當(dāng)前司法改革行政維度的現(xiàn)實(shí)圖景分析

李 濤 張 瑜

（1 西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院 重慶 400031；2 新疆石河子大學(xué)政法學(xué)院 新疆 石河子 832000）

在目前的司法改革中，去行政化、去地方化、專業(yè)化、職業(yè)化一直是討論的重點(diǎn)。而這幾個(gè)核心詞匯中，其實(shí)歸根到底就是“去行政化”。行政一詞在中國(guó)的語(yǔ)境中不完全等同于西方法理中的立法、司法、行政等權(quán)力三分中的政府行政，而是由“黨、政、軍構(gòu)成的廣義上的政府”行政[1]。它被解讀為：國(guó)家組織體系中貫通于各權(quán)力部門及各權(quán)力部門內(nèi)部如何運(yùn)行的總綱性、精神性的內(nèi)化“實(shí)在”。隨著各項(xiàng)改革制度落地，各地改革也進(jìn)入縱深層面。然而改革推進(jìn)狀況究竟為何？下一步改革具體走向如何？這是我們關(guān)注的重點(diǎn)。

1 人員分類改革、員額制改革狀況的行政性分析

1.1 人員分類改革、員額制改革初衷

人員分類改革、員額制改革核心目標(biāo)就是遴選出高水平業(yè)務(wù)者成為名副其實(shí)的法官、檢察官，走專業(yè)化、精英化線路，將能辦案愿辦案的法官檢察官送到辦案一線，同時(shí)解決基層案多人少的矛盾。尤其在目前“以審判為中心”訴訟改革過(guò)程中，刑事審判階段作為整個(gè)刑事訴訟的中心，偵查、起訴等審判前程序則被視為審判程序開(kāi)啟的準(zhǔn)備階段[2]，這使得庭審過(guò)程及證據(jù)規(guī)則成為關(guān)注重點(diǎn)，而這一系列改革都需要精英化的員額法官、檢察官的參與。

2014年從試點(diǎn)中的6個(gè)省市開(kāi)始，人員分類管理、員額制便是最牽動(dòng)人心之項(xiàng)目。能否入額不僅是能力與資歷的證明，而且是未來(lái)職業(yè)退休之保險(xiǎn)。在改革之前，眾所周知所有在檢察院工作的人員都被外界誤稱為檢察官。鑒于歷史原因，從整體上形成了檢察官部分素質(zhì)不高、形象不佳的狀況。但凡檢察院內(nèi)人員工作出現(xiàn)差池，就被認(rèn)為檢察院人品德不行、三觀偏差，但凡出現(xiàn)個(gè)別人違法違紀(jì)，甚至是與執(zhí)法辦案無(wú)關(guān)的違法違紀(jì)，所有人員都被附帶性地整頓教育學(xué)習(xí)等等。這種人事管理體制，不僅造成內(nèi)部辦案部門與非辦案部門的思想沖突，也大量地?cái)D占了真正辦案人的辦案時(shí)間、擠占了真正辦案人員的上升通道。職務(wù)晉升困難、發(fā)展空間狹窄是法、檢兩院工作人員的普遍感受。人員分類的改革目標(biāo)確定后，溢美之詞不斷涌現(xiàn)，對(duì)分類后的檢察官、法院管理、晉升多有期待。普遍認(rèn)為，分類管理打破基層法官、檢察官晉升“天花板”[3]。

1.2 人員分類改革、員額制改革的行政性分析

在當(dāng)前一些改革試點(diǎn)中，員額制改革因觸及既有利益太廣、太深，因而相比于其他改革可謂難度最大。其中，行政性待遇、行政化決定的現(xiàn)象得到了深度表現(xiàn)。本輪改革時(shí)限過(guò)半，縱觀改革進(jìn)行時(shí)與改革之后行政化因素，表現(xiàn)出如下問(wèn)題：

（1）入額人員資歷考察較重，且員額預(yù)留空間較少。在檢察院內(nèi)工作人員都走檢察員通道，歷經(jīng)多年已經(jīng)積累了大批人員等待入額。員額制39%（目前，各個(gè)層面的文件仍然未統(tǒng)一，有33%說(shuō)法，有34%、亦有39%）的上限注定了積累的歷史人員相當(dāng)一部分不能進(jìn)入檢察官隊(duì)伍。改革試點(diǎn)最初，一些資歷較深，而多年不具有辦案經(jīng)驗(yàn)的中老同志聞風(fēng)而至，要求進(jìn)入員額。據(jù)筆者調(diào)研，上海市法、檢系統(tǒng)自2014年提出入額至2016年上半年入額實(shí)際表現(xiàn)看，在基層院多為既往行政官職人員直接入額、較高行政級(jí)別的非實(shí)職檢察員適當(dāng)轉(zhuǎn)換身份后入額；在中級(jí)院、高級(jí)院因員額有限，行政正職直接入額，副職選擇性入額。從年齡結(jié)構(gòu)看，進(jìn)入員額法官、檢察官中老同志占據(jù)了多數(shù)，青年人鳳毛麟角（所謂青年人主要是指研究生畢業(yè)進(jìn)入單位工作4～6年等辦案經(jīng)驗(yàn)日漸豐富的人員）。在中央公布的33%員額底線方面，2014年、2015年已經(jīng)入額法官、檢察官基本占據(jù)了29%～30%，預(yù)留下的空額基本保留在3%左右。在中國(guó)的司法實(shí)踐及理論中，司法辦案主要是靠經(jīng)驗(yàn)還是依靠專業(yè)知識(shí)，即主要是依靠司法的精英化人群還是依靠大部分的司法員工，仍然值得爭(zhēng)議。從專業(yè)化、精英化角度考量，知識(shí)更新快、法學(xué)基礎(chǔ)扎實(shí)的本科生、研究生可以“獨(dú)當(dāng)一面”，但如考慮資歷、經(jīng)驗(yàn)，仍需慢慢等待和積累。當(dāng)前，各地普遍招錄了法學(xué)專業(yè)的研究生，但員額制卻預(yù)留了較低比例，對(duì)于近些年新進(jìn)研究生來(lái)說(shuō)，需要漫長(zhǎng)的消化過(guò)程。簡(jiǎn)言之，一些地方預(yù)留的空缺難以彌補(bǔ)大量進(jìn)入的研究生，據(jù)筆者對(duì)調(diào)研單位的估算，如果要讓2015年新進(jìn)的檢察官助理之中最優(yōu)秀的人員入額，至少需要22年！

（2）入額的人員能否實(shí)質(zhì)辦案值得疑問(wèn)。當(dāng)前進(jìn)入員額的檢察官中院領(lǐng)導(dǎo)干部、中層干部占據(jù)了絕大多數(shù)，現(xiàn)實(shí)中展現(xiàn)的問(wèn)題包括入額不辦案、少辦案、掛名辦案等現(xiàn)象。其真實(shí)的工作狀況大多是領(lǐng)導(dǎo)干部將案件轉(zhuǎn)交于助手，輔助人員與檢察官之間看似清晰的職責(zé)劃分，實(shí)則并未分清。作為改革初衷的“領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)親自辦案，對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)”[4]，實(shí)質(zhì)性表現(xiàn)并不理想。

（3）改革之后，檢察官等級(jí)可能會(huì)形成新的行政等級(jí)。理論上，檢察官等級(jí)屬于職稱，在作出決定時(shí)的身份不因等級(jí)差距而有決定差距。但在事實(shí)上，確實(shí)存在等級(jí)越高，待遇越好，資歷越深，可管理、指導(dǎo)案件越多的狀況。這種影響表現(xiàn)是否屬于行政化的另一種表現(xiàn)，也值得考究。有些改革試點(diǎn)中，對(duì)主任檢察官、檢察官的等級(jí)區(qū)分過(guò)細(xì)，考核周期太長(zhǎng)。如廣東順德區(qū)，對(duì)主任檢察官分8級(jí)3年一考核，“最低為八級(jí)，對(duì)應(yīng)正股級(jí)檢察員，享受副科級(jí)待遇，最高為一級(jí)，對(duì)應(yīng)正科職檢察員，相當(dāng)于該院的副檢察長(zhǎng)?！盵3]這種背后的行政性套改思維，反映出與整個(gè)中國(guó)行政文化難以割斷的情懷。

（4）人員分類并不意味著對(duì)不同人員從事的事務(wù)也進(jìn)行了深度分類，司法事務(wù)與行政事務(wù)并未觸及。在中國(guó)的司法環(huán)境中，會(huì)議傳達(dá)精神、組織學(xué)習(xí)、考核、晉升評(píng)級(jí)等一些行政性工作仍然存在。真正決定入額后檢察官考核、晉升、評(píng)級(jí)的，至少?gòu)哪壳翱磥?lái)，仍然是行政考核，由檢察官所在部門的行政負(fù)責(zé)人決定。故人員分類只解決了人員類別問(wèn)題，對(duì)于入額人員所做的入額事務(wù)并沒(méi)有深入觸及。入額檢察官除了辦案外，參加會(huì)議、參加組織學(xué)習(xí)、綜合宣傳工作等，與改革前并無(wú)差別。據(jù)實(shí)地調(diào)研，絕大多數(shù)入額檢察官認(rèn)為工作內(nèi)容并未改變。司法性與行政性事務(wù)的深度區(qū)分與否，行政性事務(wù)是否減少，將直接決定進(jìn)入員額的檢察官能否專心辦案。

1.3 后改革時(shí)代的員額制完善路徑

目前司法改革已經(jīng)進(jìn)入縱深階段，面對(duì)人員分類改革、員額制改革所可能遭遇的上述行政化問(wèn)題，我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行破解：

（1）應(yīng)當(dāng)綜合考慮各項(xiàng)因素，合理確定三類人員員額比例。即應(yīng)當(dāng)根據(jù)法院、檢察院的級(jí)別、工作總量以及所在的轄區(qū)面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多方面因素綜合確定。由于基層法檢案件數(shù)量較大，而省級(jí)機(jī)關(guān)行政性事務(wù)較多，故“四級(jí)檢察機(jī)關(guān)從上往下檢察官的員額可以在一定范圍內(nèi)逐層遞增，檢察輔助人員的員額則逐級(jí)遞減，檢察行政人員的員額相應(yīng)隨之調(diào)整?！盵5]以地區(qū)、案件實(shí)際需求決定入額人員，打破入額行政化傾向。

（2）設(shè)置專門的遴選委員會(huì)，嚴(yán)格檢察官的準(zhǔn)入制度。特設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)辦案經(jīng)驗(yàn)、辦案能力、法學(xué)理論功底、學(xué)術(shù)學(xué)歷、以及個(gè)人的道德水平等，遴選真正優(yōu)秀人員進(jìn)入檢察官隊(duì)伍。將不辦案、不能辦案的“不適格”人群排除在員額之外。

（3）根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)以及案件實(shí)際數(shù)量，增加檢察人員絕對(duì)數(shù)量，提高員額基數(shù)。目前大多數(shù)地區(qū)存在案多人少情況，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，增加檢察官數(shù)量，尤其是較為優(yōu)秀的年輕人才，通過(guò)制度性手段（如待遇平衡）使法檢機(jī)關(guān)整體隊(duì)伍保持可持續(xù)性。

（4）提倡主任檢察官制度以及檢察官辦案職責(zé)制。通過(guò)此項(xiàng)制度跟進(jìn)區(qū)分司法性事務(wù)與行政性事務(wù)的派分，同時(shí)以辦案職責(zé)制反向激勵(lì)入額人員將工作重心轉(zhuǎn)移至檢察業(yè)務(wù)，即通過(guò)檢察業(yè)務(wù)的重視與回歸，將行政性實(shí)務(wù)強(qiáng)行予以剝離，實(shí)現(xiàn)真正的“去行政化”。

2 辦案組織改革狀況的行政性分析

2.1 主任檢察官制度的改革定位

在此輪改革中，主任檢察官、主審法官被寄予實(shí)現(xiàn)辦案組織規(guī)范化、專業(yè)化的厚望，也被視為扁平化辦案組織中去行政化的最大依靠。在理論定位上，一般其被視為業(yè)務(wù)部門中的基本辦案單元，直接對(duì)檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)負(fù)責(zé)，中間不存在任何層級(jí)[6]。

回顧歷史，可以發(fā)現(xiàn)其在思想淵源上可追溯至我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)檢察制度。在臺(tái)灣地區(qū)檢察制度中，主任檢察官屬于行政職務(wù)，創(chuàng)設(shè)背景在于1980年代臺(tái)灣地區(qū)檢察院早期“沒(méi)有內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)而享有獨(dú)立辦案權(quán)的檢察官數(shù)量大增”“目的是要在檢察長(zhǎng)與眾多檢察官之間建立中間管理環(huán)節(jié)（6名以上檢察官可設(shè)一名主任檢察官）”。①更多差異性可以參見(jiàn)：謝鵬程.檢察官辦案責(zé)任制改革的三個(gè)問(wèn)題[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2014(6):11-12。簡(jiǎn)言之，臺(tái)灣的主任檢察官是檢察長(zhǎng)行政管理權(quán)的延伸，但主任檢察官仍然是一線辦案人員，而且考慮到其是資深檢察官，因而能夠?qū)ζ渌麢z察官兼顧指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，但是，在指導(dǎo)與監(jiān)督時(shí)，需不得侵犯檢察官司法事務(wù)上的獨(dú)立判斷權(quán)責(zé)。因此，臺(tái)灣檢察制度中，檢察官才是行使檢察權(quán)的主體，其以本人名義進(jìn)行的職務(wù)行為對(duì)外都具有法律效力[7]。

相對(duì)應(yīng)地，我國(guó)當(dāng)前試點(diǎn)改革在主任檢察官的定位、地位、權(quán)限等基本問(wèn)題的設(shè)計(jì)上，均與臺(tái)灣地區(qū)檢察制度存在不同程度的差異：①主任檢察官組并非一級(jí)辦案組織，而我國(guó)將主任檢察官為主體的一類人定位為一級(jí)辦案組織，從根本上講是對(duì)日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)主任檢察官制度的一種誤讀、誤解；②試點(diǎn)中的主任檢察官行使了定案權(quán)，但域外經(jīng)驗(yàn)是主任檢察官不應(yīng)行使定案權(quán)。否則，有違檢察獨(dú)立原則并違背該項(xiàng)制度改革的目的和初衷[8]。

2.2 主任檢察官制度的現(xiàn)實(shí)開(kāi)展

2.2.1 主任檢察官制度的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式

就當(dāng)前一些地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，主任檢察官有兩種表現(xiàn)：一種是個(gè)體辦案人員；另一種更多的卻是表現(xiàn)為辦案組的形式。在辦案組中，又有兩種模式：一種是以主任檢察官+檢察官+檢察官助理+書(shū)記員組成，另外一種是主任檢察官+檢察官助理+書(shū)記員組成。

2.2.2 主任檢察官制度的行政性分析

主任檢察官辦案組看似作為回歸司法辦案本色的辦案組織模式，仍然難以擺脫被行政化傾向。主要有四種表現(xiàn)：

（1）新組織靠齊老組織。主任檢察官辦案組取代科、處、室，并作為辦案單元的組織形式。但在實(shí)踐運(yùn)作中，由于科室或部門的行政事務(wù)仍未了結(jié)，主任檢察官兼任行政負(fù)責(zé)人處理行政事項(xiàng)，使得主任檢察官的形式又慢慢回轉(zhuǎn)到了改革前的狀態(tài)。部分學(xué)者認(rèn)為，這是符合中國(guó)改革實(shí)際的做法。因?yàn)橹袊?guó)的“行政管理主要是人的管理，包括思想政治工作、工作紀(jì)律、作風(fēng)，檢察人員的業(yè)務(wù)提升、考績(jī)等；業(yè)務(wù)管理主要是事的管理，包括案件的監(jiān)督審核及團(tuán)隊(duì)辦案組織指揮。但管人與治事相分離，會(huì)導(dǎo)致兩方面工作的脫節(jié)和不協(xié)調(diào)，尤其是沒(méi)有考績(jī)?cè)u(píng)價(jià)權(quán)的業(yè)務(wù)管理不可避免地缺乏監(jiān)督管理力度?！币虼耍ㄗh“在小的業(yè)務(wù)部門，主任檢察官可與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人合一，從而克服‘雙軌制’帶來(lái)的弊端；在大的業(yè)務(wù)部門，可能有多個(gè)主任檢察官辦案組，可以考慮部門負(fù)責(zé)人重點(diǎn)負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)，主任檢察官主要負(fù)責(zé)個(gè)案審核?！盵9]這種改革定位，表明改革之初所期待的專業(yè)化人員以辦案為中心的設(shè)定在改革中途便迅速轉(zhuǎn)向?yàn)榘讣枰k理，但行政事務(wù)仍然要處理。行政性工作在檢察工作中仍然不可剝離。

（2）行政力量決定主任檢察官辦案組成員。主任檢察官辦案組的形成過(guò)程中，行政力量仍然強(qiáng)大。比如辦案組中，檢察官與檢察輔助人員雙向選擇，但在最終決定時(shí)，“辦案組織成員最終由院黨組決定?！盵10]何謂主任檢察官，顯然，曾經(jīng)當(dāng)過(guò)行政人員與黨組接觸較多的行政領(lǐng)導(dǎo)才是最佳人選。

（3）行政力量決定主任檢察官人選。主任檢察官的選任上，雖然高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，一般都是由在業(yè)務(wù)上有長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)的資深檢察官或業(yè)務(wù)骨干擔(dān)當(dāng)，但何謂資深檢察官或業(yè)務(wù)骨干？根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一般包括行政級(jí)別高的同志、工作年限久的老同志和領(lǐng)導(dǎo)干部。

（4）大部制去行政化“形瘦神不瘦”。在主任檢察官辦案組的生存形態(tài)與空間上，辦案組既是一種形態(tài)也是一種空間擠壓表現(xiàn)，由于其生存的科室或部門一時(shí)難以撤銷，但“去行政化”的目標(biāo)又如此堅(jiān)定，各地遂于試點(diǎn)時(shí)形成了一股“大部制”改革浪潮。如各試點(diǎn)的基層檢察院一般會(huì)把原來(lái)16個(gè)至18個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為局、部、室等，如五、六部（局）等。大體如下，反貪污賄賂瀆職部、刑事檢察部（以前的偵查監(jiān)督科、公訴科職能）、訴訟監(jiān)督部（以前的監(jiān)所、民行、控申科職能）、案件管理部（案管、法律政策研究室、法警等科職能）、檢務(wù)管理部（辦公室、計(jì)財(cái)、新聞宣傳、技術(shù)職能）、政治監(jiān)察部（政工、紀(jì)檢監(jiān)察職能）等。從形式上看，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了，權(quán)力配置趨向合理了，但是細(xì)心觀察可以發(fā)現(xiàn)，與檢察業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的很多“大行政”工作仍然存在。不但原有的行政關(guān)系沒(méi)有解決，新部制成立后，新部制與部制內(nèi)各科室之間的行政問(wèn)題又成為新問(wèn)題。改革的狀況可以說(shuō)是“形瘦神不瘦”。

除此之外，在辦案組織中，作為尖端代表、專業(yè)化代表的主任檢察官，也面臨著很多改革之惑：①名稱之惑?！爸魅巍北臼切姓谜Z(yǔ)，既然在司法性較強(qiáng)的辦案組織中要體現(xiàn)親歷性、獨(dú)立性等司法屬性特點(diǎn)的權(quán)力運(yùn)行特征，為何又用“主任”?！爸魅巍币馕吨胁恢挂蝗说摹按稳巍睓z察官存在，如此一改，與以往的分組辦案、小組共同辦理案件又有何差別；②實(shí)踐之惑。在試點(diǎn)改革中，一些地方的主任檢察官已經(jīng)變成檢察官之中的檢察官、檢察官之上的檢察官，類似于以往部門行政負(fù)責(zé)人的“二科長(zhǎng)”。

2.3 主任檢察官制度的改革展望

筆者認(rèn)為，行政工作不可剝離，并不意味著不可以讓辦案檢察官擁有更大程度的辦案自主權(quán)。擁有行政管理權(quán)不能成為壓縮檢察官獨(dú)立辦案的法器，如果這種思想不革除，符合司法檢察工作特性的工作模式構(gòu)建將永遠(yuǎn)實(shí)現(xiàn)不了。在辦案組織未來(lái)如何改革方面，要考慮到中國(guó)檢察權(quán)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，宜區(qū)分情況，將符合檢察特點(diǎn)的部分檢察權(quán)最大程度的司法化。其中，主任檢察官確有必要存在，但是要考慮到其既需參與一線崗位辦案，同時(shí)又因兼任部分行政事務(wù)而必須減少辦案工作量。在履行行政職務(wù)時(shí)，要堅(jiān)決防止利用行政事務(wù)權(quán)來(lái)干擾其他檢察官獨(dú)立斷案的情況發(fā)生。最理想的狀況是檢察官辦案決定后能夠跨越主任檢察官這一關(guān)口，無(wú)法跨越的確需經(jīng)過(guò)主任檢察官時(shí)，主任檢察官在查閱檢察官辦案意見(jiàn)時(shí)，若發(fā)現(xiàn)意見(jiàn)不一也無(wú)權(quán)直接改變檢察官的意見(jiàn)，能改變檢察官意見(jiàn)的只能為檢察長(zhǎng)。以此可見(jiàn)，在今后的辦案組織中，組織化辦案在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)是一種輔助形式，獨(dú)任檢察官獨(dú)立辦案才是辦案組織改革的歸屬方向。

3 辦案責(zé)任制改革狀況的行政性分析

3.1 辦案責(zé)任制的改革初衷

本論司法改革中，辦案責(zé)任制是很多地方的宣傳熱點(diǎn)。在以往工作中，檢察官辦案責(zé)任的發(fā)現(xiàn)與落實(shí)統(tǒng)稱為內(nèi)部監(jiān)督。在近十多年的前三輪檢察改革中，檢察院從未忽略過(guò)辦案責(zé)任制建設(shè)①對(duì)此，已有研究人員把最高人民檢察院在1980-2013年每年的工作報(bào)告中，關(guān)于檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容進(jìn)行了時(shí)間軸的歸納。其中，錯(cuò)案責(zé)任追究制、刑事賠償制、錯(cuò)案追究條例、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究條例、執(zhí)法中的違紀(jì)違法辦案、督察評(píng)查等早已有相關(guān)規(guī)定。參見(jiàn)：楊圣坤.檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的調(diào)整與發(fā)展——以檢察官辦案責(zé)任制改革為背景[J].時(shí)代法學(xué),2014(6):52。。但“責(zé)任分散、主體不明、責(zé)任難究”“似乎人人有責(zé)、實(shí)際人人無(wú)責(zé)”“決定不擔(dān)責(zé)、擔(dān)責(zé)不決定”“責(zé)任倒掛”等幾乎是改革前法院與檢察院的共同狀況。到目前為止，受制于辦案模式、管理體制等問(wèn)題，這些辦案責(zé)任制的操作性與實(shí)際運(yùn)用性并不太理想。最主要的原因是“三級(jí)審批”式的行政審批制帶來(lái)的責(zé)任歸屬矛盾：辦案者不決定案件結(jié)果、決定者是領(lǐng)導(dǎo)者；責(zé)任追究主體是領(lǐng)導(dǎo)者，被追究的實(shí)際對(duì)象為無(wú)決定權(quán)的辦案者。然而，應(yīng)然層面責(zé)任追究對(duì)象應(yīng)為擁有決定權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者。

此輪改革中，辦案責(zé)任構(gòu)建將以往責(zé)任體系中的“去行政化”列為改革重點(diǎn)?！皩徖碚卟门?，裁判者負(fù)責(zé)”“誰(shuí)辦理、誰(shuí)決定、誰(shuí)負(fù)責(zé)”基本是當(dāng)前各試點(diǎn)單位宣傳的口號(hào)。如前所述，權(quán)力重新配置是檢察官負(fù)責(zé)的前提，即裁判者、辦理者手中有實(shí)實(shí)在在的權(quán)力。申言之，檢察長(zhǎng)將部分事項(xiàng)的決定權(quán)授予主任檢察官、檢察官行使，而這也正是司法責(zé)任制的前提。

3.2 辦案責(zé)任制改革的行政化追問(wèn)

制約檢察官辦案責(zé)任制的關(guān)鍵性因素是行政化的管理方式，行政化管理方式不改，辦案責(zé)任制落實(shí)無(wú)異于空談。據(jù)一些地方報(bào)道，“90%的事項(xiàng)”由主任檢察官自己做出。疑難案件召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議時(shí)，聯(lián)席會(huì)議提出的建議也僅供主任檢察官參考，實(shí)證分析后，主任檢察官“采納多數(shù)意見(jiàn)的約占80%，按個(gè)人意見(jiàn)辦理的約占20%?！盵3]事實(shí)上，以往承辦檢察官署名的案件也就是那么多，剩下的10%左右，往往也是由承辦檢察官署名。如果說(shuō)有實(shí)質(zhì)變化，就是在去行政化改革中，是真署名還是假署名而已。

試點(diǎn)至今，一些辦案責(zé)任制的設(shè)計(jì)或其取向仍然有去行政化的空間。

（1）檢察官的責(zé)任類型是什么？是否不同于行政機(jī)關(guān)工作人員的記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、辭退等？因此，如何構(gòu)建符合司法工作特點(diǎn)的司法責(zé)任制形式，如何與行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的行政責(zé)任區(qū)分，改革試點(diǎn)單位沒(méi)有任何自己的想法。但是確定的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是，避免行政機(jī)關(guān)那種以“擺平”為最終目的的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)決杜絕當(dāng)事人通過(guò)行政性上訪，仍然可以給司法裁判形成壓力的現(xiàn)象。

（2）檢察官承擔(dān)責(zé)任的情形是什么？如果說(shuō)法官承擔(dān)責(zé)任情形是案件裁判錯(cuò)誤，即發(fā)生冤、錯(cuò)案后引起國(guó)家賠償，那么檢察官承擔(dān)責(zé)任的情形要復(fù)雜的多，這里暫以起訴案件來(lái)說(shuō)，同樣是冤案、錯(cuò)案，法官與檢察官的責(zé)任就完全不一樣，列表如下：

總體來(lái)說(shuō)，檢察權(quán)并非一種終局性的權(quán)力，其后續(xù)仍有法院審判權(quán)在控制把關(guān)。因此檢察辦案的責(zé)任性質(zhì)就必須與法院辦案中的責(zé)任區(qū)分開(kāi)。另外，檢察官的權(quán)力過(guò)于多元，不能簡(jiǎn)而化之，在內(nèi)部的責(zé)任形式上更需要精心構(gòu)建。

辦案內(nèi)容 是否有責(zé) 責(zé)任類型檢察院 法院 檢察院 法院 檢察院 法院情形正訴 正判正訴 錯(cuò)判 有責(zé) 國(guó)家賠償錯(cuò)訴 正判 有責(zé) 內(nèi)部責(zé)任錯(cuò)判 有責(zé) 有責(zé) 內(nèi)部責(zé)任 國(guó)家賠償

（3）如何區(qū)分辦案責(zé)任與非辦案工作的行政責(zé)任。對(duì)外部而言，檢察機(jī)關(guān)屬于辦案機(jī)關(guān)；對(duì)內(nèi)部而言，檢察機(jī)關(guān)不僅是辦案機(jī)關(guān)而且是內(nèi)部有諸多復(fù)雜工作類型的業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)，有些工作與辦案無(wú)關(guān)但也需要承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于直接承擔(dān)辦案的人員來(lái)說(shuō)，辦案責(zé)任同屬于工作責(zé)任。但對(duì)于不承擔(dān)辦案的人員來(lái)說(shuō)，如何承擔(dān)責(zé)任？這時(shí)，就需要構(gòu)建與辦案責(zé)任相匹配的工作責(zé)任，實(shí)現(xiàn)同一機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員責(zé)任基本相符性。

3.3 辦案責(zé)任制的改革建議

（1）明確司法責(zé)任制的立法權(quán)限，解除檢察院面臨的法律悖論。檢察官法、法官法均規(guī)定了：“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分?！弊肪控?zé)任，必須具有法定事由，并且遵循法定程序。而當(dāng)前錯(cuò)案追究制度系檢察院、法院制定“兩個(gè)辦法”為代表的一系列規(guī)范性文件。檢察院、法院擁有對(duì)自己下屬人員的管理權(quán)并不意味著就擁有對(duì)下屬的懲戒權(quán)。至于地方各級(jí)法檢系統(tǒng)制定的追究檢察官、法官責(zé)任的規(guī)范性文件，更是于法無(wú)據(jù)。未得到法律授權(quán)的各級(jí)法檢系統(tǒng)居然制定追究檢察官、法官責(zé)任的規(guī)范性文件并建立錯(cuò)案責(zé)任追究制度，這些規(guī)范性文件在制定主體的權(quán)限、制定的內(nèi)容和程序等方面自然不具有合法性。所以，司法責(zé)任追究制度中，首先應(yīng)當(dāng)明確司法責(zé)任制的立法權(quán)限，由全國(guó)人大及其常委通過(guò)立法制定相應(yīng)立法性文件，解除法院、檢察院面臨的法律悖論。

（2）明確將“實(shí)際決定權(quán)、實(shí)際決定者”作為司法責(zé)任的根基。只有識(shí)別司法責(zé)任制根基，所有司法責(zé)任制的設(shè)計(jì)才不會(huì)成為空中樓閣。司法責(zé)任制的根基在于法官、檢察官在改革后所擁有的實(shí)際權(quán)力，以及權(quán)力的范圍變化帶來(lái)的決定事項(xiàng)的變化，法官、檢察官所負(fù)的責(zé)任不應(yīng)當(dāng)再是執(zhí)行長(zhǎng)官意志的事務(wù)性活動(dòng)，而是在親歷案件后自行作出的、決定案件當(dāng)事人法律關(guān)系改變的決定性活動(dòng)。改革當(dāng)前眾所周知的、以普通一線法官、檢察官為替罪羊、擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)法官檢察官置身事外的追責(zé)現(xiàn)狀。改革追責(zé)制度中責(zé)任劃分顯失公平的追責(zé)現(xiàn)狀是當(dāng)務(wù)之急。

（3）為落實(shí)司法責(zé)任制設(shè)計(jì)一套具有可操作性的工作機(jī)制。在幾十年司法責(zé)任制變遷中，無(wú)論是法院系統(tǒng)還是檢察系統(tǒng)，在四級(jí)層面早已有各種細(xì)致規(guī)定①錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制試行于20世紀(jì)80年代末90年代初，1990年1月1日秦皇島市海港區(qū)法院率先確立錯(cuò)案責(zé)任追究制。1992年初河北省法院將其經(jīng)驗(yàn)在系統(tǒng)內(nèi)推廣。1993年春，最高法院在全國(guó)法院工作會(huì)議上將錯(cuò)案追究機(jī)制作為新舉措，在全國(guó)各級(jí)法院推廣。以此作為紀(jì)元，確實(shí)有數(shù)十年歷史了。。統(tǒng)率中國(guó)公、檢、法、司的政法委也在2013年7月出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)防止冤假錯(cuò)案的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求法官、檢察官、人民警察在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)辦案質(zhì)量要終身負(fù)責(zé)，建立健全冤假錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制。但是，這些工作制度中除了最嚴(yán)重的沒(méi)有識(shí)別根基問(wèn)題外，另一最重要的問(wèn)題就在責(zé)任追究程序上缺乏可操作性。其中，責(zé)任追究的啟動(dòng)主體為主管領(lǐng)導(dǎo)，主管領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)際上是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任之人，讓擔(dān)責(zé)之人啟動(dòng)追究程序追究自身責(zé)任，無(wú)異于與虎謀皮。建議將案源發(fā)現(xiàn)權(quán)授予當(dāng)事人或公益團(tuán)體，司法責(zé)任追究初查后的啟動(dòng)權(quán)、審查權(quán)、決定權(quán)授予第三方（如改革中專家委員會(huì)組成的懲戒委員會(huì)）。

（4）明確司法責(zé)任中違法責(zé)任的等級(jí)與形態(tài)。應(yīng)當(dāng)明確司法責(zé)任中存在一般過(guò)錯(cuò)、重大過(guò)錯(cuò)、錯(cuò)案等不同分類標(biāo)準(zhǔn)或類別體系的責(zé)任形態(tài)，澄清以往司法責(zé)任就是錯(cuò)案責(zé)任的偏狹認(rèn)識(shí)。清理當(dāng)前有關(guān)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任、錯(cuò)案責(zé)任等相關(guān)條例中的邏輯位階關(guān)系，爭(zhēng)取做到責(zé)任體系上的內(nèi)部協(xié)調(diào)，相互統(tǒng)一。

（5）建立區(qū)別于行政責(zé)任類型的司法責(zé)任形態(tài)。司法辦案責(zé)任制改革不僅在根基上與行政權(quán)運(yùn)行有明顯不同，被追究責(zé)任的司法人員其所承擔(dān)的具體責(zé)任類型、承擔(dān)情形如何與行政責(zé)任也存在明顯不同?？v觀當(dāng)前改革中各地陸續(xù)出臺(tái)的文件，司法責(zé)任類型尚未研究通透，入額檢察官、法官的辦案責(zé)任基本與以往的行政責(zé)任一樣，為警告、記過(guò)、記大過(guò)。不過(guò)，在有些基層地方的改革中，司法責(zé)任有一定突破，如出現(xiàn)司法辦案責(zé)任的，檢察官、法官懲戒模式為工資降級(jí)，或法官、檢察官等級(jí)晉升延遲，但尚無(wú)將退出員額作為懲戒責(zé)任的先例，期待在今后出現(xiàn)更多的實(shí)踐范例。

4 職業(yè)保障改革的行政性分析

4.1 職業(yè)保障改革定位

廣義而言，人員分類管理、員額制、權(quán)力配置也是職業(yè)保障的一種。在中央的改革文件中，職業(yè)保障是從狹義理解的，即司法人員物質(zhì)待遇、免責(zé)機(jī)制等問(wèn)題。一直以來(lái)，待遇差、級(jí)別低、晉升難等職業(yè)低保障狀況一直是司法體制內(nèi)，尤其是基層司法狀況的真實(shí)寫照。高保障不能避免腐敗，但是，低保障一定產(chǎn)生腐敗。因此，提升待遇保障就成了本輪改革的關(guān)鍵。

4.2 職業(yè)保障改革行政性問(wèn)題顯露

4.2.1 改革后司法人員物質(zhì)待遇狀況遭遇的行政性問(wèn)題

根據(jù)改革精神“將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難……先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財(cái)物由省一級(jí)統(tǒng)一管理。地方各級(jí)人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)?！盵11]但是，省級(jí)統(tǒng)管后，新的行政問(wèn)題仍又產(chǎn)生：①省級(jí)統(tǒng)管會(huì)不會(huì)受新的省級(jí)性制約？財(cái)政省級(jí)保障后，財(cái)政的預(yù)算、保管、撥付又是誰(shuí)？如果由省級(jí)財(cái)政局承擔(dān)，會(huì)不會(huì)形成省級(jí)層面對(duì)下級(jí)基院的新行政性制約?，F(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是，由省級(jí)法院、檢察院承擔(dān)財(cái)政的預(yù)算、保管、撥付工作，加劇了早已形成的行政性上下級(jí)關(guān)系，進(jìn)而沖擊到法官、檢察官正在萌芽的獨(dú)立辦案責(zé)任制。使得本來(lái)各個(gè)部門條線之間存在的考核關(guān)系，因全院性的財(cái)政支付關(guān)系，行政管理性更加明顯；②新的人大與法檢關(guān)系如何處理。本輪改革行政機(jī)關(guān)即使真的退出了財(cái)政預(yù)算、保管、撥付工作，那新的人大對(duì)法院的監(jiān)督問(wèn)題如何處理。比如在一些地方，“很多人大代表是企業(yè)家或者商人，不少人大代表在法院有案件發(fā)生，結(jié)果許多人大代表以投反對(duì)票來(lái)要挾法院，要求必須判其勝訴?！盵12]這種行政性制約力量難以克服。在當(dāng)前一些地方辦案中，檢察院、法院已經(jīng)將涉及人大代表、政協(xié)委員的案件作為重大敏感案件，評(píng)估為高等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。有些省級(jí)人大代表、政協(xié)委員會(huì)借助上級(jí)法院、檢察院的行政管理增加下級(jí)院的工作量與工作壓力；③原有的地方化關(guān)系如何補(bǔ)足？原本在地方熟人環(huán)境下形成的人際關(guān)系資源，省級(jí)財(cái)政是否會(huì)提供足夠的保障？如法官、檢察官的家屬就業(yè)、就醫(yī)、上學(xué)等形成的關(guān)系是否在省級(jí)財(cái)政保障后予以適當(dāng)提高？根據(jù)筆者調(diào)研，在2015年上海市法院、檢察院薪資改革嘗試由省一級(jí)法院、檢察院管理后，大部分入額檢察官、法官改革后收入反而低于了改革前。改革試點(diǎn)對(duì)究竟由省級(jí)統(tǒng)一管理還是各區(qū)計(jì)算上報(bào)后由省級(jí)劃拔等方案不得不重新謀化，去地方化的改革設(shè)想并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)；④形成新的行政化待遇差別。現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為人員分類管理后，各類別人員的待遇保障的行政化等級(jí)并未得以改良，因等級(jí)形成的差別形成了另一個(gè)行政化待遇。學(xué)者擔(dān)憂的“強(qiáng)行政化”[13]在現(xiàn)實(shí)中竟也變?yōu)檎媲袌?chǎng)景。

4.2.2 改革后免責(zé)機(jī)制所可能產(chǎn)生的行政性問(wèn)題

在另外一個(gè)保障方面，“建立符合司法職業(yè)特點(diǎn)的選拔機(jī)制，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立于法院、檢察院的法官、檢察官遴選委員會(huì)和懲戒委員會(huì)?！卞噙x、懲戒委員會(huì)的行政化構(gòu)成也可能受到質(zhì)疑。在法官、檢察官的辭退保障方面，當(dāng)前各試點(diǎn)改革中，都宣傳“非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分?！奔热环ü?、檢察官的辦案責(zé)任是終身的，那法官、檢察官的身份為什么不是終身制的。這種行政性的命令規(guī)則本身就顯得不合理。制度的口號(hào)或者制度初步想法并不困難，困難在于任何改革都繞不過(guò)行政環(huán)境的制約?；鶎訉?shí)務(wù)部門對(duì)于健立職業(yè)保障制度并不缺乏獨(dú)到的見(jiàn)解。比如，“完善法官定期增資制度，確保法官的工資隨工齡、職務(wù)升遷、物價(jià)上漲等因素及時(shí)得到合理調(diào)整。實(shí)行全薪退休制，即法官退休后享受全薪待遇。法官職務(wù)津貼也應(yīng)納入退休工資計(jì)算基數(shù)，以保障職業(yè)尊榮和公正廉潔”[14]。

在職務(wù)保障方面，提升福利待遇、加強(qiáng)職務(wù)保障、更加充分的授權(quán)、更加暢通的專業(yè)晉升渠道、更加透明的權(quán)力運(yùn)作，等等才是改善法官、檢察官工作環(huán)境的根本，才能讓更多的法律人才留下來(lái)。但現(xiàn)實(shí)生活的一句話就可以將改革念頭、改革設(shè)想全部打消：憑什么法官、檢察官待遇一定要比普通行政人員高？普通行政人員也是組織精心培養(yǎng)、個(gè)人努力取得的。以上海檢察改革試點(diǎn)為例，提出法官、檢察官待遇比普通行政人員高43%的想法，也因公務(wù)員系統(tǒng)的種種反對(duì)，而遲遲不見(jiàn)落實(shí)。據(jù)一些地方的薪資改革方案所得出的薪資數(shù)額竟然比改革前還少，進(jìn)而不得不另造薪資改革方案。筆者認(rèn)為，再?gòu)?qiáng)烈的反對(duì)聲音，也要認(rèn)識(shí)到司法低保障引發(fā)的離職現(xiàn)象、低保障形成的司法惡性循環(huán)怪圈①惡性循環(huán)怪圈，可概括為如下的循環(huán)：職業(yè)保障制度是確保法官、檢察官公正、獨(dú)立、正確履行職責(zé)不可缺少的要件。但由于整個(gè)社會(huì)觀念、頂層設(shè)計(jì)、體制內(nèi)認(rèn)識(shí)等原因，法官、檢察官與正確履行職責(zé)之間已經(jīng)形成了一個(gè)惡性循環(huán)。待遇差、級(jí)別低、晉升難等偏低的司法職業(yè)保障水平難以吸引高層次法律人才，即使進(jìn)入司法隊(duì)伍，也可能別有謀算。而對(duì)于選擇這條道路的法律人才又因待遇差、級(jí)別低、晉升難等在道路上“患”上與庸政、懶政，不求有功但求無(wú)過(guò)，或者利用權(quán)力尋租的常見(jiàn)病癥。如此一來(lái)，低價(jià)的保障換取不了高素質(zhì)的司法隊(duì)伍，素質(zhì)不高的司法隊(duì)伍又難以爭(zhēng)取到高價(jià)的職業(yè)保障，二者之間形成了惡性循環(huán)怪圈。。

4.3 職業(yè)保障的后續(xù)改革建議

（1）確立人財(cái)物由省一級(jí)統(tǒng)一管理，分級(jí)撥付的體制。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)全國(guó)各個(gè)省份以及省份之下的市、區(qū)、縣存在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異。司法人員的工作內(nèi)容，工作責(zé)任具有特殊性，但不能突破司法人員仍然是公職人員這一基本屬性。而公職人員的薪資水平是由其所生存區(qū)域社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r所決定的。在改革中，坊間傳言的全國(guó)或者全省統(tǒng)一薪資待遇的做法顯然并不可取。雖然省級(jí)統(tǒng)一管理，但并不意味著省范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。因?yàn)槭∫韵逻€存在市、區(qū)、縣人口數(shù)及案發(fā)率的差異，雖然各個(gè)行政管理范圍內(nèi)的法官、檢察官在從事著性質(zhì)上可以類比的同種工作，但是在數(shù)量上，或者工作難度上卻存在著差異，這種差異是由人口指數(shù)所決定的。因此對(duì)于省級(jí)統(tǒng)一管理的恰當(dāng)理解應(yīng)該是由省級(jí)權(quán)力管理并保障下屬的市、區(qū)、縣的薪資能夠按時(shí)發(fā)放，不會(huì)拖欠短缺，具體的支付仍然是由市、區(qū)、縣在財(cái)政中單列發(fā)放，優(yōu)先保障不被挪用。同時(shí)，除了特殊的檢察官、法官津貼外，各個(gè)市、區(qū)、縣的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)仍然應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)放。如此才能保持存量，保證增量。

（2）改革以行政級(jí)別或準(zhǔn)行政級(jí)別作為法官、檢察官薪資設(shè)置標(biāo)尺的常規(guī)機(jī)制。以往待遇差、級(jí)別低、晉升難等形成的職業(yè)低保障狀況，其主要癥結(jié)就在于以行政級(jí)別管理薪資，而不是以專業(yè)工作技能、工作業(yè)績(jī)、工作數(shù)量作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。新的法官、檢察官薪資設(shè)置應(yīng)當(dāng)把專業(yè)工作能力、工作時(shí)長(zhǎng)、工作業(yè)績(jī)等作為標(biāo)準(zhǔn)。

（3）以非行政化的考量因素作為提升法官檢察官職業(yè)尊榮衡量指標(biāo)。無(wú)論在中國(guó)還是西方，可類比的客觀事實(shí)是，律師的收入遠(yuǎn)高于法官檢察官，但為何律師能夠放棄高收入來(lái)從事法官檢察官這一職業(yè)，主要原因在于整個(gè)社會(huì)對(duì)于法官檢察官身份的認(rèn)可，以及因身份認(rèn)可而帶來(lái)的社會(huì)信譽(yù)保障。然而，在目前中國(guó)社會(huì)，衡量一個(gè)人成功與否的標(biāo)準(zhǔn)在于官階級(jí)別、行政職務(wù)頭銜等。因此，要在整個(gè)社會(huì)的主流宣傳中形成類似于西方的“法官、檢察官閣下”“法官、檢察官大人”等身份尊稱，而不是以法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)作為身份認(rèn)同的評(píng)價(jià)指標(biāo)。雖然在中國(guó)不可能存在西方式的公、侯、伯、子、男爵等勛爵稱謂，但我們希望社會(huì)主流媒體，尤其是官方媒體，通過(guò)輿論宣傳形成尊敬法官、檢察官的社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

（4）以終身化、多樣可選擇權(quán)益保障模式調(diào)動(dòng)司法人員工作積極性。相比于法官、檢察官薪資待遇這一較世俗的保障，法官檢察官的職業(yè)身份保障、人身權(quán)利保障同樣重要，尤其是，法官、檢察官不會(huì)因?yàn)樾姓毫Χ艿疆?dāng)事人的信訪要挾。相比于當(dāng)事人的跟蹤、騷擾、襲擊等，內(nèi)隱于法院、檢察院行政管理模式下的當(dāng)事人信訪威脅才是對(duì)司法獨(dú)立化、司法專業(yè)化、司法精英化的最致命的侵害。要建構(gòu)起法官、檢察官在可能受到行政管理式辦案懲戒時(shí)，能夠選擇獨(dú)立于行政管理式辦案懲戒的司法化懲戒，并賦予相應(yīng)救濟(jì)權(quán)。既然司法人員辦案責(zé)任要終身負(fù)責(zé)，那其權(quán)益保障自然也應(yīng)當(dāng)終身覆蓋，在司法化的救濟(jì)途徑中，應(yīng)當(dāng)允許法官、檢察官擁有自我辯解、委托他人辯護(hù)、復(fù)議、申訴等權(quán)利。