行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀、難點(diǎn)及對(duì)策

摘 要 近年來(lái)各地行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量增長(zhǎng)較快，其間存在的 “執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”問(wèn)題值得關(guān)注。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政非訴執(zhí)行有必要進(jìn)行檢察監(jiān)督。本文嘗試針對(duì)當(dāng)前行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督存在的案件線索來(lái)源少、辦案力度不夠、行政檢察隊(duì)伍素質(zhì)不適應(yīng)監(jiān)督辦案需要等問(wèn)題，提出對(duì)策建議，以期對(duì)開(kāi)展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作有所裨益。

關(guān)鍵詞 非訴執(zhí)行 行政檢察 執(zhí)行監(jiān)督

作者簡(jiǎn)介：齊慶凱，天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，助理檢察員。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.108

近年來(lái)，各地行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量增長(zhǎng)較快，同時(shí)帶來(lái)的執(zhí)行難、執(zhí)行亂問(wèn)題越來(lái)越成為群眾關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的重要職責(zé)。但一直以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于作為訴訟監(jiān)督重要組成部分的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督卻過(guò)于薄弱。因此，加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督顯得尤為重要。

一、行政非訴執(zhí)行的概念內(nèi)涵及現(xiàn)狀

（一）行政非訴執(zhí)行的概念內(nèi)涵

根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，同時(shí)結(jié)合理論界的研究成果，本文認(rèn)為：行行政非訴執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為后，作為行政相對(duì)人的公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)，既不履行行政決定所確定的義務(wù)，又不提起行政訴訟或者行政復(fù)議時(shí)，沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)向人民法院提出申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)人民法院審查并裁定執(zhí)行，使具體行政行為的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的制度。

（二）行政非訴執(zhí)行現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

行政非訴執(zhí)行制度于1990年我國(guó)《行政訴訟法》頒布實(shí)施時(shí)正式確立，并隨著2011年我國(guó)《行政強(qiáng)制法》的頒布實(shí)施而進(jìn)一步規(guī)范化。但是由于該制度仍不夠完善的原因，當(dāng)前我國(guó)行政非訴執(zhí)行仍然存在著一些問(wèn)題。一是人民法院行政非訴執(zhí)行案件審查標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第58條之規(guī)定，對(duì)于行政非訴執(zhí)行案件，符合該條三種情形之一的，人民法院就可以裁定不予執(zhí)行。這三種情形中均使用了“明顯”一詞，規(guī)定不夠明晰，使得不同法院對(duì)同類(lèi)案件裁定結(jié)果存在差異。二是人民法院行政非訴執(zhí)行案件審查不嚴(yán)的問(wèn)題。實(shí)踐中有的人民法院對(duì)行政主體不符、申請(qǐng)材料不齊全的執(zhí)行申請(qǐng)也予以受理，甚至裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。三是人民法院行政非訴執(zhí)行案件審查方式不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第57、58條之規(guī)定，因?yàn)榍啡毙姓鄬?duì)人的質(zhì)證環(huán)節(jié)，法院審查中僅僅進(jìn)行書(shū)面審查，對(duì)于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益有所不利。四是人民法院行政非訴執(zhí)行中執(zhí)行和解適用不當(dāng)。對(duì)于行政非訴執(zhí)行案件是否適用執(zhí)行和解，當(dāng)前理論界還有爭(zhēng)議，而我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)也沒(méi)有明確規(guī)定。實(shí)踐中，一些法院實(shí)際運(yùn)用執(zhí)行和解終結(jié)執(zhí)行程序的情況并不少，而且執(zhí)行和解過(guò)程中還存在隨意變更行政決定內(nèi)容、執(zhí)行標(biāo)的等問(wèn)題。上述情況的出現(xiàn)，不僅影響了法院的行政非訴執(zhí)行工作，而且也影響了行政處罰的嚴(yán)肅性。 五是行政非訴執(zhí)行中被執(zhí)行人權(quán)利救濟(jì)上存在不足的問(wèn)題。按照目前的法律規(guī)定，雖然行政相對(duì)人對(duì)于行政決定享有提起行政訴訟和申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利，但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行并進(jìn)入執(zhí)行程序的案件，行政相對(duì)人對(duì)于法院執(zhí)行裁定不服的話，其救濟(jì)途徑存在缺失。這是十分不利于保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的。

二、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律依據(jù)和面臨的難點(diǎn)問(wèn)題

（一）行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律依據(jù)

《中華人民共和國(guó)憲法》第一百三十四條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！毙滦抻喌摹吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第十一條明確規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！弊罡呷嗣駲z察院《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第二條明確規(guī)定：“人民檢察院通過(guò)辦理行政訴訟監(jiān)督案件，監(jiān)督人民法院依法審判和執(zhí)行，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)司法工作和司法權(quán)威，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施?！痹摫O(jiān)督規(guī)則第二十九條更加明確規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院執(zhí)行裁定、決定等有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人民法院提出檢察建議：……（八）對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為作出準(zhǔn)予執(zhí)行或者不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定違反法律規(guī)定的；……”以上法律法規(guī)和司法解釋均為行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督提供了法律依據(jù)。

（二）行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨的難點(diǎn)問(wèn)題

1.行政非訴執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)粗放缺失，導(dǎo)致相應(yīng)的檢察監(jiān)督復(fù)雜困難。當(dāng)前，不僅行政非訴執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)粗放、偏少，簡(jiǎn)單籠統(tǒng)，操作性差，而且檢察機(jī)關(guān)有關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的法律法規(guī)也不夠細(xì)致完善，這為開(kāi)展好行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作構(gòu)成了障礙。

2.行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件線索來(lái)源少，監(jiān)督力度不夠。當(dāng)前，相較于生效裁判、調(diào)解書(shū)監(jiān)督和審判人員違法行為監(jiān)督等傳統(tǒng)案件類(lèi)型，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件線索數(shù)量明顯偏少，辦案數(shù)量過(guò)小導(dǎo)致行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督力度和社會(huì)影響力都很有限。

3.檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的宣傳力度不夠。當(dāng)前，廣大檢察機(jī)關(guān)的民行檢察宣傳多是集中于傳統(tǒng)的民行檢察職能宣傳和新興的公益訴訟宣傳，而對(duì)于行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的宣傳力度偏小，甚至很少專(zhuān)門(mén)開(kāi)展此項(xiàng)宣傳工作。

4.檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)外部合力不足。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門(mén)就開(kāi)展行政非訴執(zhí)行工作與公訴、偵監(jiān)、控申等部門(mén)的聯(lián)系不夠，與各級(jí)人大、紀(jì)檢、政法機(jī)關(guān)的聯(lián)系更是不足，這使得行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案件來(lái)源非常有限。

5.行政檢察部門(mén)辦案人員對(duì)于行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律知識(shí)貯備和辦案能力不足。由于各種原因，行政檢察監(jiān)督工作在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期處于邊緣地位。這一問(wèn)題表現(xiàn)于各級(jí)檢察機(jī)關(guān)普遍存在行政檢察辦案人手不足、人員力量單薄、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不高等方面，一定程度上不能適應(yīng)和滿足行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的面臨的新形勢(shì)新要求。

三、加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的對(duì)策建議

（一）完善行政非訴執(zhí)行相關(guān)立法，細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)

在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相應(yīng)的法律規(guī)范，為行政非訴執(zhí)行提供更加明確細(xì)致的規(guī)范。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步細(xì)化法院行政非訴執(zhí)行審查標(biāo)準(zhǔn)和審查程序，以解決法院案件受理和審查中的審查不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問(wèn)題。其次是進(jìn)一步增加對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定。針對(duì)不同的情形，采取不同方式，保障行政相對(duì)人的救濟(jì)途徑。再次，對(duì)行政非訴執(zhí)行和解進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，防止執(zhí)行和解的過(guò)度使用。最后，在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化行政訴訟監(jiān)督規(guī)則，明確行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍、程序、手段、救濟(jì)程序等具體操作內(nèi)容。

（二）準(zhǔn)確把握行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容

筆者建議，對(duì)人民法院行政非訴執(zhí)行進(jìn)行檢察監(jiān)督，應(yīng)將監(jiān)督重點(diǎn)放在以下幾個(gè)方面：人民法院受理行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)違反管轄規(guī)定；人民法院受理行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)是否符合規(guī)定，申請(qǐng)材料是否齊全，申請(qǐng)是否超過(guò)期限；人民法院行政非訴執(zhí)行裁定是否超過(guò)法律規(guī)定的期限；人民法院執(zhí)行過(guò)程中做出的裁定、決定是否違反法律規(guī)定；人民法院采取的執(zhí)行實(shí)施措施及執(zhí)行和解是否違反法律規(guī)定；以及人民法院有無(wú)不履行或者怠于履行執(zhí)行職責(zé)的行為等。

（三）加大對(duì)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的宣傳力度

各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督列入檢察宣傳重點(diǎn)內(nèi)容，進(jìn)一步豐富宣傳方式，拓展宣傳渠道。緊跟新媒體時(shí)代的趨勢(shì)，加強(qiáng)與新聞媒體的溝通聯(lián)系，充分運(yùn)用報(bào)刊、電視等傳統(tǒng)媒體和微博、微信等新興媒體，廣泛開(kāi)展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督宣傳。切實(shí)將檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能宣傳到位，提升行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的社會(huì)影響力。

（四）加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)外部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)

各級(jí)行政檢察部門(mén)不僅要加強(qiáng)與本院控申、偵監(jiān)、公訴等內(nèi)部的溝通聯(lián)系，更要主動(dòng)加強(qiáng)與人大、紀(jì)檢監(jiān)察、政法機(jī)關(guān)的外部聯(lián)系，建立健全與監(jiān)察委、人民法院、行政機(jī)關(guān)等相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步完善案件線索梳理、移送、辦理、反饋等工作流程，推動(dòng)建立非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督科學(xué)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

（五）以學(xué)習(xí)培訓(xùn)為抓手進(jìn)一步加強(qiáng)行政檢察隊(duì)伍建設(shè)

首先，要加強(qiáng)行政檢察人員理論學(xué)習(xí)。深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為引領(lǐng)，牢固樹(shù)立中國(guó)特色社會(huì)主義法治理念，忠實(shí)履行憲法法律賦予的法律監(jiān)督職責(zé)。其次，各級(jí)行政檢察部門(mén)要通過(guò)自主學(xué)習(xí)、集中培訓(xùn)、案件研討等方式，不斷加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的理論和業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，切實(shí)提高行政檢察人員業(yè)務(wù)能力，努力打造一支勝任行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的人員隊(duì)伍。

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鄧英智、涂國(guó)華.行政非訴執(zhí)行存在三個(gè)問(wèn)題.人民法院報(bào).2007年1月31日，第007版.

劉宇瑩、李婷.淺析行政非訴執(zhí)行.法制博覽.2016，10（上）.