江西省完善公路建設(shè)四項管理制度實踐探索

文/樊友偉 肖敏

為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)形勢、公路建設(shè)行業(yè)投融資方式、從業(yè)主體組織形式等的變化，交通運輸部于2015年發(fā)布了《關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》（交公路發(fā)﹝2015﹞54號）（以下簡稱《若干意見》），部署開展公路建設(shè)管理體制改革，其中最核心的內(nèi)容就是完善公路建設(shè)管理四項制度，即項目法人責(zé)任制、工程監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制和合同管理制。本文歸納總結(jié)了這四項制度實施的現(xiàn)狀、存在的問題及改進(jìn)措施，并對江西省近年來完善四項制度的實踐探索經(jīng)驗進(jìn)行闡述。

一、改革背景與四項制度現(xiàn)狀

公路是基礎(chǔ)設(shè)施的主要類型之一，是國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。改革開放后我國公路建設(shè)成就顯著，至2016年末高速公路里程已突破13萬公里，躍居世界第一。但隨著市場經(jīng)濟(jì)形勢、公路建設(shè)行業(yè)投融資方式、從業(yè)主體組織形式等的變化，公路建設(shè)管理的一些具體做法不再適宜、制度實施局部不暢，需要對公路建設(shè)管理的方式、方法和手段進(jìn)行變革和更新。公路建設(shè)管理依賴的核心制度有四項，存在以下問題。（見右表）

四項制度存在的問題

二、落實項目法人責(zé)任制的實踐探索

為落實項目法人責(zé)任制，江西省分別制定和頒布一系列關(guān)于項目法人責(zé)任制、項目建設(shè)管理的管理辦法，在實踐中探索促進(jìn)項目法人責(zé)任制實施的具體措施。

（一）明確項目法人地位，落實項目法人主體

江西省通過試點改革，明確了江西省高速投資集團(tuán)、江西公路開發(fā)公司、贛粵高速公路公司、贛州高速公路公司等企事業(yè)單位為項目法人，項目辦為項目法人派出的項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。另外，針對部分項目法人力量不足的情況，江西省還積極推廣實行專業(yè)代建管理。實踐過程中，江西省不再區(qū)分項目建設(shè)管理法人與出資人，兩個角色統(tǒng)一由項目法人承擔(dān)，進(jìn)一步明確了項目法人主體，確立了項目法人地位，有效落實了項目法人責(zé)任制。

（二）立足于完善項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化項目法人管理能力

一是明確項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的地位。進(jìn)一步明確是“項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)”代表項目法人完成了項目建設(shè)管理工作。項目法人通過授權(quán)或委托組建項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，法人責(zé)任并不產(chǎn)生“轉(zhuǎn)移”，項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)并不承擔(dān)法人獨有的民事主體責(zé)任。

二是完善項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定。制定了高速公路項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備標(biāo)準(zhǔn)，要求項目法人在報送項目設(shè)計文件時，將項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)相關(guān)資料作為文件的組成內(nèi)容一并上報。

三是建立對項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的考核機(jī)制。對建設(shè)項目的基本建設(shè)程序及法律法規(guī)執(zhí)行情況、建設(shè)管理人員資格、質(zhì)量安全進(jìn)度環(huán)保的目標(biāo)管理、合同管理、財務(wù)管理、廉政建設(shè)、信用等級評價、信息化管理及工程資料等進(jìn)行定期考核，考核結(jié)果通報項目法人，對于建設(shè)管理能力不足的項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，督促項目法人對項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行整改完善。

三、改革工程監(jiān)理制的實踐探索

在改革工程監(jiān)理制方面，江西省先行先試，銳意創(chuàng)新，從2011年井睦高速公路項目實行項目管理與工程監(jiān)理一體化，撫吉高速采取代建+總監(jiān)辦管理模式，到昌寧、昌栗高速公路實行代建+駐地監(jiān)理招標(biāo)模式，到寧安試點“代建加監(jiān)理一體化”和“房建工程設(shè)計＋施工監(jiān)理一體化模式”、上萬高速公路項目試點“改進(jìn)的傳統(tǒng)模式”，取得了明顯成效。

（一）明確監(jiān)理定位，改進(jìn)監(jiān)理職責(zé)，優(yōu)化監(jiān)理工作內(nèi)容，解決監(jiān)理該做哪些事情及監(jiān)理的事情誰來做的問題

一是明確監(jiān)理定位。監(jiān)理定位為業(yè)主的受托方，不作為獨立的第三方,監(jiān)理接受項目法人委托按照合同約定對項目法人負(fù)責(zé)。

二是厘清監(jiān)理職責(zé)。從合同層面明確了監(jiān)理與項目法人的工作界面與責(zé)任，恢復(fù)監(jiān)理作為工程項目管理的本質(zhì)屬性。

三是創(chuàng)新監(jiān)理工作方式。突出監(jiān)理事前方案審查、事中程序控制和事后驗收評定的職責(zé)，精簡工作用表和工作流程，對檢測及頻率、旁站部位以及重點巡視部位做出了具體規(guī)定，監(jiān)理的主要工作方式由旁站改為巡視。例如將項目巡查“每天對每道工序的巡視應(yīng)不少于1次”改為“各分項工程的每道工序的巡查應(yīng)不少于1次”；將抽檢的頻率要求改為“按合同文件規(guī)定的頻率”。針對隱蔽工程、關(guān)鍵工序等實行影像監(jiān)理，影像資料清晰記錄樁號、部位、檢查人員及數(shù)據(jù)等信息，體現(xiàn)施工前、中、后三種狀態(tài)。

四是完善監(jiān)理工作機(jī)制。全面推行總監(jiān)負(fù)責(zé)制，由總監(jiān)全面負(fù)責(zé)總監(jiān)辦的管理和工程項目的監(jiān)理工作，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)多向轉(zhuǎn)型，解決監(jiān)理市場健康可持續(xù)發(fā)展的問題

監(jiān)理的本質(zhì)屬性是業(yè)主的項目管理委托服務(wù)方，其定位不應(yīng)局限于施工現(xiàn)場的質(zhì)量安全管理。江西省通過試點改革，積極引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)向工程代建、全過程咨詢企業(yè)轉(zhuǎn)型。以江西交通咨詢公司為例，鼓勵其在開展傳統(tǒng)監(jiān)理業(yè)務(wù)的同時，逐步向代建、咨詢等方向發(fā)展，公司代建、咨詢等非傳統(tǒng)監(jiān)理業(yè)務(wù)已占公司總體業(yè)務(wù)比重的50%以上，逐漸具備全過程咨詢能力，全國影響力增大，2017年被中國交通建設(shè)監(jiān)理協(xié)會評為十家品牌監(jiān)理企業(yè)之一。隨著“監(jiān)理+”的新方式越來越多地出現(xiàn)在不同建設(shè)管理模式的項目上，這種以市場需求為導(dǎo)向的監(jiān)理企業(yè)業(yè)務(wù)承攬方式，充分發(fā)揮了監(jiān)理的技術(shù)咨詢優(yōu)勢，實現(xiàn)了企業(yè)業(yè)務(wù)多元化、人才多樣化，逐步轉(zhuǎn)型后的監(jiān)理企業(yè)充滿了活力。

四、完善招標(biāo)投標(biāo)制的實踐探索

通過頒布一系列關(guān)于招投標(biāo)管理、電子化招投標(biāo)、信用評價等的管理辦法，在實踐中探索完善招標(biāo)投標(biāo)制的具體措施。

（一）完善制度設(shè)計，規(guī)范政府和招投標(biāo)行為

一是2014年以來，江西省陸續(xù)出臺了《關(guān)于規(guī)范省交通重點工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督工作的通知》等10項招投標(biāo)管理制度，加強(qiáng)了制度建設(shè)，規(guī)范了政府行為。

二是取消了江西省交通重點工程招投標(biāo)監(jiān)督小組審議制度，政府不再審批招標(biāo)限價、工程量清單和評標(biāo)結(jié)果，將開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等原屬于招標(biāo)人的權(quán)力還給招標(biāo)人。

三是改革資格審查和評標(biāo)方法，推行資格后審合格制的資格審查方法、合理低價法的評標(biāo)方法和二次開標(biāo)方式。

（二）大力推行電子招標(biāo)，保障“公平、公正、公開”

江西省在公路工程施工招標(biāo)領(lǐng)域全面推行公路工程電子招標(biāo)，全程網(wǎng)上交易，提高了招標(biāo)的透明度、誠信度，提高了招標(biāo)效率。目前電子招標(biāo)橫向已覆蓋公路主體工程和所有附屬工程，縱向已布設(shè)至省、市、縣三級公共資源交易中心。截至2017年10月，電子招標(biāo)的項目達(dá)到2654個，交易總金額1543億元。

（三）加強(qiáng)政府監(jiān)管，嚴(yán)懲招標(biāo)投標(biāo)違法違規(guī)行為

對投標(biāo)人行賄行為實行一票否決；嚴(yán)厲打擊懲處招標(biāo)投標(biāo)弄虛作假行為，凡查實存在弄虛作假騙取中標(biāo)的企業(yè)，取消中標(biāo)資格，情節(jié)嚴(yán)重的信用等級定為D級，兩年內(nèi)不得在江西交通建設(shè)市場投標(biāo)；嚴(yán)厲打擊圍標(biāo)、串標(biāo)行為；嚴(yán)懲出借資質(zhì)投標(biāo)行為和評標(biāo)專家違規(guī)行為。

（四）運用信用評價結(jié)果，探索“擇優(yōu)”機(jī)制

招標(biāo)過程中將施工企業(yè)信用評價結(jié)果與其招標(biāo)投標(biāo)活動掛鉤，嚴(yán)格獎優(yōu)罰劣。

五、強(qiáng)化合同管理制的實踐探索

為強(qiáng)化合同管理制度，江西省通過頒布一系列關(guān)于合同管理、設(shè)計變更管理、分包管理等方面的管理辦法，在實踐中探索強(qiáng)化合同管理制實施的具體措施。

（一）完善合同體系建設(shè)

一是江西省交通主管部門做好頂層設(shè)計，出臺《江西省公路工程設(shè)計變更管理辦法》、《江西省公路工程施工分包實施細(xì)則》等文件，完善合同制定依據(jù)，明確政府作為合同管理的監(jiān)管方的定位。

二是將項目限價、工程量清單、一般設(shè)計變更等審批權(quán)限下放交還項目法人，明確項目法人和項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的合同管理主體地位。

三是出臺了《江西省公路工程專用合同條款》等一系列合同管理規(guī)章制度，強(qiáng)化了各方的法律意識。

四是通過設(shè)計與項目法人各自編制合同控制價進(jìn)行對比、與多個類似工程造價對比等手段，合理控制了招標(biāo)限價。引入第三方變更審查機(jī)制，提升了合同管理的專業(yè)化水平，項目變更總體控制在2%左右。

（二）強(qiáng)化合同履約執(zhí)行

一是通過細(xì)化合同違約扣分細(xì)目，加大違約扣分力度，強(qiáng)調(diào)信用記錄和應(yīng)用，促進(jìn)了合同履約效果提升，完善了信用評價規(guī)則。

二是通過違約處罰、約見法人等方式，加大合同違規(guī)查處力度，提高違約成本，強(qiáng)化履約意識，違約處罰金額明顯下降，履約率明顯提升。

三是通過實行管理目標(biāo)風(fēng)險金制度，以考核激勵促進(jìn)合同雙方履約，強(qiáng)化了合同的執(zhí)行。

六、結(jié)束語

本文在解讀公路建設(shè)四項制度存在問題的基礎(chǔ)上，從落實項目法人責(zé)任制、改革工程監(jiān)理制、完善招標(biāo)投標(biāo)制、強(qiáng)化合同管理制四個方面總結(jié)歸納了江西省近年來在完善公路建設(shè)管理四項制度的實踐探索經(jīng)驗，以期為暫未試點公路建設(shè)管理體制改革試點的區(qū)域提供參考。