基于國際比較視角下的我國金融監(jiān)管體系研究

曾小飛

（中國人民銀行宜賓市中心支行 四川宜賓 644000）

一、研究文獻綜述

（一）國外金融監(jiān)管體系研究文獻

蘇潔澈（2014）對英國金融監(jiān)管進行了研究，總結(jié)金融危機前英國金融監(jiān)管體系的演變，認為英國監(jiān)管體系從始至終都沒有提高監(jiān)管效率和應對危機的能力，直到2008年后才重新構(gòu)建銀行體系和監(jiān)管體系。英國的銀行體系從以前的統(tǒng)一銀行模式重構(gòu)為分業(yè)經(jīng)營模式，其監(jiān)管體系重構(gòu)為由審慎監(jiān)管局和金融行為局組成的宏觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管“雙峰”結(jié)構(gòu)。蘇潔澈（2016）對比研究了美國金融監(jiān)管，認為在危機前美國為“雙軌制”銀行體系和“碎片化”監(jiān)管，美國聯(lián)邦和州有不同的銀行授權(quán)方式，聯(lián)邦和州又各設立若干監(jiān)管機構(gòu)，從而導致了監(jiān)管體系中出現(xiàn)重復監(jiān)管和監(jiān)管真空等問題。在金融危機后美國雖然進行了一系列監(jiān)管體系重構(gòu)，但是重構(gòu)并不十分徹底，“碎片化”監(jiān)管現(xiàn)象依然存在。吳萇弘（2010）深入對比了日本和韓國應對金融危機的舉措和兩國在金融危機前所進行的金融監(jiān)管體系改革，認為1997年亞洲金融危機對日本影響較小而對韓國影響較大，是兩國金融環(huán)境和監(jiān)管體系不同所造成的；提出在構(gòu)建金融監(jiān)管體系時務必考察一國體制環(huán)境形成的歷史條件和現(xiàn)實狀況，不能對金融監(jiān)管體系進行直接復制。張敏、薛彥平（2010）對危機下歐盟的金融監(jiān)管體系改革進行研究，認為從《拉姆法魯西報告》到《德拉魯西埃報告》的發(fā)展是歐盟監(jiān)管體系向一體化方向的推進。在歐盟金融監(jiān)管一體化推進過程中，各個成員國的金融監(jiān)管體系并不統(tǒng)一，由此造成了歐盟進行集中統(tǒng)一金融監(jiān)管改革的困難，甚至可能引發(fā)利益博弈。但總體來看，歐盟給全球提供了一個可以推廣的示范樣板。

（二）我國金融監(jiān)管體系研究文獻

一是對金融監(jiān)管發(fā)展階段的劃分。紀瓊驍（2005）將我國金融監(jiān)管分為三個階段：計劃經(jīng)濟時期為1948～1978年，中國人民銀行對我國金融業(yè)實施監(jiān)督管理職能，在這一時期表現(xiàn)為其會計部門執(zhí)行稽核工作；中國人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管時期為1978～1992年，主要為改革開放初期金融體系的初步形成及之后的探索，逐步建立金融監(jiān)管制度；分業(yè)監(jiān)管時期為1992年后，我國循序漸進地成立和改組監(jiān)管機構(gòu)，逐步形成 “一行三會”分業(yè)監(jiān)管格局。蔣海、李赟宏（2009）同樣將我國金融監(jiān)管分為三個階段，但劃分依據(jù)和起始點不同：形成與發(fā)展階段為1984～1994年，通過體制改革，我國初步形成分業(yè)監(jiān)管格局；改革與調(diào)整階段為1995～2003年，通過頒布一系列金融法律法規(guī)，對監(jiān)管機構(gòu)進行改組與新設，形成了 “一行三會”分業(yè)監(jiān)管格局；改進與完善階段是2004以后，我國注重防范和化解金融風險，不斷深化金融體制改革，促進金融信息共享，對我國現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管格局不斷進行調(diào)整。崔鴻雁（2012）將我國金融監(jiān)管按照思想演進分為五個階段：束縛與控制階段為1949～1978年，受到馬克思主義政治經(jīng)濟學中的金融思想和蘇聯(lián)范式的研究方式影響，形成了一種控制性的金融管理思想；啟蒙與探索階段為1978～1984年，我國逐漸解放了思想桎梏，轉(zhuǎn)變了對西方經(jīng)濟學和金融學的看法，但并未形成一套成熟的理論體系；沖突與融合階段為1984～1993年，西方金融理論與馬克思主義政治經(jīng)濟學的辯證統(tǒng)一在沖突與融合中前進；調(diào)整與突破階段為1994～2004年，我國對現(xiàn)代經(jīng)濟理論的研究取得突破進展，在吸取我國金融改革經(jīng)驗基礎上，逐步發(fā)展了較為完善的金融監(jiān)管思想；深化與反思階段為2005年以后，在全球金融危機的影響下，我國不斷調(diào)整金融監(jiān)管思想，重視理念轉(zhuǎn)變和立法管理，金融監(jiān)管體系更加科學和有效。

二是對金融監(jiān)管改革方向的研究。王志成、徐權(quán)、趙文發(fā)（2016）認為當前我國金融監(jiān)管中存在著監(jiān)管割據(jù)、剛性兌付、影子銀行興起、監(jiān)管協(xié)調(diào)困難四大主要問題，應當以監(jiān)管機構(gòu)的調(diào)整為具體改革形式。首先人民銀行需要設立目標應對系統(tǒng)性金融風險，著重加強宏觀審慎監(jiān)管；其次要打破行業(yè)劃分，集中在一個或幾個監(jiān)管機構(gòu)行使金融業(yè)監(jiān)管職權(quán)；最后要另設專門監(jiān)管部門針對國有金融機構(gòu)進行統(tǒng)一管理。吳云、史巖（2016）認為我國金融監(jiān)管主要存在著三大結(jié)構(gòu)性矛盾：一是監(jiān)管割據(jù)與混業(yè)需求的矛盾；二是審慎監(jiān)管不足與金融穩(wěn)定的矛盾；三是審慎監(jiān)管的手段與實際職權(quán)不足的矛盾。因此認為我國應當在加強人民銀行宏觀審慎監(jiān)管職能的同時，吸收西方改革經(jīng)驗，建立由中國人民銀行和另一專司金融行為監(jiān)管部門組成的“雙峰”監(jiān)管體制。

二、我國金融監(jiān)管體系的演變歷程

隨著各項經(jīng)濟體制改革、國內(nèi)金融環(huán)境變化等因素的影響，我國金融監(jiān)管體系在不斷演變，具體表現(xiàn)為金融監(jiān)管思想的演變和金融監(jiān)管制度的演變。我國金融監(jiān)管思想所蘊含的內(nèi)在精神包括學術(shù)研究與政策變化。我國金融監(jiān)管制度主要指我國通過管理部門對金融機構(gòu)所實施的各項監(jiān)督與管理。

（一）計劃經(jīng)濟時期（1949～1978）

這一時期主要為建國后到改革開放前，在計劃經(jīng)濟體制下，我國金融監(jiān)管思想經(jīng)歷了從無到有的過程。在最初的監(jiān)管思想啟蒙上，承之于《資本論》等政治經(jīng)濟學著作對貨幣金融理論的論述，認為應以壟斷性的國家銀行掌握資本，從而控制全國信貸。隨后金融監(jiān)管思想的形成過程中主要受到蘇聯(lián)研究范式影響，以馬克思政治經(jīng)濟學經(jīng)典著作為唯一立論依據(jù)，以階級斗爭為金融領(lǐng)域研究主要重心，摒棄西方經(jīng)濟學貨幣金融相關(guān)理論，形成與計劃經(jīng)濟相適應的金融管理理論。這一時期我國整體上金融市場環(huán)境單一、關(guān)系簡單、機構(gòu)數(shù)量稀少。這種金融監(jiān)管理論特點和金融體系特征最終共同形成了金融組織國有化和管理機構(gòu)單一化兩大金融發(fā)展趨勢，也決定了金融監(jiān)管思想實際內(nèi)涵為行政管理。

新中國成立前夕，中國人民銀行成立。新中國成立后，我國在金融組織國有化和管理機構(gòu)單一化兩大金融監(jiān)管思想下，在金融領(lǐng)域推行了一系列管理舉措。如沒收和接管了官僚買辦階級控制的金融機構(gòu)，針對民族資產(chǎn)階級控制的金融機構(gòu)，采取一系列較為緩和的團結(jié)和改造政策逐漸將其納入國家計劃。在系列管理舉措下，中國人民銀行陸續(xù)接收“四行”“二局”“一庫”以及其他地方性金融機構(gòu)。至此，中國人民銀行經(jīng)營全國金融業(yè)務，同時也是金融管理和貨幣發(fā)行機構(gòu)。在計劃經(jīng)濟時期，中國人民銀行同時執(zhí)行著商業(yè)銀行、政策性銀行、中央銀行多重職能，于全國逐級設立分支機構(gòu)，依據(jù)總行計劃指令執(zhí)行日常事務。其金融管理職能實際是監(jiān)督計劃執(zhí)行情況，是否屬于金融監(jiān)管還有待商榷。

（二）金融制度改革初期（1978～1984）

這一時期主要為改革開放后到金融體制改革之前。隨著十一屆三中全會的召開，我國開始實行改革開放政策。社會主義初級階段理論逐步成型，確立了我國社會主義商品經(jīng)濟理論，延伸了馬克思主義經(jīng)濟理論。在理論基礎確立之后，我國對金融監(jiān)管思想的研究迅猛發(fā)展，并批判性地引入古典和新古典經(jīng)濟學理論為主的西方貨幣金融理論，開始了對金融監(jiān)管體系實際層面的探討?；谶@一時期思想啟蒙，我國對中央銀行的定位有了較為成熟的剖析，逐步嘗試構(gòu)建新的金融體制，引入競爭機制，真正進入監(jiān)管的萌芽狀態(tài)。

十一屆三中全會之后，我國進行了一系列金融領(lǐng)域的改革，主要表現(xiàn)為銀行業(yè)金融機構(gòu)的增加。國有獨資商業(yè)銀行相繼從中國人民銀行或財政部獨立出來，銀行業(yè)金融領(lǐng)域出現(xiàn)了競爭局面，中國人民銀行也是由此開始了實際層面的金融監(jiān)管。為了更好地進行監(jiān)管，中國人民銀行開始研究金融機構(gòu)改革、制定金融機構(gòu)管理辦法、審批金融機構(gòu)的設立和撤并，但同時仍然兼辦工商信貸和城鎮(zhèn)儲蓄等銀行業(yè)務，客觀上中國人民銀行同時具有中央銀行與一般商業(yè)銀行雙重職能。

（三）金融監(jiān)管制度形成階段（1984～1994）

這一時期以《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革問題的決定》發(fā)布為起點，對金融改革進行更加深入探索。在前一階段對貨幣金融理論學習下，我國相當一批金融學者成為西方經(jīng)濟學與政治經(jīng)濟學集大成者，不斷開展立足于中國國情的貨幣金融理論研究與實踐。我國金融監(jiān)管思想也在這些理論與實踐中不斷發(fā)展，但是尚未形成具有我國特色的系統(tǒng)成熟的金融監(jiān)管理論。

1984年中國人民銀行完全脫離一般銀行職能，其金融管理職能獨立化。隨著交通銀行、民生銀行、招商銀行等一批商業(yè)銀行的成立，全國各地不斷涌現(xiàn)信托公司、保險公司等其他金融機構(gòu)，我國初步顯現(xiàn)出金融競爭格局，建立了中央銀行管理下的專業(yè)銀行體系。各專業(yè)銀行在迅猛發(fā)展下，逐步突破行業(yè)限制，尤其是新設的股份制商業(yè)銀行業(yè)務范圍拓展到保險、證券、信托、房地產(chǎn)等多個領(lǐng)域，形成了混業(yè)經(jīng)營模式。在此背景下，中國人民銀行依據(jù)《關(guān)于金融體制改革的決定》對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)實行分業(yè)管理，形成分業(yè)監(jiān)管格局。這一時期的金融監(jiān)管主要從四個方面展開：市場準入監(jiān)管、合規(guī)性監(jiān)管、外部監(jiān)管和一般行政性金融監(jiān)管。

（四）金融監(jiān)管制度發(fā)展階段（1994～2004）

這一時期我國現(xiàn)代經(jīng)濟理論研究日漸成熟，十四屆三中全會提出的社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架成為我國金融監(jiān)管的指導思想和理論基礎。在這一框架的指引下，我國不斷深化金融領(lǐng)域各項改革，頒布了一系列金融業(yè)法律法規(guī)，形成了中國市場化金融體系法律框架。

在商業(yè)銀行職能上，國有銀行進行商業(yè)化改革，強化和完善法人制度，推行資產(chǎn)負債管理與風險管理，原有政策性金融業(yè)務脫離，相繼成立國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。在法律框架上，相繼出臺《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等重要法規(guī)，在法律上確定我國金融業(yè)進行分業(yè)經(jīng)營的同時也明確了人民銀行與商業(yè)銀行的職責與經(jīng)營界限。在中國人民銀行組織體系上，取消省級分行，按照經(jīng)濟區(qū)設立分支機構(gòu)，規(guī)范了總行、分行、中心支行、支行在金融監(jiān)管中的職責和權(quán)利，形成多層次的監(jiān)管體系。1992年證券業(yè)監(jiān)督管理委員會成立后，接管了對證券業(yè)的監(jiān)管職能；1998年，保險監(jiān)督管理委員會成立后，接管了對保險業(yè)的監(jiān)管職能；在2003年，我國又成立銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，接管了對銀行業(yè)的監(jiān)管職能，完善了分業(yè)監(jiān)管體系。至此我國以“一行三會”為體系的“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的格局正式形成。

（五）金融監(jiān)管制度完善階段（2004至今）

隨著金融創(chuàng)新不斷深入，新型金融工具不斷模糊不同金融行業(yè)的產(chǎn)品界限，我國出現(xiàn)了分業(yè)經(jīng)營制度下混業(yè)經(jīng)營的事實。地區(qū)和全球性的金融危機不斷爆發(fā)，在經(jīng)濟全球化不斷加深的背景下，監(jiān)管對象的多樣性和不可預測性為監(jiān)管機構(gòu)帶來了新的挑戰(zhàn)，也在不斷推動著金融監(jiān)管思想發(fā)展。在金融監(jiān)管組織上，我國學者重點開展對監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)性的研究，提出監(jiān)管聯(lián)席會議等監(jiān)管協(xié)調(diào)制度，以應對監(jiān)管范圍的交叉和真空。在金融監(jiān)管業(yè)務上，我國認識到以微觀監(jiān)管為主的金融監(jiān)管方式在應對系統(tǒng)性風險時作用有限，提出了加強宏觀審慎監(jiān)管。

2018年十三屆全國人大一次會議通過的國務院機構(gòu)改革涉及到了金融監(jiān)管機構(gòu)調(diào)整，一方面對銀保監(jiān)會進行重組，另一方面將銀行業(yè)和保險業(yè)的重要法律法規(guī)草案與審慎監(jiān)管基本制度職責劃入中國人民銀行，標志著我國實行多年的“一行三會”監(jiān)管體系正在發(fā)生變革。

三、我國金融監(jiān)管體系存在的矛盾

（一）分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營的矛盾

我國“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的金融格局隨著金融創(chuàng)新的出現(xiàn)已經(jīng)逐漸被打破。一方面，部分股份制銀行通過各種方式已經(jīng)在實質(zhì)上實行了混業(yè)經(jīng)營，最為典型便是光大、平安、中信等兼有銀行、保險、證券的金融控股集團公司。另一方面，商業(yè)銀行不滿足于傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務而不斷進行金融產(chǎn)品創(chuàng)新，部分新型金融衍生品可能涉及多個金融行業(yè)，在風險方面也會進行跨行業(yè)傳導。這兩方面造成了分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營的矛盾，表現(xiàn)為監(jiān)管套利、監(jiān)管沖突、重復監(jiān)管三個問題：對于不同行業(yè)同一種金融活動，不同機構(gòu)的監(jiān)管尺度有差別，形成監(jiān)管套利；對于創(chuàng)新的金融產(chǎn)品，不同監(jiān)管機構(gòu)對于其所屬的金融行業(yè)定位制定不同的約束條件，形成監(jiān)管沖突；對于跨金融行業(yè)的金融控股集團公司，涉及的監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管作為或監(jiān)管不作為，形成重復監(jiān)管或監(jiān)管真空。

（二）人民銀行行為監(jiān)管職能剝離與分支機構(gòu)定位的矛盾

我國目前金融監(jiān)管體系改革中，銀保監(jiān)會履行對銀行、保險兩個行業(yè)的行為監(jiān)管職能，其政策法規(guī)職能劃歸人民銀行，這種職能的劃分正是循著“雙峰模式”的思路進行的。這種模式下，人民銀行將逐漸轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，成為草擬金融業(yè)法律法規(guī)和進行宏觀審慎監(jiān)管的機構(gòu)，而銀保監(jiān)會可能再次整合其他機構(gòu)成為全能型的行為監(jiān)管機構(gòu)?！半p峰模式”是許多西方國家已經(jīng)實踐成熟的改革方向。然而我國實際國情是，人民銀行擁有延伸至縣級的龐大分支機構(gòu)，在行為監(jiān)管職能上的初始條件遠優(yōu)于其他金融監(jiān)管機構(gòu)。作為草擬金融業(yè)法律法規(guī)和進行宏觀審慎監(jiān)管的機構(gòu)來看，如此龐大的分支機構(gòu)顯得冗余，在部分基礎業(yè)務可以托管商業(yè)銀行完成的情況下，人民銀行基層分支機構(gòu)的作用難以進行準確定位。

（三）影子銀行發(fā)展與金融法規(guī)滯后的矛盾

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)廣泛應用，一些以互聯(lián)網(wǎng)金融為標簽的影子銀行如雨后春筍般涌現(xiàn)，對于此類業(yè)務，我國現(xiàn)有法律法規(guī)涉及內(nèi)容較少，缺少準確的定位和規(guī)范性文件。在這種情況下，金融監(jiān)管機構(gòu)有著強烈的地盤意識與風險規(guī)避動機，使我國影子銀行的監(jiān)管缺位。影子銀行在金融法規(guī)滯后的情況下無序發(fā)展，不僅會帶來不可估量的金融風險，同時非法集資等亂象還會直接影響治安穩(wěn)定，帶來更多的社會問題。另外，由于相關(guān)法律體系的不完善，監(jiān)管標準來源于各個監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布的制度性文件、部門法規(guī)，監(jiān)管缺乏一致性、連續(xù)性、權(quán)威性，被監(jiān)管機構(gòu)在面對不斷更改的監(jiān)管制度時疲于應付，造成資源浪費，也不利于金融市場健康發(fā)展。

（四）宏觀審慎目標與監(jiān)管協(xié)調(diào)的矛盾

維護金融穩(wěn)定是我國金融監(jiān)管最優(yōu)先目標，需要進行宏觀審慎監(jiān)管。目前我國金融監(jiān)管體系改革也將宏觀審慎監(jiān)管作為人民銀行的一項重要職能和研究方向。我國銀保監(jiān)會正在改革當中，證監(jiān)會仍然是一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管機構(gòu)專注于自身監(jiān)管范圍內(nèi)的金融市場信息，對相互信息沒有充足了解渠道。雖然人民銀行具有金融統(tǒng)計職能，但由于監(jiān)管機構(gòu)間的平行關(guān)系，實際上的金融信息交換只能依靠機構(gòu)間的合作完成，缺少信息交流平臺，難以做出無偏的宏觀審慎監(jiān)管決策。對于混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)象沒有統(tǒng)一的監(jiān)管標準，無法解決監(jiān)管沖突等問題，嚴重影響宏觀審慎目標達成。各監(jiān)管機構(gòu)在應對金融創(chuàng)新與金融穩(wěn)定的關(guān)系時存在較大的分歧，即在金融創(chuàng)新初期，各監(jiān)管機構(gòu)均呈寬松容忍態(tài)度，一出問題便強化監(jiān)管造成金融抑制。

（五）改革中的路徑依賴與外部沖擊的矛盾

我國從大一統(tǒng)的金融監(jiān)管體系逐漸過渡到“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體系，再到近年金融監(jiān)管體系改革，已形成一定的路徑依賴，具體表現(xiàn)為改革的強制性、漸近性和滯后性。我國金融監(jiān)管體系的改革，從始至終均是自上而下由中央政府強制實施的改革，屬于政府供給性制度變遷。在制度變遷的過程中，我國金融監(jiān)管體系主要以我國基本國情和金融業(yè)發(fā)展狀況為基礎，伴隨著我國經(jīng)濟體制改革，以循序漸進的方式逐步過渡。我國金融監(jiān)管改革一直處于較為滯后的發(fā)展狀態(tài)，難以及時對新興金融業(yè)態(tài)做出調(diào)整。我國金融監(jiān)管體系改革中的路徑依賴決定了其是一種緩慢的漸進式改革，在我國金融市場逐步開放和金融全球化加速的環(huán)境下，外部金融風險強烈沖擊著我國的金融市場，行成了強烈的誘導性制度變遷需求，給原有的政府供給性制度變遷帶來壓力，形成路徑替代的可能性。

四、國外發(fā)達國家金融監(jiān)管體系改革

（一）美國金融監(jiān)管體系演變及特點

在全球金融危機發(fā)生以前，美國實行典型的機構(gòu)監(jiān)管模式，由貨幣監(jiān)理署、美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、儲蓄監(jiān)理署、證券監(jiān)管委員會等不同的聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)按照銀行、證券、保險不同行業(yè)進行監(jiān)管。由于美國獨特的聯(lián)邦與各州相對獨立又互相制約的關(guān)系，美國的各類金融機構(gòu)存在不同歸屬與適用法律問題。以美國的銀行業(yè)為例，州立銀行和國民銀行屬于不同機構(gòu)認證準入的雙軌制銀行體系，其中州立銀行適用各州的銀行法，國民銀行適用聯(lián)邦銀行法，聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)可以同時對州立銀行與聯(lián)邦銀行進行監(jiān)管，同時又有專門的州立監(jiān)管機構(gòu)對州立銀行進行監(jiān)管，使美國整個監(jiān)管體系呈現(xiàn)“碎片化”。

在這種“碎片化”的監(jiān)管體系下，首先的問題就是監(jiān)管成本居高不下，在主要的西方發(fā)達國家中，美國的監(jiān)管成本在很長一段時間高居榜首。此外，監(jiān)管中容易發(fā)生監(jiān)管重復與監(jiān)管真空的問題。就監(jiān)管重復而言，美國相比其他國家更加明顯，最為突出的是聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)與州立監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)的監(jiān)管矛盾。而另一方面，對于一部分涉及多個金融行業(yè)的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，法律沒有明確地規(guī)定由誰監(jiān)管，不僅需要各個行業(yè)監(jiān)管部門協(xié)調(diào)，還需要州立監(jiān)管機構(gòu)與聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)，造成了大量的監(jiān)管真空。由于美國監(jiān)管重復與監(jiān)管真空的問題異常突出，在次貸危機前的一段時間里金融市場不斷創(chuàng)新。

圖1 危機前美國金融監(jiān)管體系

在2008年金融危機爆發(fā)以后，美國為了改進其“碎片化”金融監(jiān)管體系所帶來的一系列問題，加強金融風險防控和危機管理，經(jīng)由《多德——弗蘭克法案》進行金融監(jiān)管體系改革。一方面，撤銷了儲蓄監(jiān)理署，將其監(jiān)管職能分散到貨幣監(jiān)理署、美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司，簡化了機構(gòu)數(shù)量；另一方面，新設金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會負責協(xié)調(diào)現(xiàn)有的聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)控系統(tǒng)性風險。但是總體來看，美國“碎片化”監(jiān)管體系存在的問題并沒有顯著改善，而新設的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會在協(xié)調(diào)監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)控系統(tǒng)性風險的能力上也值得商榷。

（二）英國金融監(jiān)管體系演變及特點

英國金融監(jiān)管體系建立經(jīng)過了一個較為漫長的時期，在金融監(jiān)管體系建立前，金融環(huán)境較為穩(wěn)定，英格蘭銀行作為商業(yè)銀行在事實上承擔了一部分金融管理職能，直到20世紀40年代，英格蘭銀行才于立法中正式被認定為法定監(jiān)管機構(gòu)。在巴林銀行破產(chǎn)等事件的沖擊下，英國意識到其金融監(jiān)管體系存在著較大的缺陷，英格蘭銀行也在監(jiān)管中表現(xiàn)出了監(jiān)管不利的一面。20世紀末，英國金融監(jiān)管職能逐漸與英格蘭銀行發(fā)生分離，英國另設金融服務局全面對銀行、證券、保險等行業(yè)進行監(jiān)管，金融服務局成為一個超級監(jiān)管機構(gòu)。由于金融服務局在實際監(jiān)管中的效率較低，也為了解決監(jiān)管過于集中帶來的權(quán)力濫用風險，21世紀初英國建立了財政部、英格蘭銀行、金融服務局三者的協(xié)調(diào)機制，金融服務局為最主要的監(jiān)管機構(gòu)。

圖2 危機前英國金融監(jiān)管體系演變歷程

雖然英國在這一時期形成了一個相對統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系，但是監(jiān)管重心集中在微觀層面，金融服務局作為最主要的監(jiān)管機構(gòu)，奉行“風險為本”與“原則導向”的監(jiān)管方式，金融服務局為主的監(jiān)管體系的最大問題是監(jiān)管效力發(fā)揮問題與系統(tǒng)性風險判斷的缺失問題?！帮L險為本”是將法定目標的風險作為關(guān)注核心，制定風險量化標準，形成與金融機構(gòu)風險負相關(guān)的動態(tài)監(jiān)管頻率?！霸瓌t導向”的監(jiān)管方式更依賴原則且以結(jié)果為導向，而不以詳細的規(guī)則約束金融機構(gòu)。兩者雖然相輔相成，但又同時帶來了不確定性，一方面“風險為本”對被定義為風險較小的金融機構(gòu)進行更少的監(jiān)管反而使該機構(gòu)放松了對相關(guān)風險的控制，另外較小的金融機構(gòu)因評估顯得不重要而在監(jiān)管中被忽視；另一方面“原則導向”對詳細規(guī)則的摒棄實際上放松了對金融機構(gòu)的過程監(jiān)管，往往由于金融機構(gòu)與監(jiān)管機構(gòu)的目標不一致而導致并未得到預期的結(jié)果。對于系統(tǒng)性風險問題，該金融監(jiān)管體系則幾乎沒有涉及，這也是英國金融體系在金融危機時期遭受巨大沖擊的重要原因?！帮L險為本”和“原則導向”的監(jiān)管方式使監(jiān)管機構(gòu)僅關(guān)注個體金融機構(gòu)的情況，忽視了對金融機構(gòu)整體的影響和經(jīng)濟的周期性波動問題，當數(shù)家大型金融機構(gòu)同時發(fā)生問題，便對整個金融體系造成嚴重沖擊。

金融危機以后，考慮到金融服務局沒有履行好金融監(jiān)管職能，英國通過《金融服務法》將其分離成審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局。審慎監(jiān)管局為英格蘭銀行下屬單位，主要對金融宏觀審慎運營進行監(jiān)管；金融行為局繼承原本金融服務局的金融市場行為監(jiān)管功能，側(cè)重于對消費者的保護。相比于原來的三機構(gòu)協(xié)調(diào)機制，英國沒有建立十分有效的兩機構(gòu)協(xié)調(diào)機制，在審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局的監(jiān)管體系下，仍然有監(jiān)管真空存在的可能性。

（三）歐盟國家金融監(jiān)管體系演變及特點

歐盟國家中大部分國家使用歐元作為統(tǒng)一貨幣，任何一個國家的貨幣政策與金融市場出現(xiàn)問題，便會給其他國家?guī)砭薮蟮臎_擊。對于歐元區(qū)國家來說，如何處理好跨境監(jiān)管和危機監(jiān)管合作問題是構(gòu)建金融監(jiān)管體系的重點。所以，自歐元區(qū)國家統(tǒng)一貨幣制度以來，歐盟一直致力于改革歐盟成員國的金融監(jiān)管職能，其中影響力最大的方案是2001年《拉姆法魯西報告》，旨在建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系，克服歐盟國家之間的監(jiān)管沖突，加快立法決策效率。但是在金融危機爆發(fā)之前，該報告里大部分舉措并未在歐盟國家中通過。在此之前歐盟國家并沒有較為統(tǒng)一的金融監(jiān)管思想和金融監(jiān)管體系，各個國家有相對獨立卻各具特色的金融監(jiān)管體系。

1.德國金融監(jiān)管體系演變及特點。作為歐盟成員國中典型代表，德國于20世紀60年代先后成立了銀行監(jiān)督局、保險監(jiān)督局、有價證券交易監(jiān)督局，實行分業(yè)監(jiān)管。與此同時德國的央行德意志銀行在各個州設置有分行，在各地區(qū)設立有地區(qū)辦公室，形成了龐大的分支機構(gòu)體系。這一時期的金融監(jiān)管體系主要是為了在戰(zhàn)后重新鞏固政府金融制度改革的推動者地位，方便對金融各個行業(yè)的復蘇和發(fā)展施加主動影響，逐步將全國金融體系推進到具有自我發(fā)展能力階段。隨著德國國內(nèi)金融機構(gòu)的迅速發(fā)展，相應的監(jiān)管壓力開始出現(xiàn)。一是兼并浪潮中產(chǎn)生了大量跨行業(yè)金融集團和創(chuàng)新型金融產(chǎn)品，開創(chuàng)了混業(yè)經(jīng)營局面。二是隨著金融市場開放程度的增加，外資金融機構(gòu)的進入增加了國內(nèi)金融市場的復雜性，提升了協(xié)調(diào)金融業(yè)整體發(fā)展和抵御系統(tǒng)性風險的難度。

在21世紀初，德國經(jīng)由《統(tǒng)一金融服務監(jiān)管法》對金融業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管改革，設立隸屬于財政部的聯(lián)邦金融監(jiān)管局取代原有多個監(jiān)管部門，對金融業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)管。金融監(jiān)管局下屬銀行委員會、保險委員會、證券委員會和特別委員會，但未設置地方機構(gòu)。德意志銀行在德國各地有著高達118個分支機構(gòu)，其龐大的分支機構(gòu)體系成為微觀監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)的日?；顒舆M行監(jiān)管的重要輔助機構(gòu)。

圖3 德國金融監(jiān)管體系演變歷程

2.法國金融監(jiān)管體系演變及特點。歐盟成員國中另一個典型代表法國，由于其金融業(yè)發(fā)展歷程更加悠久與復雜，其金融監(jiān)管體系主要采用了功能監(jiān)管模式，金融機構(gòu)依據(jù)其功能設置接受不同監(jiān)管部門的監(jiān)管，在單獨的金融行業(yè)中，設置有一個主要的監(jiān)管機構(gòu)與其他輔助監(jiān)管機構(gòu)。在整體的監(jiān)管中，中央銀行發(fā)揮著對不同金融監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)作用，為了提高金融監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)效率，機構(gòu)間形成了交叉任職制度。這種重復監(jiān)管模式造成了監(jiān)管成本浪費，也難以達到理想監(jiān)管效率，且即使設計了牽頭監(jiān)管的機構(gòu)，也無法在綜合業(yè)務的監(jiān)管中成為監(jiān)管的最終決定者和組織者。

法國一直以來都認識到了自身金融監(jiān)管體系的弊端，但是政府在國內(nèi)的影響力不足制約著金融監(jiān)管體制改革的進程，直到本世紀初，法國才實施較為有效的改革。法國通過《金融安全法》改組證券交易委員會、金融市場理事會、金融管理紀律委員會三家機構(gòu)為金融市場管理局，對監(jiān)管部門進行大規(guī)模合并，賦予其行為監(jiān)管和立法雙重職能。在金融危機爆發(fā)以后，法國在沖擊下進一步認識到了自身金融監(jiān)管存在的缺陷，加快了向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變的步伐。

3.金融危機后歐盟金融監(jiān)管改革。在金融危機發(fā)生后，歐盟再次進行新一輪改革，以《德拉魯西埃報告》中改革方案為導向，建立了司職宏觀審慎監(jiān)管的歐洲系統(tǒng)風險委員會和負責進行微觀監(jiān)管的歐洲監(jiān)管局聯(lián)合委員會。其中歐洲系統(tǒng)風險委員會由各個成員國央行代表組成，主要對歐盟金融市場整體宏觀發(fā)展狀況進行評估和監(jiān)測；歐洲監(jiān)管局聯(lián)合委員會受歐洲系統(tǒng)風險委員會指導，由各個成員國的銀行、證券、保險監(jiān)管部門代表組成，內(nèi)設有銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局。整體上，歐盟國金融監(jiān)管體系從分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，實行統(tǒng)一的監(jiān)管模式。

（四）日韓金融監(jiān)管體系演變及特點

1.日本金融監(jiān)管體系演變及特點。日本的金融監(jiān)管體系一直處于一個較為穩(wěn)定的統(tǒng)一監(jiān)管模式之中。在20世紀90年代以前，日本金融監(jiān)管職能由大藏省履行，下設有銀行局和證券局，保險行業(yè)由于發(fā)展較晚，在最初僅是銀行局下設的一個部門。由于日本證券業(yè)的發(fā)展，證券局逐漸擴大職能范圍，改組成證券交易監(jiān)視委員會，專司證券業(yè)監(jiān)管。大藏省在監(jiān)管方面發(fā)生過部分失誤，暴露出了監(jiān)管權(quán)力過于集中的問題，20世紀90年代，日本通過《金融監(jiān)督廳設置法》將大藏省的監(jiān)管事務進行剝離，新組建金融監(jiān)督廳進行行為監(jiān)管，只保留大藏省原有的制定金融政策的職能。

1998年亞洲金融危機中日本遭到嚴重打擊，為了加快金融業(yè)復蘇，擴大了金融監(jiān)督局職權(quán)，通過《金融再生委員會設置法》合并了大藏省制定金融政策的職能，還增加了破產(chǎn)處置和危機管理職能，重組成為金融廳，重新形成了統(tǒng)一的監(jiān)管模式。日本的中央銀行在監(jiān)管中不直接發(fā)揮作用，主要進行風險識別和監(jiān)測。同時，日本意識到建立以本國金融業(yè)整體風險防控為核心的監(jiān)管體系的重要性，在上述金融監(jiān)管改革之后，日本對金融業(yè)保持較強的審慎態(tài)度，同時也限制了本國金融業(yè)對國內(nèi)外高風險、高收益的金融產(chǎn)品運作。在隨后的次貸危機中，日本因為較少地購買全球金融市場中的次貸產(chǎn)品，因而國內(nèi)金融市場受到的沖擊較小。

圖4 日本金融監(jiān)管體系演變歷程

2.韓國金融監(jiān)管體系及特點。韓國金融監(jiān)管體系在20世紀90年代前一直為典型分業(yè)監(jiān)管模式，具體由作為央行的韓國銀行、財政部、銀行監(jiān)督院、保險監(jiān)督院、證券監(jiān)督院等部門各司其職。韓國的金融監(jiān)管機構(gòu)發(fā)展是與其金融市場演進密切相關(guān)的。隨著韓國金融市場的發(fā)展，韓國不斷設立新的金融監(jiān)管機構(gòu)，而監(jiān)管權(quán)力統(tǒng)一由政府財政部分配，政府部門權(quán)力突出，盲目擴張金融監(jiān)管機構(gòu)的現(xiàn)象日益嚴重。由于韓國金融監(jiān)管機構(gòu)冗余，出現(xiàn)監(jiān)管重復等問題，在過于樂觀地估計其國內(nèi)金融形勢下，減少干預同時實施金融開放，致使韓國在1997年亞洲金融危機遭受嚴重影響。隨后，通過《關(guān)于金融監(jiān)督機構(gòu)的設立相關(guān)的法律》，韓國設立金融監(jiān)督委員會和金融監(jiān)督院兩個主要監(jiān)管機構(gòu)，金融監(jiān)督委員會從韓國銀行、財政部、銀行監(jiān)督院、保險監(jiān)督院、證券監(jiān)督院等部門承接制定金融法規(guī)與行業(yè)準入許可職能，金融監(jiān)督院承接行為監(jiān)管職能。此外，設立存款保險公司實施強制保險制度，金融機構(gòu)需全部在存款保險公司進行投保，因而存款保險公司同樣有金融監(jiān)管職能。

圖5 韓國金融監(jiān)管演變歷程

經(jīng)過1997年金融監(jiān)管體制改革后，韓國依然沒有對金融開放政策加以約束，其金融體系對國際資金依賴性較強，國內(nèi)金融監(jiān)管機構(gòu)沒有對外資的進出進行專門的限制，在2008年次貸危機中，其金融體系再次受到了重大的打擊。在危機爆發(fā)后韓國對監(jiān)管體系再次進行了調(diào)整，將其金融監(jiān)督委員會改制為金融委員會，承接了財政部對于國內(nèi)金融業(yè)的政策制定職能，重新建立雙峰模式的統(tǒng)一監(jiān)管體系，加強對國內(nèi)宏觀審慎監(jiān)管和應對外部沖擊準備。

五、國外金融監(jiān)管體系對我國金融監(jiān)管改革的啟示

（一）國外金融監(jiān)管體系改革的共性

1.監(jiān)管體系改革均有較強的制度慣性。從各個國家金融監(jiān)管體系演進過程可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)國家的改革過程保持一定制度慣性。部分國家從監(jiān)管模式上進行變革難以一步到位。最為顯著的就是美國和法國，由于其設置功能性監(jiān)管方式有較強的歷史因素和國家制度因素，改革過程中在政府內(nèi)部遭遇強大的阻力，最終致使改革雖然進行，但離實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管仍有一定的距離。此外，韓國因為外部金融危機的沖擊進行過一次金融監(jiān)管體系改革，但是由于國內(nèi)對金融市場的開放態(tài)度和對外部資金的急切需求，放松了對系統(tǒng)外風險的監(jiān)管，繼而再次在危機中遭受損失。德國央行由于設置了龐大的分支機構(gòu)，在隨后改革中便繼續(xù)保留其分支機構(gòu)，并成為其他機構(gòu)實施監(jiān)管的重要信息傳遞與處理部門。可以看出，如果不是因為外部沖擊對國內(nèi)金融監(jiān)管體系造成毀滅性的不信任，便難以像英國、日本那樣形成較為徹底的改革。

2.監(jiān)管體系改革均存在強烈的路徑依賴。主要發(fā)達國家的金融監(jiān)管體系改革存在較強的路徑依賴，均是受到外部沖擊下推動自身改革，源于自主推動的改革不多。多數(shù)國家的金融監(jiān)管體系改革表現(xiàn)為外部沖擊引起強烈的制度改革需求，然后政府推進改革提供必要的制度供給。其改革方式是漸進式還是突變式，取決于需求的強烈程度。在改革方向上，各國對其他國家的金融監(jiān)管體系進行了學習和思考，但主要立足于本國監(jiān)管思想和基本國情進行的改革較多。

3.統(tǒng)一監(jiān)管逐步成為主流監(jiān)管模式。目前，在金融監(jiān)管模式上，世界上主要的發(fā)達國家大多數(shù)采用統(tǒng)一監(jiān)管模式。在這些國家中，相當一部分國家曾經(jīng)將金融監(jiān)管權(quán)力按照金融行業(yè)的不同分配到多個監(jiān)管機構(gòu)當中，再在改革過程中逐步統(tǒng)一，尤其以德國、韓國較為明顯。在全球多數(shù)國家都以混業(yè)經(jīng)營為金融業(yè)發(fā)展趨勢的情況下，實行統(tǒng)一的監(jiān)管既有利于明確監(jiān)管主體責任，又能建立高效的信息共享機制。此外，統(tǒng)一監(jiān)管還可以減少制定政策的時滯效應。

4.央行行為監(jiān)管職能趨于弱化。目前，主要發(fā)達國家的中央銀行均不是唯一的監(jiān)管機構(gòu)。在目前的金融監(jiān)管體系中，大多數(shù)國家的中央銀行也通過改革逐漸退出了金融行為監(jiān)管的序列，成為一個專門制定貨幣政策和金融政策法規(guī)的部門。中央銀行作為監(jiān)管機構(gòu)在行為監(jiān)管職能上有弱化的趨勢。然而，如果中央銀行不再保有行為監(jiān)管職能，在缺少高效金融信息共享機制的情況下，勢必造成政策制定者與行為監(jiān)管者信息不對稱，不利于提高微觀監(jiān)管操作的可行性。

5.宏觀審慎監(jiān)管成為金融監(jiān)管的重點。2008年全球金融危機發(fā)生后，多國在改革中專門強調(diào)加強宏觀審慎監(jiān)管和預防系統(tǒng)性金融風險。美國以金融體系整體穩(wěn)定性取代金融機構(gòu)償付能力為監(jiān)管目標，尤其加強對流動性的監(jiān)管。歐盟專門成立了歐洲系統(tǒng)性風險委員會，加強各個成員國的中央銀行溝通，控制歐盟信貸總水平，評估歐盟整體的系統(tǒng)性風險。英國賦予英格蘭銀行實施宏觀審慎監(jiān)管的職能，依法使用各項政策工具維護金融穩(wěn)定。由此看來，實施宏觀審慎監(jiān)管在應對可能的風險中具有重要作用，中央銀行因其制定貨幣政策和掌握金融統(tǒng)計信息等優(yōu)勢是實施宏觀審慎監(jiān)管最優(yōu)選擇。

（二）我國金融業(yè)與發(fā)達國家金融業(yè)對比研究

1.我國現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展起步較晚但發(fā)展迅速。由于建國后經(jīng)濟恢復和實行計劃經(jīng)濟的歷史原因，我國金融業(yè)真正開始獨立于行政命令發(fā)展是在改革開放之后，而形成初步的金融市場競爭則更晚。直到大量股份制銀行成立，我國才事實上形成了較為成熟的金融市場競爭格局。相對于大多數(shù)國家自19世紀就開始不斷發(fā)展的金融業(yè)，我國金融業(yè)經(jīng)歷過早期萌芽和民國時期的探索，但現(xiàn)代金融業(yè)是突變式產(chǎn)生的，此時大多數(shù)國家已經(jīng)形成了金融危機前較為穩(wěn)定的金融監(jiān)管體系。但是隨著金融全球化不斷加深，我國在內(nèi)外因素雙重驅(qū)動下，現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展迅猛，目前除了開放程度相對謹慎以外，各個金融行業(yè)均形成了較為成熟的競爭格局。

2.我國金融監(jiān)管思想的學習色彩較為濃厚。我國金融監(jiān)管思想在改革開放之后啟蒙，始終處于向西方學習的階段。自我國形成初步的金融市場競爭格局后，金融監(jiān)管體系在漸進式發(fā)展中除了依據(jù)我國現(xiàn)實金融市場發(fā)展狀況，更多融入了西方現(xiàn)代金融監(jiān)管理論。但是由于我國金融監(jiān)管思想啟蒙晚，對西方金融監(jiān)管體系的學習相較于我國金融市場的發(fā)展較慢，所以在演進過程中，每次金融監(jiān)管體系改革后便很快會出現(xiàn)亟待解決的新問題。例如在2007年銀監(jiān)會年會上我國尚在對“風險為本”和“原則導向”的監(jiān)管方式進行學習，隨后很快這一模式在英國便已出現(xiàn)問題。

3.我國具有多數(shù)國家中普遍存在的金融監(jiān)管問題。各國于金融危機前后面臨的金融市場問題和金融監(jiān)管問題在我國也已出現(xiàn)。混業(yè)經(jīng)營的趨勢和影子銀行存在的現(xiàn)實使得對金融監(jiān)管體系進行改革成為迫切需要，監(jiān)管重復和監(jiān)管真空問題與宏觀審慎不足同樣應當引起重視。歐美國家在改革過程中對系統(tǒng)性風險的監(jiān)測與控制值得我們學習，而亞洲部分國家對外部資金的依賴程度不同導致了不同的金融危機沖擊結(jié)果，也足以讓我們重視對金融市場開放的審慎態(tài)度。

4.改革中的制度慣性同樣需要重視。在改革過程中，大多數(shù)國家表現(xiàn)出的制度慣性要引起我們重視。尤其是金融監(jiān)管機構(gòu)的設置方面，其演變過程中無論新設或是重組，均非沒有任何金融監(jiān)管底蘊的空中樓閣，而是實質(zhì)性行使了一定的監(jiān)管職能。在金融監(jiān)管體系的構(gòu)建時，注重合理利用現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)定位進行監(jiān)管職能分配。在中央銀行的架構(gòu)上，我國與德國較為類似，具有龐大的分支機構(gòu)體系，在改革后德國中央銀行承擔了監(jiān)管中從地方到中央的信息傳遞和分析的重要角色。許多國家改革前與我國同樣具有類似于“一行三會”的監(jiān)管機構(gòu)設置，在改革后即使將監(jiān)管職能集中于一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，但該機構(gòu)依然分別下設銀行、保險、證券三個專司監(jiān)管部門，事實上仍然針對不同行業(yè)有著專門的監(jiān)管行為，只是在統(tǒng)一監(jiān)管下加強了部門協(xié)調(diào)與合作。所以對于金融監(jiān)管體系改革，我國在沒有受到較大外部沖擊的情況下，更需要立足于現(xiàn)有監(jiān)管體系，進行結(jié)構(gòu)上的調(diào)整而非推倒重構(gòu)，以減小改革過程中遇到的阻力。

（三）我國金融監(jiān)管體系改革的政策建議

1.加快金融監(jiān)管制度研究，完善監(jiān)管框架的制度設計。我國金融監(jiān)管體系改革路徑依賴具有強制性，需要自上而下推進改革方向，因此要加快金融監(jiān)管制度研究，統(tǒng)一監(jiān)管思想，制定金融監(jiān)管改革規(guī)劃，明確監(jiān)管改革目標，完善金融監(jiān)管框架的制度設計。一方面，我國已建立金融協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議，運行至今尚未取得良好效果，需建設一個更加有效的信息共享平臺，形成監(jiān)管機構(gòu)間的合作與交流長效機制。另一方面，將統(tǒng)一監(jiān)管作為我國金融監(jiān)管體系改革目標方向，適時成立統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，將現(xiàn)有機構(gòu)職能納入統(tǒng)一的金融監(jiān)管框架之中，提高監(jiān)管的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和有效性。

2.厘清金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管職責，完善監(jiān)管問責機制。對比各國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系，德國中央銀行的地方分支機構(gòu)設置與我國最為類似，相對應金融監(jiān)管局在地方并未設立下屬機構(gòu)。在這種監(jiān)管體系下，金融機構(gòu)各類統(tǒng)計報表由德意志銀行進行接收，經(jīng)過研究分析后傳遞給金融監(jiān)管局，后者以德意志銀行提供的信息作為行為監(jiān)管決策依據(jù)。當前我國人民銀行龐大的地方分支機構(gòu)與以宏觀審慎監(jiān)管職能為主的改革方向相矛盾，要在不進行機構(gòu)裁撤的基礎上解決這一問題，德國中央銀行職能設置方式是一個有價值的借鑒方案。同時要加快明確人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、政府相關(guān)部門在金融監(jiān)管方面職責，明確各部門的權(quán)力、義務，建立完善監(jiān)管問責機制，提升監(jiān)管體系的有效性。要做到各監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管職能清晰、權(quán)力義務對等、問責機制快速有效，減少監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊。

3.完善統(tǒng)一金融監(jiān)管立法，提高監(jiān)管的權(quán)威性、統(tǒng)一性。根據(jù)對各國金融監(jiān)管體系改革的對比可以看出，金融監(jiān)管體系均是經(jīng)過出臺先行法律法規(guī)作為指導意見和監(jiān)管依據(jù)，再進行機構(gòu)調(diào)整和職能劃分。在未改變分業(yè)監(jiān)管模式的情況下，需要制定相關(guān)法律法規(guī)，以立法形式明確各個機構(gòu)的監(jiān)管對象和監(jiān)管范圍，從制度上減少監(jiān)管套利、監(jiān)管沖突的問題。探索以立法形式明確金融協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議的職能和章程，保證我國金融監(jiān)管機構(gòu)間的協(xié)調(diào)性。同時各監(jiān)管機構(gòu)要在監(jiān)管實踐中加快探索完善各種監(jiān)管制度，及時出臺或完善相關(guān)監(jiān)管法律、法規(guī)，并強化各監(jiān)管機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，做到同一業(yè)務監(jiān)管法規(guī)各監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一適用，避免法規(guī)的重復和矛盾，統(tǒng)一金融監(jiān)管標準。