YANG媽 VS CAI爸“央財互懟”的背后 深層難題是軟預算約束

賈康 菲彥

近期，央行與財政部之間的互懟引來各方關(guān)注。先拋開雙方所爭論的具體問題不談，這至少表明，由于某種原因，中國宏觀調(diào)控的兩大政策系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)配合出現(xiàn)了較明顯的問題。兩大管理部門共擔市場經(jīng)濟的“宏觀間接調(diào)控”之責，需要密切協(xié)調(diào)配合，但看問題角度、觀點的不同，是正常的、經(jīng)常發(fā)生的。只是這次表現(xiàn)為公開的論戰(zhàn)，在他國可稱罕見，在中國則稱得上“史無前例”了。

從最一般的經(jīng)濟學原理層面上講，一個經(jīng)濟體總是要關(guān)注總量與結(jié)構(gòu)兩個方面，形成政府宏觀調(diào)控的框架性認識。貨幣政策和財政政策作為政府實施宏觀調(diào)控的兩大政策體系和工具手段，相對而言，貨幣政策應側(cè)重于總量調(diào)節(jié)，而財政政策在配合貨幣政策總量調(diào)節(jié)的同時，應注重政府應當從事的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)。兩者相互配合，可針對和適應不同具體經(jīng)濟情形之下的具體調(diào)控需要。具體而言，兩大政策之間，有寬財政+寬貸幣、寬財政+緊貨幣、緊財政+寬貨幣、緊財政+緊貨幣四種搭配模式。

財政、貨幣雖有內(nèi)部摩擦，但始終攜手前行

1998年為了應對亞洲金融危機的沖擊，中國財政第一次實施了寬松刺激的財政政策，當年增發(fā)長期國債，擴大政府投資，正是中國明確表述的“積極財政政策”的肇始。此后的二十年間，雖然有歷次收縮財政擴張力度的意圖與努力，但坦率地講，效果不彰，這與各方面廣為認知的中國經(jīng)濟增長很大程度乃至過大程度上，依靠政府投資與舉債（指標體現(xiàn)上包括赤字，也包括地方政府隱性負債）的認知是一致的。2008年全球金融經(jīng)濟危機之后，中國政府大手筆的“四萬億一攬子經(jīng)濟刺激政策”更是將擴張的財政政策推至一個前所未有的力度，其功過是非，各方見仁見智，需留待歷史檢驗。

在這個長達二十年的經(jīng)濟刺激為主的調(diào)控之路上，財政與貨幣兩大部門，雖時有內(nèi)部“摩擦”，但總體而言始終攜手前行，共同服務于宏觀調(diào)控之大局。其基本作用機制是：發(fā)改委確立政府鼓勵投資的方向和項目，央行具體掌握貨幣閘門，中央財政牽頭安排赤字、公債、減稅和支出的結(jié)構(gòu)性發(fā)力重點以配合產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策等的“區(qū)別對待”，并實際上行使金融國資委職能參與國有金融資本運作的戰(zhàn)略決策，與國資委會同編制、牽頭管理國有資產(chǎn)經(jīng)營預算，處理集中起來的部分實體經(jīng)濟國有企業(yè)資產(chǎn)收益的分配。而在地方政府的具體實施中，地方財政部門實際上既直接安排投資等支出，也按照地方發(fā)展戰(zhàn)略和決策層意圖，通過投融資平臺介入地方投融資。也就是說，在中國的體制條件下，除了國債的借用必然成為貨幣、財政兩大政策的“結(jié)合部”，地方政府舉債和投融資平臺，也是前些年財政政策與貨幣政策的主要交匯點之一。

在地方層面的這一交集區(qū)，毋庸諱言，各金融機構(gòu)與地方政府之間是可能存在某種訴求與利益的共謀關(guān)系的。也就是說，多上項目多投資，對雙方是各得其利，皆大歡喜，地方政府有政績、有稅收、有就業(yè)，而金融機構(gòu)吃定地方政府背后無限的國家信用，盡其所能設計、包裝各類形形色色、有白有灰的金融產(chǎn)品，賺錢賺到手軟。

不過，這一場盛宴不散的前提是投資始終保持增長。近年來，隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，以粗放型要素投入為主的傳統(tǒng)增長模式已近黃昏，投資增速已明顯回落。為引領新常態(tài)，2016年以來，中國政府大力實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，強力“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿”，與此同時積極“降成本、補短板”，力圖為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型打造出一個由結(jié)構(gòu)優(yōu)化為支撐的新的質(zhì)量升級版。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“三去”之實質(zhì)，是市場出清，釋放出那些鎖閉在落后、過剩領域的寶貴的要素資源，這其中就包括由央行系統(tǒng)主要以總量調(diào)控執(zhí)掌的貨幣，即“流動性”。中國近年來到底發(fā)了多少貨幣？據(jù)統(tǒng)計，2017年以廣義貨幣口徑M2衡量的貨幣資金總額已約為同期GLP的兩倍，比處于當今世界經(jīng)濟霸主地位的美國也要多出一大截。這固然與中國以間接金融為主等國情密切相關(guān)，但直觀對比之下，國內(nèi)許多學者、官員和市場人士均有議論并表示擔憂。

“軟預算約束”頑癥待解需各方通力合作

2017年底的中央經(jīng)濟工作會議列出了2018年經(jīng)濟工作的三大攻堅戰(zhàn)，其中“防風險”列為第一，為此，當年貨幣政策定調(diào)為“穩(wěn)健中性”（實際上就是更傾向于緊縮），而與之相配合的財政政策則定調(diào)為“積極”，以“一穩(wěn)一松”的搭配，共同迎戰(zhàn)風險，以求渡過中國經(jīng)濟新的考驗期。在近期中美貿(mào)易摩擦升級的外部不確定性壓力凸顯的情況下，貨幣政策調(diào)整為“松緊適度”，是必要的“相機抉擇”，而財政政策則理應在“安全區(qū)”內(nèi)保持必要的“積極”力度，并更好地實施結(jié)構(gòu)性對策。按上述考察分析，兩大管理部門在協(xié)調(diào)配合中動態(tài)商定處理一些細則即可，何至于走到要公開互懟的論戰(zhàn)？

經(jīng)濟發(fā)展史表明，加投資、加杠桿，千好萬好大家好：而減投資、去杠桿、優(yōu)結(jié)構(gòu)，則是千難萬難人人難，其路程可能漫長又痛苦。今年以來，央行有所收緊貨幣的努力人所皆知，但隨即看到市場趨于“恐慌”、債市違約、股市下行，一些企業(yè)叫苦連天……這其中當然有“潮水退去”后裸游者現(xiàn)出原形的必然一面，但可能也有央行去杠桿的節(jié)奏掌握欠佳，銀、證、保三家齊步走所帶來的同頻共振效應，把防風險和中央實質(zhì)性要求的“防范系統(tǒng)性風險”畫等號等因素對此難辭其咎，有反思調(diào)整的必要。

至于財政政策，表面上看未在“防風險”、“去杠桿”的一線，實則在背后始終忙于清理地方債、整頓投融資平臺，規(guī)范PPP，雖然其試圖消除地方政府投資過度沖動的取向與央行方面顯然是一致的，但也難免有不夠到位和周全之處?，F(xiàn)實的問題和壓力是，央行也好，財政也好，上述這些努力往往被以各種方式化解，實際效果還難說樂觀。結(jié)果是：央行的“去杠桿”業(yè)績不時受質(zhì)疑：中央財政的“積極”也不時受質(zhì)疑：地方財政部門在歷經(jīng)三年巨額存量隱性債務的化解之后，現(xiàn)在正再一次面臨“基層財政困難”、欠薪欠費或?qū)⒃谀承┚植吭俅谓蹬R的壓力。

在這種情形下，雖說財政“以適當?shù)募痈軛U服務于全局的去杠桿”這一命題還有可討論的空間，但簡單地指望財政部門以通過提高赤字率、增發(fā)債務的方式來“積極”配合貨幣部門的“去杠桿”，卻忽視了最關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，和如何強化地方政府和企業(yè)主體的預算約束這一“治本”的問題，不僅在實際效果上可能是進一步抬升杠桿、與防風險大局背道而弛，而且視角顯然失于偏狹，建設性不足。

在當下，積極財政政策應怎樣積極？應怎樣配合處于“痛苦時期”的貨幣政策？我們的看法是更多考慮減稅、減稅外收費并舉，并積極優(yōu)化調(diào)整預算支出結(jié)構(gòu)，對PPP等可能由不規(guī)范行為形成的風險因素疏堵結(jié)合，于配套改革中強調(diào)“堵不如疏”，更好實施結(jié)構(gòu)性對策，增加有效供給，以引導擴大投資、消費“雙內(nèi)需”。從中長期計，財政、央行和相關(guān)各方，必須共同努力治療地方、企業(yè)的“軟預算約束”頑癥。如此看來，近日兩個綜合部門的公開互懟攻訐是不是沒有多大意思？加強磋商協(xié)調(diào)，卻有著十分迫切的現(xiàn)實意義和全局意義。