摘 要 2017年7月1日,新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》開始實施,檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度正式建立。舉證責(zé)任分配是行政公益訴訟制度中的重要內(nèi)容,關(guān)系到對當(dāng)事人權(quán)益的保護和訴訟公平正義的實現(xiàn)。本文從行政公益訴訟參與主體角度對舉證責(zé)任分配問題進行探析,并對舉證責(zé)任如何分配提出設(shè)計方案,力圖為行政公益訴訟司法實踐提供借鑒,讓行政公益訴訟制度更好地發(fā)揮保護公益的作用。
關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 舉證責(zé)任 調(diào)查取證權(quán)
作者簡介:馮桂波,天津市寶坻區(qū)人民檢察院民事行政檢察部檢察官助理。
中圖分類號:D925 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.287
一、舉證責(zé)任分配的理論分歧
在檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟中舉證責(zé)任如何分配,目前學(xué)界有不同的觀點:一種觀點認為應(yīng)與行政訴訟法確立的舉證原則保持一致實行舉證責(zé)任倒置。因為2017年7月1日開始實施的《中華人民共和國行政訴訟法》正式確立了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度,既然行政公益訴訟制度被寫入了行政訴訟法,那么其舉證責(zé)任分配就應(yīng)遵循行政訴訟法所確立的舉證責(zé)任分配原則,由被訴行政機關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任,即我們所說的舉證責(zé)任倒置;另一種觀點認為應(yīng)由檢察機關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任。因為在行政訴訟中被告是代表國家行使行政職權(quán)的國家機構(gòu),在行政活動中占據(jù)主動地位,最清楚地掌握作出具體行政行為的法律依據(jù)和證據(jù)材料,實行舉證責(zé)任倒置的初衷是平衡原被告雙方不平等的法律地位的需要。而行政公益訴訟中的原告是檢察機關(guān),與被訴行政機關(guān)具有對等的法律地位,擁有足以與行政機關(guān)抗衡的公權(quán)力,并非訴訟中的弱者。故舉證責(zé)任倒置在行政公益訴訟中并不適用,應(yīng)實行“誰主張,誰舉證”,由檢察機關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任。
二、檢察機關(guān)的舉證責(zé)任
關(guān)于檢察機關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任,兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十二條規(guī)定:“人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料:(一)行政公益訴訟起訴書,并按照被告人數(shù)提出副本;(二)被告違法行使職權(quán)或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料;(三)檢察機關(guān)已經(jīng)履行訴前程序,行政機關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料?!彪m然此規(guī)定比較簡單,但不難看出立法的本意要求檢察機關(guān)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。另外,因法律賦予了檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán),檢察機關(guān)在行政公益訴訟中并不像普通行政訴訟中的原告處于相對弱勢地位,所以在行政公益訴訟中檢察機關(guān)有能力承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。
根據(jù)目前行政公益訴訟工作相關(guān)程序規(guī)定,“人民檢察院發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為導(dǎo)致國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應(yīng)當(dāng)先向負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)提出檢察建議,在行政機關(guān)收到檢察建議書后仍不履行職責(zé)時,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”據(jù)此可知,提出檢察建議是檢察機關(guān)提起公益訴訟前的必經(jīng)程序,而檢察機關(guān)在提出檢察建議前就已經(jīng)收集了行政機關(guān)未依法履職的相關(guān)證據(jù)。進入訴訟程序后,檢察機關(guān)將已經(jīng)收集到的證據(jù)直接提交到法庭進行質(zhì)證,不僅可以作為人民法院審理案件的重要證據(jù),而且可以節(jié)約司法資源。檢察機關(guān)作為原告向人民法院提起行政公益訴訟,除了需要證明訴前程序已經(jīng)履行完畢外,還應(yīng)提交以下證據(jù):一是證明訴訟主體適格,即提起公益訴訟的檢察機關(guān)應(yīng)證明自己具有正當(dāng)授權(quán),且具有該案管轄權(quán);二是證明損害事實客觀存在,主要體現(xiàn)在國家利益和社會公共利益受到了侵害且受侵害狀態(tài)持續(xù)存在。主要有現(xiàn)場勘查筆錄、調(diào)查筆錄、詢問筆錄,現(xiàn)場照片、錄像、衛(wèi)星云圖等;三是針對因行政機關(guān)不作為造成公共利益受到損害的行政公益訴訟案件,檢察機關(guān)還需要證明被訴行政機關(guān)具有防止此損害發(fā)生的職責(zé)。
三、行政機關(guān)的舉證責(zé)任
因行政訴訟中原、被告訴訟力量對比懸殊,以及所涉及到的法律法規(guī)和相關(guān)司法解釋數(shù)量眾多且內(nèi)容復(fù)雜,非專業(yè)人士一般難以準確掌握。為平衡雙方利益,我國行政訴訟法證據(jù)規(guī)則實行舉證責(zé)任倒置,即針對原告所提出的特定事實主張,由被訴行政機關(guān)就該事實主張承擔(dān)否定其成立的舉證責(zé)任,否則將承擔(dān)敗訴的法律后果。
根據(jù)“先取證后裁決”原則,行政機關(guān)在作出行政行為前應(yīng)當(dāng)充分收集相關(guān)證據(jù),然后根據(jù)獲取的證據(jù)和相關(guān)法律法規(guī)作出具體行政行為。因此行政機關(guān)往往是第一手信息資料的占有者,在作出行政行為之前就已經(jīng)掌握了證據(jù),尤其在沒有具體受害人的行政行為中,證據(jù)一般是行政機關(guān)單方面收集并認定的。在傳統(tǒng)的行政訴訟中,行政機關(guān)需要對被訴的具體行政行為的合法性承擔(dān)說服責(zé)任,須證明作出的行政行為具有相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)以及程序合法,如果行政機關(guān)拒不提供或者逾期未提供證據(jù),視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的依據(jù)。行政公益訴訟雖屬于行政訴訟范疇,但行政機關(guān)在訴訟中承擔(dān)的舉證責(zé)任有別于行政訴訟。在行政公益訴訟中審查行政機關(guān)的行政行為遵循的是“違法規(guī)則”原則,即無論行政機關(guān)是否嚴格依照法律法規(guī)的規(guī)定以及經(jīng)過合法的程序作出具體行政行為,只要客觀上造成了國家利益和社會公共利益受到損害,就認定該行政機關(guān)對此損害承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。所以在行政公益訴訟中行政機關(guān)的舉證責(zé)任分配,既應(yīng)遵循行政訴訟法關(guān)于舉證責(zé)任分配的基本要求,又應(yīng)該體現(xiàn)行政公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)的行政訴訟制度的特點,具體有:一是提供行政機關(guān)的法定職權(quán)范圍,即行政機關(guān)履行或不履行相關(guān)職責(zé)的
法律規(guī)定,用于人民法院判斷行政機關(guān)是否具有防止公益遭受損害的職責(zé);二是對行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任,即由行政機關(guān)向法庭提供其作出具體行政行為所依據(jù)的法律法規(guī)、司法解釋或其他規(guī)范性文件;三是證明檢察機關(guān)指出的公共利益受到侵害的情形不存在;四是對檢察機關(guān)提起訴訟沒有達到或超過起訴期限承擔(dān)舉證責(zé)任。
四、行政公益訴訟舉證責(zé)任的實踐
(一)完善檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)
調(diào)查取證是檢察機關(guān)開展公益訴訟工作的重要環(huán)節(jié)。司法實踐中,檢察機關(guān)在開展行政公益訴訟工作時擁有調(diào)查取證權(quán),但該項權(quán)力不同于偵查部門的調(diào)查取證權(quán)具有強制性,它是一種非強制性的調(diào)查權(quán)。然而在行政公益訴訟中作為被調(diào)查對象的行政機關(guān)卻擁有查封、扣押財務(wù),凍結(jié)存款甚至限制人身自由等強制性權(quán)力,一定程度上阻礙了檢察機關(guān)依法開展調(diào)查取證工作。鑒于檢察機關(guān)在行政公益訴訟證據(jù)收集過程中存在調(diào)查取證難度大以及行政機關(guān)經(jīng)常不配合的情況,筆者認為應(yīng)賦予檢察機關(guān)適當(dāng)?shù)膹娭菩哉{(diào)查取證權(quán),具體而言就是檢察機關(guān)在行政公益訴訟調(diào)查取證過程中遇到當(dāng)事人、行政機關(guān)不配合或者證據(jù)有可能滅失等緊急情況需要馬上予以調(diào)查收集時,通過強制性的調(diào)查取證手段將證據(jù)予以固定,從而保障行政公益訴訟工作的順利進行,充分發(fā)揮檢察機關(guān)在維護公益中的作用。
(二)支持賦予人民法院獨立的調(diào)查取證權(quán)
新修訂的《行政訴訟法》第三十九條、第四十條規(guī)定了人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補充證據(jù),有權(quán)向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。此規(guī)定明確了在行政訴訟中人民法院為了查清案件事實,可以積極主動地調(diào)查取證。行政公益訴訟制度設(shè)計的目的在于維護國家利益和社會公共利益,人民法院作為國家的審判機關(guān),同樣擔(dān)負著維護公共利益的職責(zé),在行政公益訴訟中理應(yīng)賦予人民法院獨立的調(diào)查取證權(quán)。
我國行政訴訟證據(jù)規(guī)則賦予了人民法院調(diào)取證據(jù)的權(quán)利,但是這種立法傾向性也容易導(dǎo)致人民法院調(diào)取證據(jù)來支持行政行為的合法性。為了避免這種情況,新修訂的《行政訴訟法》第四十條對人民法院的調(diào)查取證權(quán)進行了限制,即“人民法院不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時未收集的證據(jù)”。由此可知,行政訴訟證據(jù)規(guī)則中人民法院調(diào)取證據(jù)并非不受限制,而應(yīng)秉持客觀中立的態(tài)度來調(diào)取證據(jù),以便查明案件事實。行政公益訴訟亦不例外,為了實現(xiàn)原被告雙方利益的相對平衡,應(yīng)對人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)進行限制,即在審理行政公益訴訟案件時難認定國家利益、公共利益是否受到侵害,人民法院可以主動調(diào)取相關(guān)證據(jù)。
行政公益訴訟作為一種新興的訴訟制度,有別于傳統(tǒng)的行政訴訟,能否對行政公益訴訟舉證責(zé)任進行合理配置,關(guān)系到對國家和社會公共利益的保護以及訴訟公平正義的實現(xiàn)。需要盡快從立法層面上建立起符合司法實踐需要的行政公益訴訟舉證責(zé)任分配制度,從而使公益訴訟更好地發(fā)揮保護公益的作用。