銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并了，為什么？

近幾年，金融監(jiān)管體制改革備受矚目。時(shí)至今日，金融監(jiān)管體制改革終于塵埃落定，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃人人民銀行。實(shí)際上，中國(guó)的金融監(jiān)管體制已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)一次從合并到分離的過(guò)程，為什么又一次出現(xiàn)合并的情況？當(dāng)然，我們正處于大變革的時(shí)代，一切改變都不驚奇。

1948年～1991年：混業(yè)監(jiān)管時(shí)代

在中國(guó)的金融監(jiān)管體制中，中國(guó)人民銀行始終扮演著至關(guān)重要的角色?？赡芎芏嗳硕疾涣私猓嗣胥y行建立的時(shí)間比建國(guó)還早。

1948年12月，人民銀行在河北石家莊成立，1949年2月，人民銀行由石家莊遷入北京（當(dāng)時(shí)為北平）。此階段，人民銀行的主要任務(wù)是發(fā)行人民幣，接收國(guó)民黨政府的銀行，整頓私人錢(qián)莊，行使最原始的金融監(jiān)管職能。

從1952年開(kāi)始，全國(guó)金融體系形成大一統(tǒng)的局面，由人民銀行和財(cái)政部?jī)纱缶揞^主導(dǎo)全國(guó)金融體系?，F(xiàn)在我們通常所說(shuō)的五大國(guó)有銀行（工、農(nóng)、中、建、交），在當(dāng)時(shí)要么并入財(cái)政部（如建行和交行），要么與人民銀行某個(gè)業(yè)務(wù)局合署辦公（如中行）。

1969年，人民銀行也被并入了財(cái)政部，對(duì)外只保留了中國(guó)人民銀行的牌子，各級(jí)分支機(jī)構(gòu)也都與當(dāng)?shù)刎?cái)政局合并，成立財(cái)政金融局。

1978年，人民銀行從財(cái)政部獨(dú)立。不過(guò)此時(shí)，人民銀行作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的央行職能和經(jīng)營(yíng)銀行業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行職能仍然是統(tǒng)一的，既行使中央銀行職能，又辦理商業(yè)銀行業(yè)務(wù);既是金融監(jiān)管的國(guó)家機(jī)關(guān)，又是全面經(jīng)營(yíng)銀行業(yè)務(wù)的國(guó)家銀行。

自1979年開(kāi)始，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革逐步拉開(kāi)序幕，工行、農(nóng)行、中行、建行先后或獨(dú)立、或恢復(fù)、或設(shè)立。1979年1月，為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的扶持，恢復(fù)了中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行;同年3月，為適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放和國(guó)際金融業(yè)務(wù)發(fā)展的新形勢(shì)，改革了中國(guó)銀行的體制，中國(guó)銀行成為國(guó)家指定的外匯專(zhuān)業(yè)銀行，同時(shí)設(shè)立了國(guó)家外匯管理局。之后，又恢復(fù)了國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，重新建立中國(guó)人民保險(xiǎn)公司，各地相繼組建信托投資公司和城市信用合作社，出現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)多元化和金融業(yè)務(wù)多樣化的局面。

這期間，出現(xiàn)了一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)：1984年1月1日起，新設(shè)中國(guó)工商銀行，人民銀行過(guò)去承擔(dān)的工商信貸和儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)由工商銀行專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)。工商銀行和人民銀行的正式分家標(biāo)志著人民銀行的商業(yè)銀行職能完全剝離，開(kāi)始專(zhuān)門(mén)行使中央銀行的職能。

1986年，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》，從法律上明確人行作為中央銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)，一方面行使貨幣政策調(diào)控職責(zé)，另一方面也肩負(fù)起對(duì)包括銀行、證券、保險(xiǎn)、信托在內(nèi)的整個(gè)中國(guó)金融業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。

從人民銀行的發(fā)展歷程可以看出，1984年-1991年，中國(guó)的金融監(jiān)管體制處于混業(yè)監(jiān)管時(shí)期，即由人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管所有的金融活動(dòng)。

從1992年開(kāi)始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐不斷加快，中國(guó)的金融監(jiān)管體系也從人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管逐步走向分業(yè)監(jiān)管。標(biāo)志性的事件是1992年國(guó)務(wù)院證券委和證監(jiān)會(huì)的成立。

實(shí)際上，中國(guó)最早的證券業(yè)務(wù)誕生于1986年，當(dāng)時(shí)的證券業(yè)務(wù)也由銀行開(kāi)展。1987年誕生了中國(guó)第一家證券公司一一深圳特區(qū)證券公司。此后，隨著證券交易所相繼成立、證券公司的數(shù)量不斷增加，人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管銀行、信托、證券公司和證券市場(chǎng)有點(diǎn)力不從心，導(dǎo)致證券市場(chǎng)出現(xiàn)了一系列的違規(guī)操作、市場(chǎng)混亂情況。比如，1992年8月10日，在深圳有關(guān)部門(mén)發(fā)放新股認(rèn)購(gòu)申請(qǐng)表的過(guò)程中，由于申請(qǐng)表供不應(yīng)求，加上組織不嚴(yán)密和一些舞弊行為，申購(gòu)人群出現(xiàn)了抗議等過(guò)激行為，這一事件被稱(chēng)為“8.10”事件。

“8.10”事件直接催生了證券委和證監(jiān)會(huì)的誕生。1992年10月，國(guó)務(wù)院成立國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)，對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一宏觀管理;同時(shí)成立中國(guó)證監(jiān)會(huì)，作為國(guó)務(wù)院證券委的執(zhí)行部門(mén)，負(fù)責(zé)監(jiān)管證券市場(chǎng)。不過(guò)此時(shí)，證券公司的審批、監(jiān)管仍由人民銀行負(fù)責(zé)。

保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管也經(jīng)歷了從混業(yè)到分業(yè)的演變。1949年，中央政府在接管各地官僚資本保險(xiǎn)公司的基礎(chǔ)上，成立中國(guó)人民保險(xiǎn)公司，經(jīng)營(yíng)各類(lèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。但從1959年開(kāi)始，我國(guó)停辦保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，直到1980年才恢復(fù)。對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管也是始于1980年，此階段的保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管也是由人民銀行負(fù)責(zé)，但人民銀行對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管同樣面臨力不從心的局面。

1997年ll月，中央金融工作會(huì)議確定“加強(qiáng)金融監(jiān)管，整頓金融秩序，防范金融風(fēng)險(xiǎn)”，在此背景下，成立保險(xiǎn)業(yè)的專(zhuān)職監(jiān)管機(jī)構(gòu)提上日程。1998年11月，中國(guó)保監(jiān)會(huì)成立，負(fù)責(zé)監(jiān)管我國(guó)的保險(xiǎn)業(yè)，此后人民銀行不再承擔(dān)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。

可以說(shuō)，從1992年開(kāi)始，我國(guó)的金融監(jiān)管體制逐步從大一統(tǒng)的混業(yè)監(jiān)管向分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，直到2003年，我國(guó)當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管體制才基本成型。

2003年至今：分業(yè)監(jiān)管體制成型

為配合入世后中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的需要，2001年人民銀行按照“管監(jiān)分離”原則，重新劃分了監(jiān)管司局的監(jiān)管職能，提高了監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)化水平。不過(guò)這種監(jiān)管模式仍不能適應(yīng)入世后銀行業(yè)監(jiān)管的需要。銀行業(yè)監(jiān)管體制改革成為我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的重要內(nèi)容。

在當(dāng)時(shí)，銀行業(yè)監(jiān)管體制改革有三種思路：1成立中國(guó)銀監(jiān)會(huì);2成立國(guó)家銀行監(jiān)督管理局;3完善中國(guó)人民銀行銀行監(jiān)管體制。

最終大部分的意見(jiàn)都認(rèn)為人民銀行不宜兼任貨幣政策和金融監(jiān)管兩個(gè)職能，所以最終采用了第一種改革思路。2003年4月28日，銀監(jiān)會(huì)正式掛牌成立，履行原本由人民銀行履行的銀行業(yè)監(jiān)管職責(zé)。人民銀行不再肩負(fù)具體的金融監(jiān)管職責(zé)，其使命變成了維護(hù)金融穩(wěn)定，制定和執(zhí)行貨幣政策。

銀監(jiān)會(huì)的成立標(biāo)志著我國(guó)金融監(jiān)管體制從人民銀行“大一統(tǒng)”的監(jiān)管模式逐漸演變成“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制。金融監(jiān)管體制的改革進(jìn)程，就是人民銀行的金融監(jiān)管職能不斷細(xì)分、不斷剝離的過(guò)程。

而在此前的1992年，證券市場(chǎng)的監(jiān)管轉(zhuǎn)到國(guó)務(wù)院證券委和中國(guó)證監(jiān)會(huì);1995年，對(duì)證券公司的監(jiān)管移交中國(guó)證監(jiān)會(huì);1998年，保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管移交到保監(jiān)會(huì);2003年，銀行業(yè)監(jiān)管職能移交銀監(jiān)會(huì)。由此，“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管體制成型。

為什么當(dāng)前的金融監(jiān)管體制要改革

從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管體制形成的時(shí)間并不長(zhǎng)，那為什么金融監(jiān)管體制改革的呼聲如此之高？主要問(wèn)題有兩點(diǎn)，即監(jiān)管空白與溝通成本。

就監(jiān)管空白來(lái)說(shuō)，我國(guó)當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管體制與混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)不適應(yīng)，導(dǎo)致部分領(lǐng)域監(jiān)管不到位，監(jiān)管套利大行其道。目前，我國(guó)金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)日益明顯，不同行業(yè)間的業(yè)務(wù)界限逐漸變得模糊。包括商業(yè)銀行在內(nèi)的多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都往綜合化、多元化方向發(fā)展，跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的業(yè)務(wù)鏈條延長(zhǎng)。在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管的體制下，各監(jiān)管部門(mén)無(wú)法監(jiān)測(cè)真實(shí)資金的流向，易導(dǎo)致危機(jī)跨市場(chǎng)、跨行業(yè)傳染，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)金融、資管產(chǎn)品的監(jiān)管都出現(xiàn)過(guò)這類(lèi)情況。

就溝通成本來(lái)說(shuō)，一行三會(huì)的行政級(jí)別相同，相互之間都只有建議權(quán)而無(wú)行政命令權(quán)，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)，“一行三會(huì)”在監(jiān)管過(guò)程中溝通不足現(xiàn)象較為嚴(yán)重，溝通效率低下，監(jiān)管信息的分享機(jī)制不夠暢通。例如，近兩年一些保險(xiǎn)公司在股票市場(chǎng)高調(diào)舉牌上市公司，但由于保險(xiǎn)公司的所屬監(jiān)管機(jī)構(gòu)為保監(jiān)會(huì)，而證券市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)證監(jiān)會(huì)無(wú)法準(zhǔn)確獲取保險(xiǎn)公司舉牌股票的相關(guān)信息，從而導(dǎo)致無(wú)法有效監(jiān)管這些保險(xiǎn)公司的舉牌行為，只能通過(guò)喊話(huà)“野蠻人”的形式來(lái)敲打這些險(xiǎn)資。

此外，當(dāng)前出現(xiàn)了很多新興的金融業(yè)態(tài)，例如網(wǎng)絡(luò)小額貸款、P2P等，大多由地方政府金融管理部門(mén)負(fù)責(zé)準(zhǔn)入，但是對(duì)這些新興金融業(yè)態(tài)的行為和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管長(zhǎng)期缺位，而中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方金融管理部門(mén)的溝通、協(xié)調(diào)也不到位，導(dǎo)致出現(xiàn)不少金融風(fēng)險(xiǎn)事件。

金融監(jiān)管體制改革的重要探索

近年來(lái)，決策層和各監(jiān)管部門(mén)已經(jīng)意識(shí)到，當(dāng)前的金融監(jiān)管體制已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展，開(kāi)始逐步進(jìn)行金融監(jiān)管體制改革。

改革的方向從加強(qiáng)各監(jiān)管部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)開(kāi)始。2012年，第四次全國(guó)金融工作會(huì)議指出要加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，切實(shí)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。2013年，國(guó)務(wù)院設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議，成員包括“一行三會(huì)”和外管局等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。聯(lián)席會(huì)議的主要工作職責(zé)是加強(qiáng)成員間監(jiān)管協(xié)調(diào)、政策實(shí)施合作以及信息交流。

但聯(lián)席會(huì)議并不具有強(qiáng)制性，是在不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門(mén)現(xiàn)行職責(zé)分工的情況下開(kāi)展的。因此，這幾年聯(lián)席會(huì)議在監(jiān)管政策統(tǒng)一、監(jiān)管協(xié)調(diào)方面發(fā)揮的作用有限。

為進(jìn)一步強(qiáng)化金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)，2017年，第五次全國(guó)金融工作會(huì)議提出，“推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架”。隨后，國(guó)務(wù)院設(shè)立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問(wèn)題的議事協(xié)調(diào)，其職責(zé)包括強(qiáng)化宏觀審慎管理，強(qiáng)化功能監(jiān)管、綜合監(jiān)管和行為監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋。

金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立后，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性大幅提高，規(guī)章統(tǒng)一性大幅加強(qiáng)，體現(xiàn)出較強(qiáng)的執(zhí)行力。

當(dāng)下，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并，擬訂銀行保險(xiǎn)業(yè)重要法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃歸人民銀行，也是金融監(jiān)管體制改革的一部分。主要目的還是為了進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)性，防范監(jiān)管空白和監(jiān)管套利，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)之間的相互制約。