縣級政府多元化糾紛解決機(jī)制的目標(biāo)模式及框架結(jié)構(gòu)
——以青海省為例

為貫徹落實(shí)黨的十九大精神，定向服務(wù)新時代、新青海建設(shè)需要，實(shí)現(xiàn)“一個同步、四個更加”奮斗目標(biāo)，提升縣級地方政府社會治理能力，使“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理格局從理論變成現(xiàn)實(shí)，青海省縣級政府在化解矛盾糾紛方面的能力提升迫在眉睫。

我們必須認(rèn)真研究青海社會治理能力問題及其對該地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會產(chǎn)生的影響。這對新時代青海進(jìn)一步鞏固和維護(hù)各民族團(tuán)結(jié)社會穩(wěn)定以及推動和促進(jìn)各民族間文化交流和經(jīng)濟(jì)繁榮，加強(qiáng)各民族間認(rèn)同意識和向心力，都具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

本課題從理論研究的前瞻性出發(fā)，站在新的歷史發(fā)展角度，研究和探討青海省縣級政府治理能力問題，從理論上就治理能力對青海經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展的影響及意義，進(jìn)行提煉、概括和總結(jié)，力爭尋找出一些帶有規(guī)律性的特征，從而為青海構(gòu)建和諧社會提供有參考和建議。

一、多元化糾紛解決機(jī)制的模式

綜合對青海省縣級政府構(gòu)成情況分析，借鑒外省經(jīng)驗，青海省多元化糾紛解決機(jī)制按照“54321”的模式完善，其主要內(nèi)涵和要求為：（見下圖）

注：單向箭頭表示糾紛能夠獨(dú)立以一種方式獲得最終解決；雙向箭頭表示相互有關(guān)聯(lián)和影響。

（一）應(yīng)該至少包括五種解紛方式

圖中所列形態(tài)多種多樣的解紛方式就是我們所說的多元，換句話說，多元解紛機(jī)制基本要素是由各種解紛方式構(gòu)成，解紛機(jī)制“骨架”正是由這些要素搭建的。當(dāng)事人解紛需求和選擇影響到解紛方式的種類，國家能否向社會提供解紛“公共產(chǎn)品”，保證當(dāng)事人滿意，由解紛方式的多樣性決定。根據(jù)我省實(shí)際情況，至少要有五種解紛方式：

1.自行解紛。通過這種方式解決糾紛，使雙方當(dāng)事人協(xié)商和解，這是一種私力救濟(jì)，所以不會占用公共資源，只要不違背法律禁止性規(guī)定，國家可以認(rèn)可。

2.民間解紛。是以調(diào)解作為糾紛解決的一種方式，參與者是民間機(jī)構(gòu)以及個人，這里的個人不具備公共權(quán)力。不僅包括人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、人民團(tuán)體調(diào)解，還包括律師調(diào)解、中介機(jī)構(gòu)調(diào)解、個人主持的調(diào)解，以及由其他社會組織主持的調(diào)解等。作為一種傳統(tǒng)的、溫和的糾紛解決方式，調(diào)解更容易實(shí)現(xiàn)社會效果和法律效果統(tǒng)一，為調(diào)解實(shí)踐完成了它的合法性確認(rèn)，其余工作就是努力完善相關(guān)內(nèi)容，促使其健康發(fā)展。

3.行政解紛。是指行政機(jī)關(guān)通過采取行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政裁決、勞動爭議仲裁、人事爭議仲裁等形式，解決包括與行政事務(wù)相關(guān)的糾紛?，F(xiàn)在，行政爭議和行政糾紛逐年增加，而行政機(jī)關(guān)熟悉情況、具有職業(yè)優(yōu)勢，專業(yè)和權(quán)威決定了在糾紛解決機(jī)制中是重要因素。

4.仲裁解紛。這里專指民商事仲裁，是具有終局性的“準(zhǔn)司法”解紛方式。民商事仲裁一裁終局，可以快速高效地解決糾紛，裁決書具有和法院判決同等的法律效力，仲裁員也由當(dāng)事人指定，符合民事上意思自治的原則，因此，目前各國解決商事糾紛首先考慮的是仲裁，因為在商事合同中有發(fā)生糾紛時解決糾紛相關(guān)的條款，而仲裁的特點(diǎn)使其成為市場主體的首選。隨著中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，各經(jīng)濟(jì)主體之間經(jīng)濟(jì)交往頻繁，導(dǎo)致不同主體間民商事糾紛不斷增加，仲裁在未來解紛機(jī)制中的作用將越來越廣泛，越來越重要。

5.司法解紛。指行使管轄權(quán)的人民法院根據(jù)當(dāng)事人的訴求，最終以判決的方式解決糾紛，或者通過審查其他解紛方式下的解紛結(jié)果合法性，對該結(jié)果的效力以裁判的方式確認(rèn)。糾紛解決的最權(quán)威的方式就是司法救濟(jì)，它也是最后的手段，因此，應(yīng)當(dāng)作為最為重要的核心出現(xiàn)在我國藏區(qū)多元解紛體系中。

（二）不宜超過四個解紛層次(級)

從理論上說，用一種糾紛解決方式解決糾紛，就該一次性解決。但在實(shí)踐中，很多糾紛的解決可能會經(jīng)歷多個層次或階段，才能最終解決。經(jīng)歷層次越多，解決糾紛成本就越高，各種資源消耗也就越大。因此，為降低成本，減少資源消耗，合理控制解紛層次是我們應(yīng)該考慮的問題，課題組認(rèn)為不超過四個解紛層次較為適當(dāng)。總體上看，第一層級為自行解紛，第二層級為民間解紛，第三層級為行政解紛或仲裁解紛，第四層級為司法解紛。在這四個解紛層級中，需要控制兩件事情：一是在行政救濟(jì)結(jié)束后不應(yīng)再通過仲裁糾紛解紛層級。二是在相同級別糾紛解決中，不應(yīng)有太多重復(fù)解紛形式。

（三）合理處理三種關(guān)系

平行、條件、銜接是存在于各解紛方式之間的三種關(guān)系。這里所說的平行關(guān)系是指糾紛雙方當(dāng)事人可以相對獨(dú)立存在，自由選擇各種糾紛解決方式，可以獨(dú)立解決糾紛，這就要求在系統(tǒng)設(shè)計和配置資源時，必須要考慮每個糾紛解決方式的獨(dú)特性，以確保其生存和發(fā)展的相對獨(dú)立條件。例如，勞動爭議訴訟需以仲裁為條件。這是以程序上強(qiáng)制規(guī)范各解紛方式間的對接為前提，也是國家對當(dāng)事人自由選擇糾紛解決方式權(quán)利的控制。銜接關(guān)系主要是指不同方式之間的對接，以及在同一種解紛方式中，每一種具體解紛形式間的對接。結(jié)合我國國情，我們要把“三個銜接”的問題解決好：一是非訴訟解紛前提下，如何將各具體方式之間有效銜接的問題。二是如何將非訴訟解紛各方式同訴訟解紛方式有效銜接的問題。三是如何將多元化解紛整體機(jī)制與相關(guān)外部工作機(jī)制進(jìn)行合理銜接的問題。想要做好這三個銜接，就要求我們不僅在國家層面中進(jìn)行制度安排，同時要通過青海各地落實(shí)管理責(zé)任，還要通過增設(shè)激勵形式得到有效保障。

（四）筑牢兩道防線

從制度層面上說，解決糾紛的源頭是人民調(diào)解，它是解決糾紛的第一道防線，也是民事糾紛解決機(jī)制的核心，人民調(diào)解在司法訴訟效果不理想的今天更重要。因為如此，民間救濟(jì)機(jī)制發(fā)展應(yīng)該得到更多支持，應(yīng)調(diào)配更多資源予以匹配。在糾紛解決中，訴訟是最后防線，糾紛通過訴訟還是無法實(shí)現(xiàn)公平合理和有效解決，就可能導(dǎo)致民眾不滿，心生怨氣，涉訴上訪增加。糾紛更可能轉(zhuǎn)向異常，沖突更加激烈，最終當(dāng)事人可能會尋求以對抗性的方式解決，會極大地破壞整個社會和諧與穩(wěn)定。

（五）形成一個完整體系

事物的最佳效果是整體上元素的組合，也就是整體要大于部分總和。所以，完善多元化糾紛解決機(jī)制，必須處理好前面描述的四個層級和三大關(guān)系，形成一個完整體系，使糾紛解決機(jī)制中各要素形成合力，充分發(fā)揮整體糾紛解決效能。

二、多元化糾紛解決機(jī)制的框架結(jié)構(gòu)

根據(jù)上述的模式分析，對青?；鶎佣嘣m紛解決機(jī)制的框架結(jié)構(gòu)應(yīng)做如下設(shè)計。

（一）縱向

省、州、縣、鄉(xiāng)四級全面建立矛盾糾紛協(xié)調(diào)會議月報制度，堅持每月定期開展分析研判，全面推動重大矛盾糾紛聯(lián)合化解。2014年，我省召開協(xié)調(diào)會議648次，其中省級召開13次，研究重大矛盾糾紛46件，推動化解36件，化解率80%。建立多層級地域性人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)州、縣、鄉(xiāng)、村四級人民調(diào)解組織建設(shè)，包括村（居）民組調(diào)解、村（居）委會調(diào)解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解、縣（區(qū)）調(diào)解。提高矛盾糾紛化解的綜合效能，確保一般矛盾糾紛化解率在95%以上，重大矛盾糾紛化解率在85%以上。切實(shí)加強(qiáng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作開展，嚴(yán)格落實(shí)決策主體地位和地方政府雙評估責(zé)任，完善評估機(jī)制和責(zé)任查糾機(jī)制，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下重點(diǎn)領(lǐng)域可能出現(xiàn)的矛盾風(fēng)險，強(qiáng)化矛盾糾紛源頭預(yù)防。加強(qiáng)婚姻家庭、鄰里關(guān)系等多發(fā)性民間矛盾的調(diào)處工作開展，防止矛盾激化，預(yù)防和建設(shè)民轉(zhuǎn)刑案件發(fā)生。

（二）橫向

積極推進(jìn)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，包括醫(yī)療、交通、物業(yè)、教育、環(huán)境、質(zhì)量等自治調(diào)處機(jī)構(gòu)。積極穩(wěn)妥拓展專業(yè)性調(diào)解組織覆蓋范圍，提高調(diào)解工作專業(yè)化水平。青海省司法廳和青海省人力資源和社會保障廳以青司發(fā)（2012）123號文下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)勞動爭議人民調(diào)解工作的意見》，青海省高級人民法院、青海省司法青海省公安廳、中國保險監(jiān)督管理委員會青海監(jiān)管局以青公通字（2010）91號文聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在交通事故損害賠償處理中推行人民調(diào)解制度的意見》，青海省衛(wèi)生廳、青海省司法廳、中國保險監(jiān)督管理委員會青海監(jiān)管局以青司發(fā)（2010）177號文聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的實(shí)施意見》。通過行業(yè)內(nèi)部的糾紛調(diào)解，積極引導(dǎo)人民調(diào)解組織參與社會事務(wù)、擴(kuò)大服務(wù)領(lǐng)域，有效發(fā)揮人民調(diào)解在預(yù)防和減少民間糾紛、化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧中的重要作用，努力化解醫(yī)療糾紛、交通事故、物業(yè)管理等方面易引發(fā)民轉(zhuǎn)刑案件的社會矛盾糾紛。建立人大代表、政協(xié)委員、社會組織等第三方參與的矛盾調(diào)處化解機(jī)制，通過建立專家咨詢委員會、設(shè)立“兩代表一委員”“三官兩員”調(diào)解接待室、組織社會力量開展調(diào)處以及政府購買服務(wù)等辦法，充分發(fā)揮各類調(diào)解組織的作用。最大限度地消除不和諧因素，推進(jìn)平安青海建設(shè)，為我省實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展和長治久安營造良好的社會環(huán)境。

（三）最大限度發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)服務(wù)職能

在案件解決過程中涉及的情況調(diào)查、法律法規(guī)咨詢、各種行業(yè)鑒定、對預(yù)期結(jié)果的評估以及對相關(guān)學(xué)科的精算等，中介機(jī)構(gòu)同樣擁有調(diào)解職能。如，法律服務(wù)所、律師事務(wù)所所采取的對雙方當(dāng)事人的調(diào)解。

（四）建立和完善準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)

這些機(jī)構(gòu)在矛盾糾紛化解中發(fā)揮著重要作用。如：行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，商事仲裁、勞動人事仲裁、體育仲裁等機(jī)構(gòu)，以及農(nóng)村土地承包、征地拆遷、草山地界糾紛的調(diào)解機(jī)構(gòu)。在牧區(qū)加強(qiáng)護(hù)山、護(hù)林、護(hù)草、護(hù)牧治安聯(lián)防隊建設(shè)，推廣開展分片聯(lián)防、隨牧聯(lián)防和邊界巡防等治安防范。目前，全省建立治安聯(lián)防組織5811個，各級各類群防群治組織近9000個10萬余人。從而提升了主動防控水平。

（五）建立法院內(nèi)部專業(yè)調(diào)處機(jī)構(gòu)

青海省高級人民法院、青海省司法廳以青高法發(fā)（2010）7號文下發(fā)《關(guān)于人民法院委托人民調(diào)解組織調(diào)解民事糾紛的若干意見》委托人民調(diào)解組織調(diào)解民事糾紛，探索多元化糾紛解決機(jī)制。以構(gòu)建“大調(diào)解”為切入點(diǎn)，開展民事審判調(diào)解工作。

1.在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全調(diào)解工作機(jī)制。用最高人民法院《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》，對基層法院調(diào)解工作進(jìn)行全面規(guī)范，著重進(jìn)行調(diào)解結(jié)案的有以下七類案件：第一類是婚姻、家庭、鄰里糾紛案。這類案件法院直接判決會損傷雙方當(dāng)事人的關(guān)系，而調(diào)解卻有利于雙方關(guān)系的修復(fù)。第二類是當(dāng)事人情緒對立、且案情復(fù)雜，如果直接判決有可能激化矛盾，造成社會不穩(wěn)定因素的案件。調(diào)解可以緩和雙方當(dāng)事人的對立，平復(fù)雙方的情緒。第三類是涉及與多數(shù)群眾的切身利益密切相關(guān)的案件。如，征地拆遷等，這一類問題解決單靠法院不能完成，必須要有政府職能部門出面協(xié)調(diào)才能解決，而在法院主導(dǎo)下，各政府職能部門協(xié)商，才能使問題從根本上得到解決。第四類是集團(tuán)訴訟或人數(shù)較多的共同訴訟案件，這類案件調(diào)解結(jié)案更容易使義務(wù)人及時履行義務(wù)，權(quán)利人的權(quán)利最終得到保證。第五類是有重大影響、引起多方關(guān)注的案件。這類案件調(diào)解結(jié)案會收到良好的社會效果，利于和諧社會的構(gòu)建。第六類是涉及經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件。這類案件已經(jīng)經(jīng)過前期調(diào)解，在此基礎(chǔ)上法院調(diào)解工作便于開展，并利于執(zhí)行。第七類是其他不宜徑行做出判決的案件。這是一個兜底性的規(guī)定，直接判決不利于解決的糾紛，都可以適用調(diào)解。與此同時，各級法院在年終考核時，對各業(yè)務(wù)庭和人民法庭完成審判工作的質(zhì)量要進(jìn)行評判，此時要把調(diào)解結(jié)案率作為一項重要指標(biāo)考核，為保證高效發(fā)展法院民事審判調(diào)解工作，一定要做好對調(diào)解結(jié)案考評工作。

2.通過規(guī)范化管理，提高法院調(diào)解工作水平。當(dāng)前法院審判調(diào)解工作正在規(guī)范化、精細(xì)化改革。因此，法院更需要加強(qiáng)對法官隊伍的建設(shè)和培養(yǎng)，在落實(shí)好思想理論、業(yè)務(wù)能力建設(shè)工作的同時，需要不斷加大他們對調(diào)解藝術(shù)的學(xué)習(xí)和掌握，以優(yōu)質(zhì)、高效的調(diào)解工作方法，運(yùn)用合情、合理、合法的標(biāo)準(zhǔn)對各類糾紛問題開展調(diào)解、結(jié)案。在實(shí)際運(yùn)用中，需要關(guān)注四個環(huán)節(jié)：首先，關(guān)注庭前。在開庭審理案件前，法官要關(guān)注當(dāng)事人的思想，做好對當(dāng)事人的勸導(dǎo)工作，用積極態(tài)度、誠懇疏導(dǎo)，促使當(dāng)事人自覺、自愿接受調(diào)解，化解矛盾。其次，關(guān)注開庭審理過程。通過開庭審理，經(jīng)舉證、質(zhì)證、雙方辯論等程序，案件事實(shí)已經(jīng)查明，法官在法庭上通過闡明法理，明確區(qū)分對與錯，讓當(dāng)事人看到了法院審理的透明、公正，使訴訟雙方當(dāng)事人明確知曉訴訟結(jié)果。結(jié)合實(shí)際，法官在庭上再對訴訟雙方采取“動之以情、曉之以理”的調(diào)解方式，促使雙方當(dāng)事人能夠接受調(diào)解，并最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議。再次，關(guān)注庭后判決前。在案件正式宣判前，只要有一絲調(diào)解結(jié)案的希望，法官就要繼續(xù)努力，堅持以人為本和實(shí)事求是的精神，積極進(jìn)行調(diào)解，努力爭取糾紛雙方當(dāng)事人能夠握手言和。最后，要不斷拓寬調(diào)解渠道，對、涉案人數(shù)較多的重大、疑難案件，法官要爭取獲得各方支持，并根據(jù)案件的實(shí)際情況，積極邀請人大代表、政協(xié)委員和相關(guān)方面領(lǐng)導(dǎo)，廣泛參與調(diào)解，做到案結(jié)事了。

3.充分發(fā)揮好人民法庭在民族地區(qū)的陣地作用。譬如，針對牧區(qū)群眾熱衷于賽馬會，人民法庭就應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新思路，在有賽馬會的鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極謀劃，建立巡回接待點(diǎn)。對于像婚姻家庭案件之類的簡單民事糾紛，具有快速、靈活、近民特點(diǎn)的人民法庭要及時立案，就地調(diào)解，迅速化解矛盾、消除對社會穩(wěn)定起到消極作用的各類不確定因素。同時，人民法庭應(yīng)主動作為，拓展思路，積極組織巡回法庭深入群眾，進(jìn)牧場以及移民定居點(diǎn)社區(qū)，開展相關(guān)調(diào)解，以優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的司法服務(wù)，努力為維護(hù)好轄區(qū)社會大局穩(wěn)定、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供積極保障。

4.針對新時期、新形勢下，利益主體矛盾糾紛、涉法涉訴及內(nèi)容復(fù)雜等要素均呈現(xiàn)多元化的實(shí)際特點(diǎn)。采取符合實(shí)際情況的調(diào)解方式，平息紛爭、化解矛盾，同時，伴隨著普法工作不斷深入，公民法律素質(zhì)不斷提高，依法維權(quán)心愿日趨迫切，人民法院要破除固有觀念，消除壁壘，對傳統(tǒng)做法進(jìn)行革新，對工作方法進(jìn)行創(chuàng)新，努力增強(qiáng)調(diào)解實(shí)效。掌握好調(diào)解工作主動權(quán)，變被動為主動出擊調(diào)解。把法律與道德、風(fēng)俗、民俗積極融合，充分發(fā)揮調(diào)解作用，實(shí)行案例教育，以案說法，變“小調(diào)解”為“大調(diào)處”，面對疑難，堅持一把手上陣調(diào)解，努力推動民族地區(qū)司法調(diào)解、普法教育及司法制度改革形成整體聯(lián)動的積極態(tài)勢，切實(shí)保證調(diào)解工作持續(xù)改革有效性。

（六）建立并規(guī)范檢調(diào)對接機(jī)制

青海省人民檢察院、青海省司法廳以青檢會字（2012）13號文聯(lián)合下發(fā)《青海省檢調(diào)對接工作實(shí)施辦法》，要求在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下，檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)及相關(guān)部門相互制約、密切配合，形成矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)檢察執(zhí)法辦案與人民調(diào)解相互銜接的特點(diǎn)，重點(diǎn)解決公訴階段輕微刑事和解案件、民事行政申訴案件息訴和解案件與人民調(diào)解案件對接，努力化解社會矛盾糾紛，促進(jìn)全省社會和諧穩(wěn)定。

（七）以上調(diào)解或仲裁為訴訟前置，非經(jīng)一定程序不得直接訴訟

以上框架是一張覆蓋社會各角落有序糾紛調(diào)處的大網(wǎng)，也是各環(huán)節(jié)間良性互動，有司法作保障解決糾紛的鏈條。要減少解決糾紛的成本和周期，盡可能降低糾紛給社會造成的風(fēng)險和危害，只有構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)，多元化糾紛解決機(jī)制使糾紛解決效果達(dá)到最佳程度，才能實(shí)現(xiàn)法治社會、和諧社會所追求的共同目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)法治青海的建設(shè)目標(biāo)。