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    當(dāng)前司法改革行政維度的現(xiàn)實(shí)圖景分析

    2018-12-28 12:40:22
    關(guān)鍵詞:入額行政化檢察官

    李 濤 張 瑜

    (1 西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院 重慶 400031;2 新疆石河子大學(xué)政法學(xué)院 新疆 石河子 832000)

    在目前的司法改革中,去行政化、去地方化、專業(yè)化、職業(yè)化一直是討論的重點(diǎn)。而這幾個(gè)核心詞匯中,其實(shí)歸根到底就是“去行政化”。行政一詞在中國(guó)的語(yǔ)境中不完全等同于西方法理中的立法、司法、行政等權(quán)力三分中的政府行政,而是由“黨、政、軍構(gòu)成的廣義上的政府”行政[1]。它被解讀為:國(guó)家組織體系中貫通于各權(quán)力部門及各權(quán)力部門內(nèi)部如何運(yùn)行的總綱性、精神性的內(nèi)化“實(shí)在”。隨著各項(xiàng)改革制度落地,各地改革也進(jìn)入縱深層面。然而改革推進(jìn)狀況究竟為何?下一步改革具體走向如何?這是我們關(guān)注的重點(diǎn)。

    1 人員分類改革、員額制改革狀況的行政性分析

    1.1 人員分類改革、員額制改革初衷

    人員分類改革、員額制改革核心目標(biāo)就是遴選出高水平業(yè)務(wù)者成為名副其實(shí)的法官、檢察官,走專業(yè)化、精英化線路,將能辦案愿辦案的法官檢察官送到辦案一線,同時(shí)解決基層案多人少的矛盾。尤其在目前“以審判為中心”訴訟改革過(guò)程中,刑事審判階段作為整個(gè)刑事訴訟的中心,偵查、起訴等審判前程序則被視為審判程序開(kāi)啟的準(zhǔn)備階段[2],這使得庭審過(guò)程及證據(jù)規(guī)則成為關(guān)注重點(diǎn),而這一系列改革都需要精英化的員額法官、檢察官的參與。

    2014年從試點(diǎn)中的6個(gè)省市開(kāi)始,人員分類管理、員額制便是最牽動(dòng)人心之項(xiàng)目。能否入額不僅是能力與資歷的證明,而且是未來(lái)職業(yè)退休之保險(xiǎn)。在改革之前,眾所周知所有在檢察院工作的人員都被外界誤稱為檢察官。鑒于歷史原因,從整體上形成了檢察官部分素質(zhì)不高、形象不佳的狀況。但凡檢察院內(nèi)人員工作出現(xiàn)差池,就被認(rèn)為檢察院人品德不行、三觀偏差,但凡出現(xiàn)個(gè)別人違法違紀(jì),甚至是與執(zhí)法辦案無(wú)關(guān)的違法違紀(jì),所有人員都被附帶性地整頓教育學(xué)習(xí)等等。這種人事管理體制,不僅造成內(nèi)部辦案部門與非辦案部門的思想沖突,也大量地?cái)D占了真正辦案人的辦案時(shí)間、擠占了真正辦案人員的上升通道。職務(wù)晉升困難、發(fā)展空間狹窄是法、檢兩院工作人員的普遍感受。人員分類的改革目標(biāo)確定后,溢美之詞不斷涌現(xiàn),對(duì)分類后的檢察官、法院管理、晉升多有期待。普遍認(rèn)為,分類管理打破基層法官、檢察官晉升“天花板”[3]。

    1.2 人員分類改革、員額制改革的行政性分析

    在當(dāng)前一些改革試點(diǎn)中,員額制改革因觸及既有利益太廣、太深,因而相比于其他改革可謂難度最大。其中,行政性待遇、行政化決定的現(xiàn)象得到了深度表現(xiàn)。本輪改革時(shí)限過(guò)半,縱觀改革進(jìn)行時(shí)與改革之后行政化因素,表現(xiàn)出如下問(wèn)題:

    (1)入額人員資歷考察較重,且員額預(yù)留空間較少。在檢察院內(nèi)工作人員都走檢察員通道,歷經(jīng)多年已經(jīng)積累了大批人員等待入額。員額制39%(目前,各個(gè)層面的文件仍然未統(tǒng)一,有33%說(shuō)法,有34%、亦有39%)的上限注定了積累的歷史人員相當(dāng)一部分不能進(jìn)入檢察官隊(duì)伍。改革試點(diǎn)最初,一些資歷較深,而多年不具有辦案經(jīng)驗(yàn)的中老同志聞風(fēng)而至,要求進(jìn)入員額。據(jù)筆者調(diào)研,上海市法、檢系統(tǒng)自2014年提出入額至2016年上半年入額實(shí)際表現(xiàn)看,在基層院多為既往行政官職人員直接入額、較高行政級(jí)別的非實(shí)職檢察員適當(dāng)轉(zhuǎn)換身份后入額;在中級(jí)院、高級(jí)院因員額有限,行政正職直接入額,副職選擇性入額。從年齡結(jié)構(gòu)看,進(jìn)入員額法官、檢察官中老同志占據(jù)了多數(shù),青年人鳳毛麟角(所謂青年人主要是指研究生畢業(yè)進(jìn)入單位工作4~6年等辦案經(jīng)驗(yàn)日漸豐富的人員)。在中央公布的33%員額底線方面,2014年、2015年已經(jīng)入額法官、檢察官基本占據(jù)了29%~30%,預(yù)留下的空額基本保留在3%左右。在中國(guó)的司法實(shí)踐及理論中,司法辦案主要是靠經(jīng)驗(yàn)還是依靠專業(yè)知識(shí),即主要是依靠司法的精英化人群還是依靠大部分的司法員工,仍然值得爭(zhēng)議。從專業(yè)化、精英化角度考量,知識(shí)更新快、法學(xué)基礎(chǔ)扎實(shí)的本科生、研究生可以“獨(dú)當(dāng)一面”,但如考慮資歷、經(jīng)驗(yàn),仍需慢慢等待和積累。當(dāng)前,各地普遍招錄了法學(xué)專業(yè)的研究生,但員額制卻預(yù)留了較低比例,對(duì)于近些年新進(jìn)研究生來(lái)說(shuō),需要漫長(zhǎng)的消化過(guò)程。簡(jiǎn)言之,一些地方預(yù)留的空缺難以彌補(bǔ)大量進(jìn)入的研究生,據(jù)筆者對(duì)調(diào)研單位的估算,如果要讓2015年新進(jìn)的檢察官助理之中最優(yōu)秀的人員入額,至少需要22年!

    (2)入額的人員能否實(shí)質(zhì)辦案值得疑問(wèn)。當(dāng)前進(jìn)入員額的檢察官中院領(lǐng)導(dǎo)干部、中層干部占據(jù)了絕大多數(shù),現(xiàn)實(shí)中展現(xiàn)的問(wèn)題包括入額不辦案、少辦案、掛名辦案等現(xiàn)象。其真實(shí)的工作狀況大多是領(lǐng)導(dǎo)干部將案件轉(zhuǎn)交于助手,輔助人員與檢察官之間看似清晰的職責(zé)劃分,實(shí)則并未分清。作為改革初衷的“領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)親自辦案,對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)”[4],實(shí)質(zhì)性表現(xiàn)并不理想。

    (3)改革之后,檢察官等級(jí)可能會(huì)形成新的行政等級(jí)。理論上,檢察官等級(jí)屬于職稱,在作出決定時(shí)的身份不因等級(jí)差距而有決定差距。但在事實(shí)上,確實(shí)存在等級(jí)越高,待遇越好,資歷越深,可管理、指導(dǎo)案件越多的狀況。這種影響表現(xiàn)是否屬于行政化的另一種表現(xiàn),也值得考究。有些改革試點(diǎn)中,對(duì)主任檢察官、檢察官的等級(jí)區(qū)分過(guò)細(xì),考核周期太長(zhǎng)。如廣東順德區(qū),對(duì)主任檢察官分8級(jí)3年一考核,“最低為八級(jí),對(duì)應(yīng)正股級(jí)檢察員,享受副科級(jí)待遇,最高為一級(jí),對(duì)應(yīng)正科職檢察員,相當(dāng)于該院的副檢察長(zhǎng)?!盵3]這種背后的行政性套改思維,反映出與整個(gè)中國(guó)行政文化難以割斷的情懷。

    (4)人員分類并不意味著對(duì)不同人員從事的事務(wù)也進(jìn)行了深度分類,司法事務(wù)與行政事務(wù)并未觸及。在中國(guó)的司法環(huán)境中,會(huì)議傳達(dá)精神、組織學(xué)習(xí)、考核、晉升評(píng)級(jí)等一些行政性工作仍然存在。真正決定入額后檢察官考核、晉升、評(píng)級(jí)的,至少?gòu)哪壳翱磥?lái),仍然是行政考核,由檢察官所在部門的行政負(fù)責(zé)人決定。故人員分類只解決了人員類別問(wèn)題,對(duì)于入額人員所做的入額事務(wù)并沒(méi)有深入觸及。入額檢察官除了辦案外,參加會(huì)議、參加組織學(xué)習(xí)、綜合宣傳工作等,與改革前并無(wú)差別。據(jù)實(shí)地調(diào)研,絕大多數(shù)入額檢察官認(rèn)為工作內(nèi)容并未改變。司法性與行政性事務(wù)的深度區(qū)分與否,行政性事務(wù)是否減少,將直接決定進(jìn)入員額的檢察官能否專心辦案。

    1.3 后改革時(shí)代的員額制完善路徑

    目前司法改革已經(jīng)進(jìn)入縱深階段,面對(duì)人員分類改革、員額制改革所可能遭遇的上述行政化問(wèn)題,我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行破解:

    (1)應(yīng)當(dāng)綜合考慮各項(xiàng)因素,合理確定三類人員員額比例。即應(yīng)當(dāng)根據(jù)法院、檢察院的級(jí)別、工作總量以及所在的轄區(qū)面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多方面因素綜合確定。由于基層法檢案件數(shù)量較大,而省級(jí)機(jī)關(guān)行政性事務(wù)較多,故“四級(jí)檢察機(jī)關(guān)從上往下檢察官的員額可以在一定范圍內(nèi)逐層遞增,檢察輔助人員的員額則逐級(jí)遞減,檢察行政人員的員額相應(yīng)隨之調(diào)整?!盵5]以地區(qū)、案件實(shí)際需求決定入額人員,打破入額行政化傾向。

    (2)設(shè)置專門的遴選委員會(huì),嚴(yán)格檢察官的準(zhǔn)入制度。特設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu),根據(jù)辦案經(jīng)驗(yàn)、辦案能力、法學(xué)理論功底、學(xué)術(shù)學(xué)歷、以及個(gè)人的道德水平等,遴選真正優(yōu)秀人員進(jìn)入檢察官隊(duì)伍。將不辦案、不能辦案的“不適格”人群排除在員額之外。

    (3)根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)以及案件實(shí)際數(shù)量,增加檢察人員絕對(duì)數(shù)量,提高員額基數(shù)。目前大多數(shù)地區(qū)存在案多人少情況,應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況,增加檢察官數(shù)量,尤其是較為優(yōu)秀的年輕人才,通過(guò)制度性手段(如待遇平衡)使法檢機(jī)關(guān)整體隊(duì)伍保持可持續(xù)性。

    (4)提倡主任檢察官制度以及檢察官辦案職責(zé)制。通過(guò)此項(xiàng)制度跟進(jìn)區(qū)分司法性事務(wù)與行政性事務(wù)的派分,同時(shí)以辦案職責(zé)制反向激勵(lì)入額人員將工作重心轉(zhuǎn)移至檢察業(yè)務(wù),即通過(guò)檢察業(yè)務(wù)的重視與回歸,將行政性實(shí)務(wù)強(qiáng)行予以剝離,實(shí)現(xiàn)真正的“去行政化”。

    2 辦案組織改革狀況的行政性分析

    2.1 主任檢察官制度的改革定位

    在此輪改革中,主任檢察官、主審法官被寄予實(shí)現(xiàn)辦案組織規(guī)范化、專業(yè)化的厚望,也被視為扁平化辦案組織中去行政化的最大依靠。在理論定位上,一般其被視為業(yè)務(wù)部門中的基本辦案單元,直接對(duì)檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)負(fù)責(zé),中間不存在任何層級(jí)[6]。

    回顧歷史,可以發(fā)現(xiàn)其在思想淵源上可追溯至我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)檢察制度。在臺(tái)灣地區(qū)檢察制度中,主任檢察官屬于行政職務(wù),創(chuàng)設(shè)背景在于1980年代臺(tái)灣地區(qū)檢察院早期“沒(méi)有內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)而享有獨(dú)立辦案權(quán)的檢察官數(shù)量大增”“目的是要在檢察長(zhǎng)與眾多檢察官之間建立中間管理環(huán)節(jié)(6名以上檢察官可設(shè)一名主任檢察官)”。①更多差異性可以參見(jiàn):謝鵬程.檢察官辦案責(zé)任制改革的三個(gè)問(wèn)題[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2014(6):11-12。簡(jiǎn)言之,臺(tái)灣的主任檢察官是檢察長(zhǎng)行政管理權(quán)的延伸,但主任檢察官仍然是一線辦案人員,而且考慮到其是資深檢察官,因而能夠?qū)ζ渌麢z察官兼顧指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé),但是,在指導(dǎo)與監(jiān)督時(shí),需不得侵犯檢察官司法事務(wù)上的獨(dú)立判斷權(quán)責(zé)。因此,臺(tái)灣檢察制度中,檢察官才是行使檢察權(quán)的主體,其以本人名義進(jìn)行的職務(wù)行為對(duì)外都具有法律效力[7]。

    相對(duì)應(yīng)地,我國(guó)當(dāng)前試點(diǎn)改革在主任檢察官的定位、地位、權(quán)限等基本問(wèn)題的設(shè)計(jì)上,均與臺(tái)灣地區(qū)檢察制度存在不同程度的差異:①主任檢察官組并非一級(jí)辦案組織,而我國(guó)將主任檢察官為主體的一類人定位為一級(jí)辦案組織,從根本上講是對(duì)日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)主任檢察官制度的一種誤讀、誤解;②試點(diǎn)中的主任檢察官行使了定案權(quán),但域外經(jīng)驗(yàn)是主任檢察官不應(yīng)行使定案權(quán)。否則,有違檢察獨(dú)立原則并違背該項(xiàng)制度改革的目的和初衷[8]。

    2.2 主任檢察官制度的現(xiàn)實(shí)開(kāi)展

    2.2.1 主任檢察官制度的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式

    就當(dāng)前一些地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,主任檢察官有兩種表現(xiàn):一種是個(gè)體辦案人員;另一種更多的卻是表現(xiàn)為辦案組的形式。在辦案組中,又有兩種模式:一種是以主任檢察官+檢察官+檢察官助理+書(shū)記員組成,另外一種是主任檢察官+檢察官助理+書(shū)記員組成。

    2.2.2 主任檢察官制度的行政性分析

    主任檢察官辦案組看似作為回歸司法辦案本色的辦案組織模式,仍然難以擺脫被行政化傾向。主要有四種表現(xiàn):

    (1)新組織靠齊老組織。主任檢察官辦案組取代科、處、室,并作為辦案單元的組織形式。但在實(shí)踐運(yùn)作中,由于科室或部門的行政事務(wù)仍未了結(jié),主任檢察官兼任行政負(fù)責(zé)人處理行政事項(xiàng),使得主任檢察官的形式又慢慢回轉(zhuǎn)到了改革前的狀態(tài)。部分學(xué)者認(rèn)為,這是符合中國(guó)改革實(shí)際的做法。因?yàn)橹袊?guó)的“行政管理主要是人的管理,包括思想政治工作、工作紀(jì)律、作風(fēng),檢察人員的業(yè)務(wù)提升、考績(jī)等;業(yè)務(wù)管理主要是事的管理,包括案件的監(jiān)督審核及團(tuán)隊(duì)辦案組織指揮。但管人與治事相分離,會(huì)導(dǎo)致兩方面工作的脫節(jié)和不協(xié)調(diào),尤其是沒(méi)有考績(jī)?cè)u(píng)價(jià)權(quán)的業(yè)務(wù)管理不可避免地缺乏監(jiān)督管理力度?!币虼耍ㄗh“在小的業(yè)務(wù)部門,主任檢察官可與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人合一,從而克服‘雙軌制’帶來(lái)的弊端;在大的業(yè)務(wù)部門,可能有多個(gè)主任檢察官辦案組,可以考慮部門負(fù)責(zé)人重點(diǎn)負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo),主任檢察官主要負(fù)責(zé)個(gè)案審核?!盵9]這種改革定位,表明改革之初所期待的專業(yè)化人員以辦案為中心的設(shè)定在改革中途便迅速轉(zhuǎn)向?yàn)榘讣枰k理,但行政事務(wù)仍然要處理。行政性工作在檢察工作中仍然不可剝離。

    (2)行政力量決定主任檢察官辦案組成員。主任檢察官辦案組的形成過(guò)程中,行政力量仍然強(qiáng)大。比如辦案組中,檢察官與檢察輔助人員雙向選擇,但在最終決定時(shí),“辦案組織成員最終由院黨組決定?!盵10]何謂主任檢察官,顯然,曾經(jīng)當(dāng)過(guò)行政人員與黨組接觸較多的行政領(lǐng)導(dǎo)才是最佳人選。

    (3)行政力量決定主任檢察官人選。主任檢察官的選任上,雖然高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求,一般都是由在業(yè)務(wù)上有長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)的資深檢察官或業(yè)務(wù)骨干擔(dān)當(dāng),但何謂資深檢察官或業(yè)務(wù)骨干?根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),一般包括行政級(jí)別高的同志、工作年限久的老同志和領(lǐng)導(dǎo)干部。

    (4)大部制去行政化“形瘦神不瘦”。在主任檢察官辦案組的生存形態(tài)與空間上,辦案組既是一種形態(tài)也是一種空間擠壓表現(xiàn),由于其生存的科室或部門一時(shí)難以撤銷,但“去行政化”的目標(biāo)又如此堅(jiān)定,各地遂于試點(diǎn)時(shí)形成了一股“大部制”改革浪潮。如各試點(diǎn)的基層檢察院一般會(huì)把原來(lái)16個(gè)至18個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為局、部、室等,如五、六部(局)等。大體如下,反貪污賄賂瀆職部、刑事檢察部(以前的偵查監(jiān)督科、公訴科職能)、訴訟監(jiān)督部(以前的監(jiān)所、民行、控申科職能)、案件管理部(案管、法律政策研究室、法警等科職能)、檢務(wù)管理部(辦公室、計(jì)財(cái)、新聞宣傳、技術(shù)職能)、政治監(jiān)察部(政工、紀(jì)檢監(jiān)察職能)等。從形式上看,檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了,權(quán)力配置趨向合理了,但是細(xì)心觀察可以發(fā)現(xiàn),與檢察業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的很多“大行政”工作仍然存在。不但原有的行政關(guān)系沒(méi)有解決,新部制成立后,新部制與部制內(nèi)各科室之間的行政問(wèn)題又成為新問(wèn)題。改革的狀況可以說(shuō)是“形瘦神不瘦”。

    除此之外,在辦案組織中,作為尖端代表、專業(yè)化代表的主任檢察官,也面臨著很多改革之惑:①名稱之惑?!爸魅巍北臼切姓谜Z(yǔ),既然在司法性較強(qiáng)的辦案組織中要體現(xiàn)親歷性、獨(dú)立性等司法屬性特點(diǎn)的權(quán)力運(yùn)行特征,為何又用“主任”?!爸魅巍币馕吨胁恢挂蝗说摹按稳巍睓z察官存在,如此一改,與以往的分組辦案、小組共同辦理案件又有何差別;②實(shí)踐之惑。在試點(diǎn)改革中,一些地方的主任檢察官已經(jīng)變成檢察官之中的檢察官、檢察官之上的檢察官,類似于以往部門行政負(fù)責(zé)人的“二科長(zhǎng)”。

    2.3 主任檢察官制度的改革展望

    筆者認(rèn)為,行政工作不可剝離,并不意味著不可以讓辦案檢察官擁有更大程度的辦案自主權(quán)。擁有行政管理權(quán)不能成為壓縮檢察官獨(dú)立辦案的法器,如果這種思想不革除,符合司法檢察工作特性的工作模式構(gòu)建將永遠(yuǎn)實(shí)現(xiàn)不了。在辦案組織未來(lái)如何改革方面,要考慮到中國(guó)檢察權(quán)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,宜區(qū)分情況,將符合檢察特點(diǎn)的部分檢察權(quán)最大程度的司法化。其中,主任檢察官確有必要存在,但是要考慮到其既需參與一線崗位辦案,同時(shí)又因兼任部分行政事務(wù)而必須減少辦案工作量。在履行行政職務(wù)時(shí),要堅(jiān)決防止利用行政事務(wù)權(quán)來(lái)干擾其他檢察官獨(dú)立斷案的情況發(fā)生。最理想的狀況是檢察官辦案決定后能夠跨越主任檢察官這一關(guān)口,無(wú)法跨越的確需經(jīng)過(guò)主任檢察官時(shí),主任檢察官在查閱檢察官辦案意見(jiàn)時(shí),若發(fā)現(xiàn)意見(jiàn)不一也無(wú)權(quán)直接改變檢察官的意見(jiàn),能改變檢察官意見(jiàn)的只能為檢察長(zhǎng)。以此可見(jiàn),在今后的辦案組織中,組織化辦案在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)是一種輔助形式,獨(dú)任檢察官獨(dú)立辦案才是辦案組織改革的歸屬方向。

    3 辦案責(zé)任制改革狀況的行政性分析

    3.1 辦案責(zé)任制的改革初衷

    本論司法改革中,辦案責(zé)任制是很多地方的宣傳熱點(diǎn)。在以往工作中,檢察官辦案責(zé)任的發(fā)現(xiàn)與落實(shí)統(tǒng)稱為內(nèi)部監(jiān)督。在近十多年的前三輪檢察改革中,檢察院從未忽略過(guò)辦案責(zé)任制建設(shè)①對(duì)此,已有研究人員把最高人民檢察院在1980-2013年每年的工作報(bào)告中,關(guān)于檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容進(jìn)行了時(shí)間軸的歸納。其中,錯(cuò)案責(zé)任追究制、刑事賠償制、錯(cuò)案追究條例、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究條例、執(zhí)法中的違紀(jì)違法辦案、督察評(píng)查等早已有相關(guān)規(guī)定。參見(jiàn):楊圣坤.檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的調(diào)整與發(fā)展——以檢察官辦案責(zé)任制改革為背景[J].時(shí)代法學(xué),2014(6):52。。但“責(zé)任分散、主體不明、責(zé)任難究”“似乎人人有責(zé)、實(shí)際人人無(wú)責(zé)”“決定不擔(dān)責(zé)、擔(dān)責(zé)不決定”“責(zé)任倒掛”等幾乎是改革前法院與檢察院的共同狀況。到目前為止,受制于辦案模式、管理體制等問(wèn)題,這些辦案責(zé)任制的操作性與實(shí)際運(yùn)用性并不太理想。最主要的原因是“三級(jí)審批”式的行政審批制帶來(lái)的責(zé)任歸屬矛盾:辦案者不決定案件結(jié)果、決定者是領(lǐng)導(dǎo)者;責(zé)任追究主體是領(lǐng)導(dǎo)者,被追究的實(shí)際對(duì)象為無(wú)決定權(quán)的辦案者。然而,應(yīng)然層面責(zé)任追究對(duì)象應(yīng)為擁有決定權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者。

    此輪改革中,辦案責(zé)任構(gòu)建將以往責(zé)任體系中的“去行政化”列為改革重點(diǎn)?!皩徖碚卟门?,裁判者負(fù)責(zé)”“誰(shuí)辦理、誰(shuí)決定、誰(shuí)負(fù)責(zé)”基本是當(dāng)前各試點(diǎn)單位宣傳的口號(hào)。如前所述,權(quán)力重新配置是檢察官負(fù)責(zé)的前提,即裁判者、辦理者手中有實(shí)實(shí)在在的權(quán)力。申言之,檢察長(zhǎng)將部分事項(xiàng)的決定權(quán)授予主任檢察官、檢察官行使,而這也正是司法責(zé)任制的前提。

    3.2 辦案責(zé)任制改革的行政化追問(wèn)

    制約檢察官辦案責(zé)任制的關(guān)鍵性因素是行政化的管理方式,行政化管理方式不改,辦案責(zé)任制落實(shí)無(wú)異于空談。據(jù)一些地方報(bào)道,“90%的事項(xiàng)”由主任檢察官自己做出。疑難案件召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議時(shí),聯(lián)席會(huì)議提出的建議也僅供主任檢察官參考,實(shí)證分析后,主任檢察官“采納多數(shù)意見(jiàn)的約占80%,按個(gè)人意見(jiàn)辦理的約占20%?!盵3]事實(shí)上,以往承辦檢察官署名的案件也就是那么多,剩下的10%左右,往往也是由承辦檢察官署名。如果說(shuō)有實(shí)質(zhì)變化,就是在去行政化改革中,是真署名還是假署名而已。

    試點(diǎn)至今,一些辦案責(zé)任制的設(shè)計(jì)或其取向仍然有去行政化的空間。

    (1)檢察官的責(zé)任類型是什么?是否不同于行政機(jī)關(guān)工作人員的記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、辭退等?因此,如何構(gòu)建符合司法工作特點(diǎn)的司法責(zé)任制形式,如何與行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的行政責(zé)任區(qū)分,改革試點(diǎn)單位沒(méi)有任何自己的想法。但是確定的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是,避免行政機(jī)關(guān)那種以“擺平”為最終目的的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)決杜絕當(dāng)事人通過(guò)行政性上訪,仍然可以給司法裁判形成壓力的現(xiàn)象。

    (2)檢察官承擔(dān)責(zé)任的情形是什么?如果說(shuō)法官承擔(dān)責(zé)任情形是案件裁判錯(cuò)誤,即發(fā)生冤、錯(cuò)案后引起國(guó)家賠償,那么檢察官承擔(dān)責(zé)任的情形要復(fù)雜的多,這里暫以起訴案件來(lái)說(shuō),同樣是冤案、錯(cuò)案,法官與檢察官的責(zé)任就完全不一樣,列表如下:

    總體來(lái)說(shuō),檢察權(quán)并非一種終局性的權(quán)力,其后續(xù)仍有法院審判權(quán)在控制把關(guān)。因此檢察辦案的責(zé)任性質(zhì)就必須與法院辦案中的責(zé)任區(qū)分開(kāi)。另外,檢察官的權(quán)力過(guò)于多元,不能簡(jiǎn)而化之,在內(nèi)部的責(zé)任形式上更需要精心構(gòu)建。

    辦案內(nèi)容 是否有責(zé) 責(zé)任類型檢察院 法院 檢察院 法院 檢察院 法院情形正訴 正判正訴 錯(cuò)判 有責(zé) 國(guó)家賠償錯(cuò)訴 正判 有責(zé) 內(nèi)部責(zé)任錯(cuò)判 有責(zé) 有責(zé) 內(nèi)部責(zé)任 國(guó)家賠償

    (3)如何區(qū)分辦案責(zé)任與非辦案工作的行政責(zé)任。對(duì)外部而言,檢察機(jī)關(guān)屬于辦案機(jī)關(guān);對(duì)內(nèi)部而言,檢察機(jī)關(guān)不僅是辦案機(jī)關(guān)而且是內(nèi)部有諸多復(fù)雜工作類型的業(yè)務(wù)機(jī)關(guān),有些工作與辦案無(wú)關(guān)但也需要承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于直接承擔(dān)辦案的人員來(lái)說(shuō),辦案責(zé)任同屬于工作責(zé)任。但對(duì)于不承擔(dān)辦案的人員來(lái)說(shuō),如何承擔(dān)責(zé)任?這時(shí),就需要構(gòu)建與辦案責(zé)任相匹配的工作責(zé)任,實(shí)現(xiàn)同一機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員責(zé)任基本相符性。

    3.3 辦案責(zé)任制的改革建議

    (1)明確司法責(zé)任制的立法權(quán)限,解除檢察院面臨的法律悖論。檢察官法、法官法均規(guī)定了:“非因法定事由、非經(jīng)法定程序,不被免職、降職、辭退或者處分?!弊肪控?zé)任,必須具有法定事由,并且遵循法定程序。而當(dāng)前錯(cuò)案追究制度系檢察院、法院制定“兩個(gè)辦法”為代表的一系列規(guī)范性文件。檢察院、法院擁有對(duì)自己下屬人員的管理權(quán)并不意味著就擁有對(duì)下屬的懲戒權(quán)。至于地方各級(jí)法檢系統(tǒng)制定的追究檢察官、法官責(zé)任的規(guī)范性文件,更是于法無(wú)據(jù)。未得到法律授權(quán)的各級(jí)法檢系統(tǒng)居然制定追究檢察官、法官責(zé)任的規(guī)范性文件并建立錯(cuò)案責(zé)任追究制度,這些規(guī)范性文件在制定主體的權(quán)限、制定的內(nèi)容和程序等方面自然不具有合法性。所以,司法責(zé)任追究制度中,首先應(yīng)當(dāng)明確司法責(zé)任制的立法權(quán)限,由全國(guó)人大及其常委通過(guò)立法制定相應(yīng)立法性文件,解除法院、檢察院面臨的法律悖論。

    (2)明確將“實(shí)際決定權(quán)、實(shí)際決定者”作為司法責(zé)任的根基。只有識(shí)別司法責(zé)任制根基,所有司法責(zé)任制的設(shè)計(jì)才不會(huì)成為空中樓閣。司法責(zé)任制的根基在于法官、檢察官在改革后所擁有的實(shí)際權(quán)力,以及權(quán)力的范圍變化帶來(lái)的決定事項(xiàng)的變化,法官、檢察官所負(fù)的責(zé)任不應(yīng)當(dāng)再是執(zhí)行長(zhǎng)官意志的事務(wù)性活動(dòng),而是在親歷案件后自行作出的、決定案件當(dāng)事人法律關(guān)系改變的決定性活動(dòng)。改革當(dāng)前眾所周知的、以普通一線法官、檢察官為替罪羊、擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)法官檢察官置身事外的追責(zé)現(xiàn)狀。改革追責(zé)制度中責(zé)任劃分顯失公平的追責(zé)現(xiàn)狀是當(dāng)務(wù)之急。

    (3)為落實(shí)司法責(zé)任制設(shè)計(jì)一套具有可操作性的工作機(jī)制。在幾十年司法責(zé)任制變遷中,無(wú)論是法院系統(tǒng)還是檢察系統(tǒng),在四級(jí)層面早已有各種細(xì)致規(guī)定①錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制試行于20世紀(jì)80年代末90年代初,1990年1月1日秦皇島市海港區(qū)法院率先確立錯(cuò)案責(zé)任追究制。1992年初河北省法院將其經(jīng)驗(yàn)在系統(tǒng)內(nèi)推廣。1993年春,最高法院在全國(guó)法院工作會(huì)議上將錯(cuò)案追究機(jī)制作為新舉措,在全國(guó)各級(jí)法院推廣。以此作為紀(jì)元,確實(shí)有數(shù)十年歷史了。。統(tǒng)率中國(guó)公、檢、法、司的政法委也在2013年7月出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)防止冤假錯(cuò)案的指導(dǎo)意見(jiàn)》,要求法官、檢察官、人民警察在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)辦案質(zhì)量要終身負(fù)責(zé),建立健全冤假錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制。但是,這些工作制度中除了最嚴(yán)重的沒(méi)有識(shí)別根基問(wèn)題外,另一最重要的問(wèn)題就在責(zé)任追究程序上缺乏可操作性。其中,責(zé)任追究的啟動(dòng)主體為主管領(lǐng)導(dǎo),主管領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)際上是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任之人,讓擔(dān)責(zé)之人啟動(dòng)追究程序追究自身責(zé)任,無(wú)異于與虎謀皮。建議將案源發(fā)現(xiàn)權(quán)授予當(dāng)事人或公益團(tuán)體,司法責(zé)任追究初查后的啟動(dòng)權(quán)、審查權(quán)、決定權(quán)授予第三方(如改革中專家委員會(huì)組成的懲戒委員會(huì))。

    (4)明確司法責(zé)任中違法責(zé)任的等級(jí)與形態(tài)。應(yīng)當(dāng)明確司法責(zé)任中存在一般過(guò)錯(cuò)、重大過(guò)錯(cuò)、錯(cuò)案等不同分類標(biāo)準(zhǔn)或類別體系的責(zé)任形態(tài),澄清以往司法責(zé)任就是錯(cuò)案責(zé)任的偏狹認(rèn)識(shí)。清理當(dāng)前有關(guān)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任、錯(cuò)案責(zé)任等相關(guān)條例中的邏輯位階關(guān)系,爭(zhēng)取做到責(zé)任體系上的內(nèi)部協(xié)調(diào),相互統(tǒng)一。

    (5)建立區(qū)別于行政責(zé)任類型的司法責(zé)任形態(tài)。司法辦案責(zé)任制改革不僅在根基上與行政權(quán)運(yùn)行有明顯不同,被追究責(zé)任的司法人員其所承擔(dān)的具體責(zé)任類型、承擔(dān)情形如何與行政責(zé)任也存在明顯不同??v觀當(dāng)前改革中各地陸續(xù)出臺(tái)的文件,司法責(zé)任類型尚未研究通透,入額檢察官、法官的辦案責(zé)任基本與以往的行政責(zé)任一樣,為警告、記過(guò)、記大過(guò)。不過(guò),在有些基層地方的改革中,司法責(zé)任有一定突破,如出現(xiàn)司法辦案責(zé)任的,檢察官、法官懲戒模式為工資降級(jí),或法官、檢察官等級(jí)晉升延遲,但尚無(wú)將退出員額作為懲戒責(zé)任的先例,期待在今后出現(xiàn)更多的實(shí)踐范例。

    4 職業(yè)保障改革的行政性分析

    4.1 職業(yè)保障改革定位

    廣義而言,人員分類管理、員額制、權(quán)力配置也是職業(yè)保障的一種。在中央的改革文件中,職業(yè)保障是從狹義理解的,即司法人員物質(zhì)待遇、免責(zé)機(jī)制等問(wèn)題。一直以來(lái),待遇差、級(jí)別低、晉升難等職業(yè)低保障狀況一直是司法體制內(nèi),尤其是基層司法狀況的真實(shí)寫照。高保障不能避免腐敗,但是,低保障一定產(chǎn)生腐敗。因此,提升待遇保障就成了本輪改革的關(guān)鍵。

    4.2 職業(yè)保障改革行政性問(wèn)題顯露

    4.2.1 改革后司法人員物質(zhì)待遇狀況遭遇的行政性問(wèn)題

    根據(jù)改革精神“將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理,尚有一定困難……先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財(cái)物由省一級(jí)統(tǒng)一管理。地方各級(jí)人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌,中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)?!盵11]但是,省級(jí)統(tǒng)管后,新的行政問(wèn)題仍又產(chǎn)生:①省級(jí)統(tǒng)管會(huì)不會(huì)受新的省級(jí)性制約?財(cái)政省級(jí)保障后,財(cái)政的預(yù)算、保管、撥付又是誰(shuí)?如果由省級(jí)財(cái)政局承擔(dān),會(huì)不會(huì)形成省級(jí)層面對(duì)下級(jí)基院的新行政性制約?,F(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是,由省級(jí)法院、檢察院承擔(dān)財(cái)政的預(yù)算、保管、撥付工作,加劇了早已形成的行政性上下級(jí)關(guān)系,進(jìn)而沖擊到法官、檢察官正在萌芽的獨(dú)立辦案責(zé)任制。使得本來(lái)各個(gè)部門條線之間存在的考核關(guān)系,因全院性的財(cái)政支付關(guān)系,行政管理性更加明顯;②新的人大與法檢關(guān)系如何處理。本輪改革行政機(jī)關(guān)即使真的退出了財(cái)政預(yù)算、保管、撥付工作,那新的人大對(duì)法院的監(jiān)督問(wèn)題如何處理。比如在一些地方,“很多人大代表是企業(yè)家或者商人,不少人大代表在法院有案件發(fā)生,結(jié)果許多人大代表以投反對(duì)票來(lái)要挾法院,要求必須判其勝訴?!盵12]這種行政性制約力量難以克服。在當(dāng)前一些地方辦案中,檢察院、法院已經(jīng)將涉及人大代表、政協(xié)委員的案件作為重大敏感案件,評(píng)估為高等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。有些省級(jí)人大代表、政協(xié)委員會(huì)借助上級(jí)法院、檢察院的行政管理增加下級(jí)院的工作量與工作壓力;③原有的地方化關(guān)系如何補(bǔ)足?原本在地方熟人環(huán)境下形成的人際關(guān)系資源,省級(jí)財(cái)政是否會(huì)提供足夠的保障?如法官、檢察官的家屬就業(yè)、就醫(yī)、上學(xué)等形成的關(guān)系是否在省級(jí)財(cái)政保障后予以適當(dāng)提高?根據(jù)筆者調(diào)研,在2015年上海市法院、檢察院薪資改革嘗試由省一級(jí)法院、檢察院管理后,大部分入額檢察官、法官改革后收入反而低于了改革前。改革試點(diǎn)對(duì)究竟由省級(jí)統(tǒng)一管理還是各區(qū)計(jì)算上報(bào)后由省級(jí)劃拔等方案不得不重新謀化,去地方化的改革設(shè)想并沒(méi)有實(shí)現(xiàn);④形成新的行政化待遇差別。現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為人員分類管理后,各類別人員的待遇保障的行政化等級(jí)并未得以改良,因等級(jí)形成的差別形成了另一個(gè)行政化待遇。學(xué)者擔(dān)憂的“強(qiáng)行政化”[13]在現(xiàn)實(shí)中竟也變?yōu)檎媲袌?chǎng)景。

    4.2.2 改革后免責(zé)機(jī)制所可能產(chǎn)生的行政性問(wèn)題

    在另外一個(gè)保障方面,“建立符合司法職業(yè)特點(diǎn)的選拔機(jī)制,設(shè)立相對(duì)獨(dú)立于法院、檢察院的法官、檢察官遴選委員會(huì)和懲戒委員會(huì)?!卞噙x、懲戒委員會(huì)的行政化構(gòu)成也可能受到質(zhì)疑。在法官、檢察官的辭退保障方面,當(dāng)前各試點(diǎn)改革中,都宣傳“非因法定事由,非經(jīng)法定程序,不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分?!奔热环ü?、檢察官的辦案責(zé)任是終身的,那法官、檢察官的身份為什么不是終身制的。這種行政性的命令規(guī)則本身就顯得不合理。制度的口號(hào)或者制度初步想法并不困難,困難在于任何改革都繞不過(guò)行政環(huán)境的制約?;鶎訉?shí)務(wù)部門對(duì)于健立職業(yè)保障制度并不缺乏獨(dú)到的見(jiàn)解。比如,“完善法官定期增資制度,確保法官的工資隨工齡、職務(wù)升遷、物價(jià)上漲等因素及時(shí)得到合理調(diào)整。實(shí)行全薪退休制,即法官退休后享受全薪待遇。法官職務(wù)津貼也應(yīng)納入退休工資計(jì)算基數(shù),以保障職業(yè)尊榮和公正廉潔”[14]。

    在職務(wù)保障方面,提升福利待遇、加強(qiáng)職務(wù)保障、更加充分的授權(quán)、更加暢通的專業(yè)晉升渠道、更加透明的權(quán)力運(yùn)作,等等才是改善法官、檢察官工作環(huán)境的根本,才能讓更多的法律人才留下來(lái)。但現(xiàn)實(shí)生活的一句話就可以將改革念頭、改革設(shè)想全部打消:憑什么法官、檢察官待遇一定要比普通行政人員高?普通行政人員也是組織精心培養(yǎng)、個(gè)人努力取得的。以上海檢察改革試點(diǎn)為例,提出法官、檢察官待遇比普通行政人員高43%的想法,也因公務(wù)員系統(tǒng)的種種反對(duì),而遲遲不見(jiàn)落實(shí)。據(jù)一些地方的薪資改革方案所得出的薪資數(shù)額竟然比改革前還少,進(jìn)而不得不另造薪資改革方案。筆者認(rèn)為,再?gòu)?qiáng)烈的反對(duì)聲音,也要認(rèn)識(shí)到司法低保障引發(fā)的離職現(xiàn)象、低保障形成的司法惡性循環(huán)怪圈①惡性循環(huán)怪圈,可概括為如下的循環(huán):職業(yè)保障制度是確保法官、檢察官公正、獨(dú)立、正確履行職責(zé)不可缺少的要件。但由于整個(gè)社會(huì)觀念、頂層設(shè)計(jì)、體制內(nèi)認(rèn)識(shí)等原因,法官、檢察官與正確履行職責(zé)之間已經(jīng)形成了一個(gè)惡性循環(huán)。待遇差、級(jí)別低、晉升難等偏低的司法職業(yè)保障水平難以吸引高層次法律人才,即使進(jìn)入司法隊(duì)伍,也可能別有謀算。而對(duì)于選擇這條道路的法律人才又因待遇差、級(jí)別低、晉升難等在道路上“患”上與庸政、懶政,不求有功但求無(wú)過(guò),或者利用權(quán)力尋租的常見(jiàn)病癥。如此一來(lái),低價(jià)的保障換取不了高素質(zhì)的司法隊(duì)伍,素質(zhì)不高的司法隊(duì)伍又難以爭(zhēng)取到高價(jià)的職業(yè)保障,二者之間形成了惡性循環(huán)怪圈。。

    4.3 職業(yè)保障的后續(xù)改革建議

    (1)確立人財(cái)物由省一級(jí)統(tǒng)一管理,分級(jí)撥付的體制。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)全國(guó)各個(gè)省份以及省份之下的市、區(qū)、縣存在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異。司法人員的工作內(nèi)容,工作責(zé)任具有特殊性,但不能突破司法人員仍然是公職人員這一基本屬性。而公職人員的薪資水平是由其所生存區(qū)域社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r所決定的。在改革中,坊間傳言的全國(guó)或者全省統(tǒng)一薪資待遇的做法顯然并不可取。雖然省級(jí)統(tǒng)一管理,但并不意味著省范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。因?yàn)槭∫韵逻€存在市、區(qū)、縣人口數(shù)及案發(fā)率的差異,雖然各個(gè)行政管理范圍內(nèi)的法官、檢察官在從事著性質(zhì)上可以類比的同種工作,但是在數(shù)量上,或者工作難度上卻存在著差異,這種差異是由人口指數(shù)所決定的。因此對(duì)于省級(jí)統(tǒng)一管理的恰當(dāng)理解應(yīng)該是由省級(jí)權(quán)力管理并保障下屬的市、區(qū)、縣的薪資能夠按時(shí)發(fā)放,不會(huì)拖欠短缺,具體的支付仍然是由市、區(qū)、縣在財(cái)政中單列發(fā)放,優(yōu)先保障不被挪用。同時(shí),除了特殊的檢察官、法官津貼外,各個(gè)市、區(qū)、縣的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)仍然應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)放。如此才能保持存量,保證增量。

    (2)改革以行政級(jí)別或準(zhǔn)行政級(jí)別作為法官、檢察官薪資設(shè)置標(biāo)尺的常規(guī)機(jī)制。以往待遇差、級(jí)別低、晉升難等形成的職業(yè)低保障狀況,其主要癥結(jié)就在于以行政級(jí)別管理薪資,而不是以專業(yè)工作技能、工作業(yè)績(jī)、工作數(shù)量作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。新的法官、檢察官薪資設(shè)置應(yīng)當(dāng)把專業(yè)工作能力、工作時(shí)長(zhǎng)、工作業(yè)績(jī)等作為標(biāo)準(zhǔn)。

    (3)以非行政化的考量因素作為提升法官檢察官職業(yè)尊榮衡量指標(biāo)。無(wú)論在中國(guó)還是西方,可類比的客觀事實(shí)是,律師的收入遠(yuǎn)高于法官檢察官,但為何律師能夠放棄高收入來(lái)從事法官檢察官這一職業(yè),主要原因在于整個(gè)社會(huì)對(duì)于法官檢察官身份的認(rèn)可,以及因身份認(rèn)可而帶來(lái)的社會(huì)信譽(yù)保障。然而,在目前中國(guó)社會(huì),衡量一個(gè)人成功與否的標(biāo)準(zhǔn)在于官階級(jí)別、行政職務(wù)頭銜等。因此,要在整個(gè)社會(huì)的主流宣傳中形成類似于西方的“法官、檢察官閣下”“法官、檢察官大人”等身份尊稱,而不是以法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)作為身份認(rèn)同的評(píng)價(jià)指標(biāo)。雖然在中國(guó)不可能存在西方式的公、侯、伯、子、男爵等勛爵稱謂,但我們希望社會(huì)主流媒體,尤其是官方媒體,通過(guò)輿論宣傳形成尊敬法官、檢察官的社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

    (4)以終身化、多樣可選擇權(quán)益保障模式調(diào)動(dòng)司法人員工作積極性。相比于法官、檢察官薪資待遇這一較世俗的保障,法官檢察官的職業(yè)身份保障、人身權(quán)利保障同樣重要,尤其是,法官、檢察官不會(huì)因?yàn)樾姓毫Χ艿疆?dāng)事人的信訪要挾。相比于當(dāng)事人的跟蹤、騷擾、襲擊等,內(nèi)隱于法院、檢察院行政管理模式下的當(dāng)事人信訪威脅才是對(duì)司法獨(dú)立化、司法專業(yè)化、司法精英化的最致命的侵害。要建構(gòu)起法官、檢察官在可能受到行政管理式辦案懲戒時(shí),能夠選擇獨(dú)立于行政管理式辦案懲戒的司法化懲戒,并賦予相應(yīng)救濟(jì)權(quán)。既然司法人員辦案責(zé)任要終身負(fù)責(zé),那其權(quán)益保障自然也應(yīng)當(dāng)終身覆蓋,在司法化的救濟(jì)途徑中,應(yīng)當(dāng)允許法官、檢察官擁有自我辯解、委托他人辯護(hù)、復(fù)議、申訴等權(quán)利。

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