跨行政區(qū)劃檢察改革視野下的未檢工作機(jī)制研究

聶文峰 林靜

黨的十八屆三中、四中全會決定設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院，提出了逐步“構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”。 上海市人民檢察院第三分院（以下簡稱三分院）作為全國首家跨行政區(qū)劃檢察院，是在上海鐵路運(yùn)輸檢察分院的基礎(chǔ)上掛牌成立的。根據(jù)鐵路運(yùn)行管理體系分布而設(shè)置的鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)，本身就具有跨行政區(qū)劃的特征，在此基礎(chǔ)上設(shè)置的跨行政區(qū)劃檢察院在案件管轄、職能履行等諸多方面存在著與地方檢察機(jī)關(guān)的不同之處。本文以三分院及下轄各鐵檢基層院的未檢工作為樣本，探討如何在跨行政區(qū)劃檢察改革中借鑒上海未檢工作的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，貫徹好“少捕慎訴，寓教于審”等未檢工作要求，探索構(gòu)建跨行政區(qū)劃檢察院的未檢工作新機(jī)制。

一、三分院跨行政區(qū)劃改革中的未檢工作概述

三分院下轄五個(gè)鐵檢基層院，地跨滬、蘇、浙、皖三省一市。鐵路體制改革后的檢察機(jī)關(guān)地方化，形成了鐵檢基層院人財(cái)物歸地方管理，業(yè)務(wù)歸分院管理的工作格局。2014年12月28日三分院作為全國首家跨行政區(qū)劃檢察院成立后，提出三分院與各鐵檢基層院在改革試點(diǎn)中的關(guān)系是工作聯(lián)系體、改革結(jié)合體、命運(yùn)共同體， 將各鐵檢基層院納入改革視野。改革以來，二級院未檢工作取得一定的發(fā)展，并呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）未檢案件類型具有特殊化、專門化趨勢

跨行政區(qū)劃檢察院的管轄具有特殊屬性，鐵路、水運(yùn)、民航等各類交通運(yùn)輸?shù)目鐓^(qū)域性、專業(yè)性、流動性、相對獨(dú)立性等特點(diǎn)，賦予未檢工作新的挑戰(zhàn)。目前，三分院的管轄范圍包括環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全、知識產(chǎn)權(quán)等刑事案件，以及海關(guān)走私犯罪偵查機(jī)關(guān)管轄辦理的涉稅走私犯罪案件和發(fā)生在海關(guān)監(jiān)管區(qū)內(nèi)的非涉稅走私犯罪案件等， 這些案件的共同特點(diǎn)就是涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)。發(fā)生在這些領(lǐng)域的未檢案件，與普通的未檢案件相比在犯罪特點(diǎn)、證據(jù)審查、法律適用等方面都有不同的側(cè)重點(diǎn)，在今后的發(fā)展上更呈現(xiàn)出專門化趨勢。

（二）涉案人員流動性強(qiáng)，異地協(xié)作模式初顯成效

發(fā)生在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的犯罪具有流動性的特點(diǎn)，對此類涉案人員開展社會調(diào)查、觀護(hù)幫教等工作往往需要異地協(xié)作。為加強(qiáng)對流動未成年人的特殊、平等司法保護(hù)，三分院指導(dǎo)下轄鐵檢基層院對社會調(diào)查、觀護(hù)幫教、社區(qū)矯正等工作的異地開展模式進(jìn)行了有益的探索，并通過個(gè)案協(xié)調(diào)，與涉罪未成年人法定代理人及其所在地的村委會、司法所等相關(guān)單位簽訂三方協(xié)議等方式，成功完成對2名附條件不起訴涉罪未成年人的考察監(jiān)督和觀護(hù)幫教，在六個(gè)月的考察期滿后依法宣告不起訴。今年，三分院還將“異地未檢協(xié)作機(jī)制”列入品牌工作，從個(gè)案探索延伸至如何與異地司法機(jī)關(guān)形成穩(wěn)定的工作對接機(jī)制，依托地方資源有效開展未檢工作，并形成長效機(jī)制。

（三）監(jiān)禁措施適用率高

實(shí)務(wù)中發(fā)現(xiàn)，鐵檢系統(tǒng)受理提請批準(zhǔn)逮捕的案件批捕適用率高于地方檢察機(jī)關(guān)，究其原因可能是因?yàn)樯孀镂闯赡耆硕嘞翟谵k案單位所在地?zé)o監(jiān)護(hù)人、無工作單位、無固定住所的“三無”人員，且部分人員系在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)再犯罪，為保障訴訟活動順利進(jìn)行而不得不適用逮捕強(qiáng)制措施。雖然拘留所、看守所現(xiàn)均已實(shí)行對未成年犯罪嫌疑人與成年人分別羈押的制度，但是由于在押未成年人大都獨(dú)立性差，意志脆弱，特殊的羈押環(huán)境很容易出現(xiàn)“交叉感染”問題，極易使在押未決未成年人形成不良人格， 不利于未成年人的教育、感化、挽救。

（四）不起訴適用率較低

在未成年人利益最大化的特殊原則指導(dǎo)下，根據(jù)法律規(guī)定，對于犯罪情節(jié)輕微，主觀惡性較小，有悔罪表現(xiàn)，且具有有效幫教條件的未成年犯罪嫌疑人，可以適用不起訴，以達(dá)到教育挽救的目的。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來看，改革以來鐵檢兩級院辦理的未檢案件中，不起訴適用率遠(yuǎn)低于近年來全市未檢部門的平均不訴率。不起訴適用率較低的原因較多，有不起訴決定權(quán)制約機(jī)制的問題，也有跨區(qū)劃案件本身特點(diǎn)的原因。但不起訴率較低的事實(shí)至少表明鐵檢二級院對不起訴權(quán)的行使，與教育、感化和挽救違法犯罪未成年人方針的要求還存在很大的差距，此也不符合對未成年人開展恢復(fù)性司法的價(jià)值追求。

二、未檢工作中存在的困境與挑戰(zhàn)

跨行政區(qū)劃檢察改革中的未檢工作具有鮮明的時(shí)代特征，案件類型的特殊化、專業(yè)化也給未檢工作帶來新的挑戰(zhàn)，而鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)原有辦案模式已不適應(yīng)跨行政區(qū)劃檢察改革的要求，一定程度上制約著未檢工作專業(yè)化的進(jìn)程。

（一）缺乏專門機(jī)構(gòu)和人員，未檢專業(yè)化程度不高

目前，三分院及下轄鐵檢基層院均沒有設(shè)立單獨(dú)的未檢部門，而是指定公訴、偵監(jiān)部門干警組成未檢專門辦案小組（以下簡稱專辦組）。專辦組成員在承擔(dān)未檢工作同時(shí)還承擔(dān)大量的偵查監(jiān)督、公訴工作，而未檢案件的特別程序又要求檢察人員辦理一起未檢案件比辦理一起普通成年人刑事案件要耗費(fèi)更多的時(shí)間和精力。因此未檢人員專門化和辦案的專業(yè)化程度不高容易導(dǎo)致專辦組成員在辦理未檢案件時(shí)可能僅滿足于辦結(jié)案件，而忽視未檢案件特有的教育感化、幫教挽救以及司法保護(hù)、犯罪預(yù)防等延伸工作，并且在一定程度上使未檢業(yè)務(wù)出現(xiàn)邊緣化傾向。

（二）未檢工作的“一體化”辦案模式踐行不徹底

近年來，“捕訴監(jiān)防”一體化的未檢辦案模式已成主流，具體做法是將轄區(qū)內(nèi)所有未成年人刑事案件的偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所、預(yù)防等職能統(tǒng)一歸入獨(dú)立的未檢部門，由該部門的檢察人員全程負(fù)責(zé)案件的審查批捕、審查起訴、出庭公訴、訴訟監(jiān)督、犯罪預(yù)防及綜合治理等工作。 而三分院現(xiàn)行的專辦組模式嚴(yán)格意義上并不能歸入未檢工作一體化的范疇。兼職的辦案人員、附設(shè)的專辦小組，使未檢案件專辦組實(shí)際上呈現(xiàn)出“專辦不?！钡那闆r。檢察人員在辦理未成年人刑事案件時(shí)依然是按照不同的階段進(jìn)行分工，各自負(fù)責(zé)但沒有突出重點(diǎn)，缺乏開展未成年人跟蹤幫教和綜合治理工作的主動性、積極性。

（三）未檢工作社會化建設(shè)不足

未成年人司法保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要與其他政法機(jī)關(guān)、政府相關(guān)部門、未成年人保護(hù)組織等協(xié)力開展。 在鐵路管理體制改革前，未檢工作社會化方面尚可依托上海鐵路局黨委政法委和“關(guān)工委”等組織牽頭開展。在鐵路管理體制改革后，因三分院和下轄各鐵檢基層院人財(cái)物由所在省的省級院管理，而業(yè)務(wù)指導(dǎo)由三分院管理。三分院和上海鐵檢院的未檢社會化工作尚可依托市級或所在地的區(qū)級相關(guān)政府部門和上海市未成年人檢察社會服務(wù)中心予以開展，但人財(cái)物管理和業(yè)務(wù)管理分離的模式帶來了外地鐵檢基層院的未檢工作社會化開展不健全，特別是對于流竄的涉鐵領(lǐng)域未檢案件當(dāng)事人，如何加強(qiáng)與其戶籍地、居住地相關(guān)政府部門、社會組織的對接保護(hù)，目前尚無一定機(jī)制制度予以明確，只是通過個(gè)案的協(xié)調(diào)進(jìn)行，此項(xiàng)工作存在較大的困難。

（四）二級院未檢業(yè)務(wù)訴訟關(guān)系不順暢

跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)的特殊屬性，在一定程度上導(dǎo)致部分案件出現(xiàn)管轄交叉現(xiàn)象。以上海鐵檢院為例，該院既辦理傳統(tǒng)的涉鐵領(lǐng)域刑事案件，又根據(jù)跨行政區(qū)劃改革要求集中辦理發(fā)生在全市軌道交通領(lǐng)域的刑事案件，根據(jù)跨行政區(qū)劃改革的相關(guān)規(guī)定，這兩類案件的二審法院均為上海鐵路運(yùn)輸中級法院，對應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)則為上海鐵路運(yùn)輸檢察分院。但根據(jù)本市公檢法司的相關(guān)規(guī)定，對上海市未成年人刑事案件進(jìn)行相對集中審理，其中“靜安區(qū)人民法院審理涉軌道交通未成年人刑事案件；由上海鐵路運(yùn)輸檢察院提起公訴” ，但并未明確此類案件二審管轄。根據(jù)此文件的規(guī)定，則涉軌道交通領(lǐng)域的未檢案件的二審檢察職能和指導(dǎo)職能，應(yīng)當(dāng)由二審法院對應(yīng)的市檢二分院來承擔(dān)，因此，對于上海鐵檢院院而言，其承辦的未檢案件在管轄、業(yè)務(wù)指導(dǎo)上存在二分院和三分院分別辦理和指導(dǎo)的人為區(qū)分。

三、對跨行政區(qū)劃檢察改革中未檢工作的思考

未檢業(yè)務(wù)是檢察機(jī)關(guān)的核心業(yè)務(wù)之一，對檢察機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督職能、參與社會綜合治理具有重要意義?？缧姓^(qū)劃檢察院的未檢工作應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮跨行政區(qū)劃管轄的優(yōu)勢，通過探索提供可復(fù)制的未檢工作經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合三分院跨行政區(qū)劃檢察改革的實(shí)踐，提出未檢工作機(jī)制建議如下：

（一）推進(jìn)未檢專門機(jī)構(gòu)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)未檢工作專業(yè)化

未檢工作的科學(xué)發(fā)展趨勢是成立專門機(jī)構(gòu)的內(nèi)在要求，跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)更肩負(fù)改革重任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》和《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)未成年人刑事檢察工作的決定》，從著眼發(fā)展的角度積極爭取成立專門機(jī)構(gòu)，落實(shí)機(jī)構(gòu)專門化、人員專業(yè)化，并按照司法責(zé)任制改革的相關(guān)要求充實(shí)辦案力量，確保在機(jī)構(gòu)扁平化管理過程中加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，推動未檢工作不斷發(fā)展。同時(shí)，最高人民檢察院鐵路運(yùn)輸檢察廳于2016年5月下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)鐵路檢察系統(tǒng)未成年人檢察工作專業(yè)化的意見》，提出了“要努力推動未成年人檢察專門機(jī)構(gòu)建設(shè)……一定要保證未成年人檢察專門辦案力量。”從全路檢察系統(tǒng)來看，廣州兩級鐵檢機(jī)關(guān)于2016年6月率先成立了“未成年人檢察工作辦公室”，結(jié)合我院實(shí)際，我們建議可以結(jié)合當(dāng)前上海市檢察機(jī)關(guān)開展的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，在公訴部門設(shè)立“未檢工作辦公室”，指定一名部門副職具體負(fù)責(zé)未檢辦公室的行政、業(yè)務(wù)管理工作，辦公室內(nèi)可設(shè)一定比例的檢察官、檢察官助理和文員等，真正實(shí)現(xiàn)專人專辦的工作要求。

（二）明確跨行政區(qū)劃未檢受案范圍，探索集中管轄

目前，三分院未檢專辦組除自身辦理一審、二審未檢案件外，還承擔(dān)對下轄鐵路基層院未檢工作的指導(dǎo)職能。根據(jù)跨行政區(qū)劃案件受理范圍，未檢一、二審案件除原涉鐵案件外，還應(yīng)包括走私刑事犯罪案件、以及危害食藥品安全、侵犯知識產(chǎn)權(quán)和侵犯環(huán)境資源保護(hù)等三類“跨地區(qū)”刑事案件，因此，對應(yīng)也承擔(dān)“跨地區(qū)”刑事案件的指導(dǎo)職能。根據(jù)高檢院和上海市院的要求，未檢工作的受案范圍已經(jīng)擴(kuò)大到成年人侵害未成年人犯罪案件，當(dāng)前也在探索延伸管轄到刑事執(zhí)行檢察和民事行政監(jiān)察領(lǐng)域，如刑事執(zhí)行檢察開展的社區(qū)矯正監(jiān)督、羈押必要性審查等業(yè)務(wù)，民事行政檢察開展的監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)違法、公益訴訟等業(yè)務(wù)中涉及未成年人保護(hù)的案件，故對于跨區(qū)劃檢察院而言，應(yīng)根據(jù)跨行政區(qū)劃集中管轄的要求，以及未檢案件范圍擴(kuò)大改革的要求，進(jìn)一步明確“跨地區(qū)”專業(yè)案件中未檢案件范圍。

同時(shí)，結(jié)合全國鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的實(shí)際情況，對于流竄作案、涉及不同省份作案等未檢案件，可以由高檢院鐵檢廳以指定管轄的形式，指定某個(gè)鐵檢分院或鐵檢基層院管轄辦理。此外，鑒于每個(gè)省設(shè)置的鐵檢基層院數(shù)量不一的實(shí)際，可以將本省內(nèi)具有跨地區(qū)作案、重大社會影響等的未檢案件指定由本省內(nèi)某一個(gè)鐵檢基層院集中管轄辦理，如江蘇省分別設(shè)有南京鐵檢院和徐州鐵檢院，則可以考慮指定由南京鐵檢院集中管轄辦理本省內(nèi)具有跨地區(qū)性質(zhì)的未檢案件，當(dāng)然如果該未檢案件社會影響較大，涉及不同省份（如2017年備受輿情關(guān)注的鐵路南京南站發(fā)生的猥褻兒童案），則可以考慮由分院提辦，以實(shí)現(xiàn)辦案的三個(gè)效果統(tǒng)一。

（三）進(jìn)一步理順跨行政區(qū)劃未檢案件的訴訟關(guān)系

如上所述，跨行政區(qū)劃檢察院的未檢案件既有集中管轄的專門案件又有未檢專業(yè)案件，因此需要理順上下級檢察院和橫向不同業(yè)務(wù)部門之間的訴訟關(guān)系。從三分院的實(shí)踐看，主要有以下幾個(gè)方面。一是理順專業(yè)案件和專門辦理的關(guān)系，即針對危害食藥品安全、侵犯知識產(chǎn)權(quán)和侵犯環(huán)境資源保護(hù)等三類“跨地區(qū)”刑事案件中的未檢案件，經(jīng)上海市院未檢處與市院公訴一處、金融處協(xié)調(diào)后，明確由三分院未檢專辦組辦理，并承擔(dān)相應(yīng)的對下指導(dǎo)職能；二是理順軌道交通領(lǐng)域刑事案件中未檢案件的訴訟關(guān)系，根據(jù)市檢、市高法等的規(guī)定，該類案件已明確由上海鐵檢院起訴至上海市靜安區(qū)人民法院，因此，該類案件的二審職能應(yīng)由歸口的市檢二分院承擔(dān)，相應(yīng)地，該類案件的業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作亦應(yīng)由市檢二分院承擔(dān)。當(dāng)然從跨行政區(qū)劃檢察改革集中管轄的角度，我們建議應(yīng)由上海鐵檢院起訴至上海鐵路運(yùn)輸法院，并由三分院行使指導(dǎo)和二審職能；三是理順分院未檢專辦組與分院知產(chǎn)處、民檢處、行政處、刑事執(zhí)行處等部門的關(guān)系，明確凡是涉及到未成年人利益保護(hù)的各類專業(yè)案件均由分院未檢專辦組專門辦理，以真正實(shí)現(xiàn)專案專辦的要求，最大程度地保護(hù)未成年人的合法利益。

（四）深入推進(jìn)跨行政區(qū)劃未檢工作一體化

實(shí)現(xiàn)未檢工作一體化，首先就是要實(shí)現(xiàn)未檢工作的專業(yè)化，明確未成年人刑事案件的批捕、起訴、法律監(jiān)督職責(zé)統(tǒng)一由未檢專辦組行使，并由同一承辦人負(fù)責(zé)同一案件的“捕訴監(jiān)防一體化”，以專業(yè)化辦理實(shí)現(xiàn)一體化，確保未檢案件的法律效果與社會效果的統(tǒng)一；其次要擴(kuò)大未檢案件范圍，結(jié)合上級檢察機(jī)關(guān)的要求，將分散在檢察機(jī)關(guān)多個(gè)業(yè)務(wù)部門的涉及未成年人的檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中由未檢專門機(jī)構(gòu)辦理，并探索擴(kuò)大工作對象，除了未成年犯罪嫌疑人、被告人和未成年被害人之外，還應(yīng)該擴(kuò)展到犯罪高危未成年人、困境未成年人等需要司法保護(hù)和犯罪預(yù)防的特殊群體。 最后要深入推進(jìn)保護(hù)一體化工作。一方面加強(qiáng)公檢法司等機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，爭取在司法理念、體制機(jī)制、司法標(biāo)準(zhǔn)、司法程序等方面的統(tǒng)一，形成工作合力，另一方面加強(qiáng)與教育、民政、共青團(tuán)、婦聯(lián)、社工組織、志愿者組織等的協(xié)作配合，以上海市未成年人檢察社會服務(wù)中心成立為契機(jī)，健全社會支持體系機(jī)制，充分整合社會資源，為未檢工作創(chuàng)造更多、更專業(yè)的幫教條件。結(jié)合跨行政區(qū)劃檢察院集中管轄案件的特殊性，其案發(fā)地點(diǎn)遍布全?。ㄖ陛犑校约翱赡艹霈F(xiàn)涉外案件等情況，建議將跨行政區(qū)劃檢察院納入省（直轄市）級層面的社會服務(wù)中心，通過制度會簽等形式，固定聯(lián)系方式，在未檢案件有社會服務(wù)需求時(shí)采取向省市級社會服務(wù)中心提出申請，由該中心或委托犯罪發(fā)生地的區(qū)縣社會服務(wù)中心提供社會服務(wù)支持。