民自治的發(fā)展。這些潛在的細(xì)節(jié)對(duì)于鄉(xiāng)-村關(guān)系的矛盾只會(huì)越積越深，為鄉(xiāng)-村關(guān)系矛盾的爆發(fā)埋下隱患。

3 鄉(xiāng)-村關(guān)系的協(xié)調(diào)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的矛盾沖突產(chǎn)生于其兩者自身，更確切地說(shuō)是這兩者不合理的政治行為或政治決策。兩者的行為都有一定的利益或者壓力驅(qū)使，在缺乏法律明確規(guī)定、民主監(jiān)督的時(shí)候，造成了許多不合理之處。但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)在行政資源分配上的不均衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的行政資源明顯比村委會(huì)更多，從地位上來(lái)看，村委會(huì)屬于從屬地位，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于主導(dǎo)地位。

從總體上來(lái)看，處于主導(dǎo)地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是沖突的主要原因。作為鄉(xiāng)-村關(guān)系的一面兩點(diǎn)，村委會(huì)方面也有一定的原因，因此不管是從制度還是法律等方面去協(xié)調(diào)二者矛盾都必須兼顧兩方。

3.1 構(gòu)建政府服務(wù)體系，健全政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制

在當(dāng)前的治理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會(huì)視為自己的下屬或者派出機(jī)構(gòu)，在壓力機(jī)制的影響下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“家長(zhǎng)制”作風(fēng)嚴(yán)重，過(guò)于強(qiáng)調(diào)手中的權(quán)力，通過(guò)行政手段來(lái)打壓、控制村委會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)讓其為自己服務(wù)的目的，政績(jī)的驅(qū)使也讓鄉(xiāng)-村關(guān)系蒙上一層陰影。構(gòu)建政府服務(wù)體系更多的是通過(guò)體制來(lái)引導(dǎo)政府為人民服務(wù)，樹(shù)立為人民服務(wù)的理念，建設(shè)服務(wù)型政府[9]。讓政策的執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果真正地符合農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民擁護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，協(xié)力建成政府服務(wù)體系。同時(shí)，完善健全政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制，不再政績(jī)至上，打造全方位、立體化的績(jī)效評(píng)估體系。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，建立合理完善的獎(jiǎng)懲制度，激勵(lì)政府干部，同時(shí)，大力整治不作為現(xiàn)象，從而構(gòu)建一個(gè)真正和諧的鄉(xiāng)-村關(guān)系。

3.2 強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制，拓展民主監(jiān)督形式

民主監(jiān)督是村民自治中的重中之重，也是政府服務(wù)職能檢驗(yàn)的晴雨表[10]。強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制，形成從內(nèi)部與外部、體制內(nèi)與體制外等監(jiān)督主體多元化的監(jiān)督體制，使監(jiān)督體制真正活用起來(lái)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不作為”“亂作為”現(xiàn)象嚴(yán)格監(jiān)督。對(duì)于民主監(jiān)督的形式，勇于拓展創(chuàng)新，積極動(dòng)員可利用的社會(huì)資源，發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的意見(jiàn)，得出權(quán)威全面的監(jiān)督意見(jiàn)和改進(jìn)意見(jiàn)。使得鄉(xiāng)-村關(guān)系在民主監(jiān)督的氛圍中，在合理化、合法化的框架內(nèi)平穩(wěn)運(yùn)行，鄉(xiāng)-村關(guān)系往和諧協(xié)調(diào)的基調(diào)穩(wěn)步發(fā)展。

3.3 完善法律法規(guī)，理清鄉(xiāng)-村關(guān)系

隨著“依法治國(guó)”“依憲治國(guó)”的不斷發(fā)展，法治社會(huì)的聲音逐漸濃厚。在部分落后地區(qū)，仍然還有許多干部、農(nóng)民存在著根深蒂固的“人治”思想，因此法律的宣傳到位顯得更加重要。尤其在村民自治的大環(huán)境下，村民自治制度的推廣在部分地區(qū)取得了良好的成效，但是部分地區(qū)由于宗族勢(shì)力，“村霸”勢(shì)力等對(duì)村民自治的把持，使村委會(huì)、村民大會(huì)、村民小組等都流于形式。

在這種情況下，村民自治既要給予充分的自主性，但設(shè)計(jì)一個(gè)法律的合理框架，一個(gè)包含更多細(xì)節(jié)的框架是十分必要的[11]。法律要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的權(quán)責(zé)進(jìn)行嚴(yán)格細(xì)致的界定，對(duì)于兩者的合作行為也要有明確的基調(diào)，針對(duì)不同地區(qū)的具體情況，因地制宜制定相關(guān)細(xì)節(jié)的規(guī)章制度。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的作為要設(shè)置科學(xué)、合理的量化指標(biāo)，并設(shè)置必要的行為底線(xiàn)，面對(duì)矛盾、分歧要及時(shí)解決，從而理清鄉(xiāng)-村關(guān)系，以利于鄉(xiāng)-村關(guān)系的優(yōu)化[12]。

3.4 創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，提高農(nóng)民素質(zhì)

中國(guó)歷來(lái)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐過(guò)程中形成的“鄉(xiāng)政村治”治理模式，是對(duì)中國(guó)一直以來(lái)基層村民自治制度的局部總結(jié)，但也暴露出許多問(wèn)題，其中鄉(xiāng)-村關(guān)系緊張就是最突出的表現(xiàn)之一。建立真正符合國(guó)情、簡(jiǎn)單有效的治理模式，一直都是廣泛研究中國(guó)農(nóng)村的主題之一[13]。治理模式包括鄉(xiāng)-村職責(zé)、鄉(xiāng)-村治理、鄉(xiāng)-村運(yùn)行等多個(gè)子系統(tǒng)，是一個(gè)系統(tǒng)的治理范圍。因此，要從多個(gè)子系統(tǒng)對(duì)目前的鄉(xiāng)-村治理模式進(jìn)行創(chuàng)新，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)-村關(guān)系。

作為在鄉(xiāng)-村關(guān)系中起決定性作用的人，農(nóng)民的素質(zhì)是政治體制健康運(yùn)行，即村民自治制度運(yùn)行的關(guān)鍵因素。首先，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體完善農(nóng)村教育體系和基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的宣傳教育，提高農(nóng)民的參與治理意識(shí)和能力。其次，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村委會(huì)干部的知識(shí)能力要求也要逐漸提高，作為村干部，與時(shí)俱進(jìn)的理念和能力至關(guān)重要，要積極組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)干部培訓(xùn)，提升其治理理念和能力，打造良好的干群關(guān)系。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張宇維.村級(jí)治理主體互動(dòng)關(guān)系研究[J].湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017， 56（11）：2166-2170.

[2] 徐 勇.中國(guó)農(nóng)村村民自治[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997.

[3] 石東偉.鄉(xiāng)政村治背景下鄉(xiāng)村關(guān)系優(yōu)化研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2017.

[4] 都芙蓉.村民自治內(nèi)含沖突關(guān)系研究[J].人民論壇，2014（5）：163-165.

[5] 胡慶東.鄉(xiāng)政村治格局中鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾沖突及原因[J].南都學(xué)壇，2004，24（6）：100-104.

[6] 金太軍.鄉(xiāng)政村治格局下的村民自治——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的制約關(guān)系分析[J].社會(huì)主義研究，2000（4）：61-64.

[7] 鄒建平，盧福營(yíng).制度型支配：鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中的鄉(xiāng)村關(guān)系[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2016（2）：68-73.

[8] 沈費(fèi)偉，劉祖云.中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究：進(jìn)路與反思[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015（35）：15-19.

[9] 韓 鵬.鄉(xiāng)村關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制與改革發(fā)展方向[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2016（2）：181-185.

[10] 趙樹(shù)凱.鄉(xiāng)村治理：組織和沖突[J].中國(guó)政治，2004（1）：42-49.

[11] 鄉(xiāng)村治理中的鄉(xiāng)—村關(guān)系研究[D].長(zhǎng)沙：中南大學(xué)，2013.

[12] 張厚安，徐 勇，項(xiàng)繼權(quán).中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理——22個(gè)村的調(diào)查與比較[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，2000.

[13] 謝慶奎，楊宏山.當(dāng)代中國(guó)政府與政治[M].北京：高等教育出版社，2010.