我國(guó)城市化進(jìn)程中房屋拆遷的法律思考

李曌

隨著《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒布，各市結(jié)合本地實(shí)際，經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、反復(fù)論證，制定了相關(guān)配套政策，使拆遷工作有法可依、有規(guī)可循。新拆遷政策實(shí)施以來(lái)，各市舊城改造步伐明顯加快，拆遷工作力度進(jìn)一步加大。由于工作比較規(guī)范，措施比較扎實(shí)，拆遷工作總體進(jìn)展順利，但在拆遷過(guò)程中仍存在著一些問(wèn)題，影響和阻礙著房屋拆遷工作的順利進(jìn)行。

1我國(guó)現(xiàn)行城市房屋拆遷的法律現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1.1立法方面的混亂和空白

我國(guó)《憲法》修正案（四）第二十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！薄读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律，這里的“法律”都不是通常意義上的廣義的法律，而是狹義的法律（即由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律）。行政主體對(duì)被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制甚至剝奪沒(méi)有被置于法律的約束之下，而是遵從低位階的行政法規(guī)（況且這一法規(guī)也缺乏合憲性），嚴(yán)重違背了法律保留原則和下位法不能與上位法抵觸的原則，所以立法上的僭越是導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)在城市房屋拆遷中違法行政的根源。只聚焦農(nóng)民阻工、群體性上訪的立法，而忽視了如何讓農(nóng)民有暢通的救濟(jì)途徑、各部門(mén)職責(zé)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕哟{(diào)解農(nóng)民的訴求立法。

1.2行政法與行政訴訟法在實(shí)施中存在的問(wèn)題

1.2.1行政權(quán)力異化

在整個(gè)房屋拆遷中，地方政府通過(guò)自身掌握著土地的所有權(quán)便出讓被拆遷人房屋所附屬的土地使用權(quán)進(jìn)而取得大量的土地出讓金，加之我國(guó)近期稅收制度不完善，致使政府在支配出讓金時(shí)具有很大的自主性。這一現(xiàn)象我們可以從亞當(dāng)斯密的 “經(jīng)濟(jì)人”理論中的到很好的解釋?zhuān)?dāng)行政權(quán)力失去限制，便出現(xiàn)“法制失靈”。就會(huì)出現(xiàn)政府與擠占被拆遷人的利益，努力實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。

1.2.2拆遷裁決制度異化

從歷史的發(fā)展長(zhǎng)河中我們不難看出，要想真真正正、實(shí)實(shí)在在的做好地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般都需要漫長(zhǎng)而艱辛的努力，讓人痛心的是我國(guó)的各級(jí)官員往往為了仕途上的晉升迫不及待希望在短期內(nèi)獲得升遷，便青睞與短平快的政績(jī)模式。在這樣的思想指導(dǎo)下，地方政府往往假借“公共利益”，以求在短期內(nèi)拉動(dòng)GDP刺激地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，因此也漠視被拆人的權(quán)益保護(hù)。

1.2.3行政權(quán)力使用不當(dāng)、政府公信力缺失

根據(jù)中國(guó)相關(guān)法理，“在行政權(quán)實(shí)施過(guò)程中當(dāng)事人雙方具有不對(duì)等性，行政權(quán)在其支配上具有優(yōu)先性，這種優(yōu)先性相對(duì)于公民來(lái)說(shuō)是沒(méi)有的?！边@一規(guī)定使被拆遷人在法律上始終處于被動(dòng)地位。如果一旦出現(xiàn)政府機(jī)關(guān)背離法律、脫離法律的制約必定會(huì)出現(xiàn)侵犯被拆人的利益比方說(shuō)出現(xiàn)強(qiáng)拆等現(xiàn)象。尤其是部分行政機(jī)關(guān)朝令夕改，致使居民不能回遷的現(xiàn)象，極大的削弱了政府在民眾重的形象，從而產(chǎn)生極度的不信任感。

2解決我國(guó)現(xiàn)行城市房屋拆遷的法律問(wèn)題的對(duì)策

2.1完善我國(guó)城市房屋拆遷那法律立法方面的空白與混亂

2.1.1明確正當(dāng)?shù)姆刹疬w程序

受封建思想的長(zhǎng)期影響，國(guó)人對(duì)行政權(quán)力十分依賴(lài)，常常忽視司法程序。例如：在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的第十五條明確規(guī)定，如果被拆遷人對(duì)補(bǔ)償不滿(mǎn)意，即便選擇行政訴訟依舊改變不了被強(qiáng)拆的命運(yùn)。上節(jié)我們提到我國(guó)政府是先賣(mài)后拆，也就是說(shuō)在城市規(guī)劃和拆遷時(shí)政府已經(jīng)將拆遷許可授權(quán)給開(kāi)發(fā)商，即便政府出面裁決很難傾向于被拆遷人。這就造成大多數(shù)人不愿通過(guò)司法程序來(lái)解決問(wèn)題。

2.1.2完善我國(guó)城市房屋法律中的拆遷許可制度

筆者建議將現(xiàn)有拆遷中的形式審查改為實(shí)質(zhì)性審查，對(duì)拆遷人的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查。依據(jù)我國(guó)行政法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)拆遷申請(qǐng)人所提交的申請(qǐng)資料應(yīng)該指派兩名以上工作人員對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行審核，驗(yàn)證申請(qǐng)的真實(shí)性。

2.2完善我國(guó)《土地法》中關(guān)于補(bǔ)償制度的偏差

2.2.1確立拆遷補(bǔ)償法律原則

在現(xiàn)實(shí)中，拆遷人所實(shí)施的項(xiàng)目往往是備受政府青睞的形象工程，同時(shí)也是政府關(guān)注的早日完成的工程，所以在實(shí)施中如果被拆遷長(zhǎng)期不配合被認(rèn)定為釘子戶(hù)就會(huì)遭遇被強(qiáng)拆的處境，有甚者還會(huì)出現(xiàn)先于執(zhí)行的情況。筆者認(rèn)為若想徹底解決此類(lèi)問(wèn)題，就應(yīng)當(dāng)從根本上對(duì)癥下藥，做到對(duì)癥治療。

2.2.2提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確立同地同價(jià)原則

土地征收補(bǔ)償原則是土地征收補(bǔ)償制度中的重要問(wèn)題，它明確了被征地人的合法權(quán)益受到公權(quán)力侵害時(shí)是否補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，也直接決定這國(guó)家彌補(bǔ)被拆遷市民的損失程度。正因?yàn)槿绱耍澜绺鲊?guó)均在憲法層面對(duì)拆遷補(bǔ)償做出規(guī)定，以體現(xiàn)對(duì)政府征收權(quán)力的限制和對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)精神。因此建議修改《憲法》時(shí)增加規(guī)定，事先給予被拆遷市民較為合理補(bǔ)償。

2.2.3疏通安置渠道，確保被拆遷人利益不受損

在現(xiàn)實(shí)中由于房屋拆遷立法不僅僅限于城市房屋拆遷，還包括農(nóng)村土地征收。要完善拆遷制度、疏通擴(kuò)寬被拆遷人安置的渠道，就應(yīng)該從立法中入手制定平衡雙方利益的補(bǔ)償安置制度。應(yīng)該采取多渠道、多措施對(duì)被拆遷人進(jìn)行安置確保被拆遷者長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有著落，生活水平不降低。

綜上所述，階級(jí)的分化導(dǎo)致貧富差距的拉大，于是產(chǎn)生了歧視與特權(quán)。我們要致力于呼吁司法獨(dú)立、程序正當(dāng)、及時(shí)有效介入到城市房屋拆遷的領(lǐng)域。也正是體現(xiàn)司法主持公平、正義的法治精神。也是化解拆遷過(guò)程中因不公平而引發(fā)的各種矛盾糾紛的有效途徑。

（作者單位：710000陜西省西咸新區(qū)灃西新城農(nóng)林水利局）