工會(huì)維護(hù)職能的法制化研究

摘 要 維護(hù)職能是工會(huì)最核心的職能。目前工會(huì)維護(hù)職能法制化建設(shè)存在工會(huì)干部隊(duì)伍缺乏專門法律人才、法制意識(shí)不強(qiáng)、制度落實(shí)不到位、有些領(lǐng)域法律覆蓋空白等問題，為此要有針對(duì)性地采取措施，擴(kuò)大法律覆蓋面、增強(qiáng)法制意識(shí)、進(jìn)行體制和機(jī)制創(chuàng)新，探討新時(shí)代構(gòu)建工會(huì)維護(hù)職能法制化建設(shè)的新模式，提高工會(huì)的法制維權(quán)能力。

關(guān)鍵詞 工會(huì)組織 維護(hù)職能 法制化

作者簡(jiǎn)介：尚紅利，河南大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，研究方向：網(wǎng)絡(luò)政治與民主、政府治理。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.106

黨的十九大報(bào)告提出要“完善政府、工會(huì)、企業(yè)共同參與的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系”，這是新時(shí)代基于我國勞動(dòng)關(guān)系的特點(diǎn)和性質(zhì)，對(duì)更好地構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系提出的新要求。作為職工群眾合法利益的維護(hù)者與代表者，工會(huì)是全面建成小康社會(huì)、堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本力量，是全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、維護(hù)國家長(zhǎng)治久安的基本依靠?！豆?huì)法》第二條：“中華全國總工會(huì)及其各工會(huì)組織代表職工的利益，依法維護(hù)職工的合法權(quán)益?！笨梢?，工會(huì)的維護(hù)職能是工會(huì)諸多職能中最核心、最重要的職能。本文從工會(huì)維護(hù)職能的有效實(shí)現(xiàn)為出發(fā)點(diǎn)，探討新時(shí)代構(gòu)建工會(huì)維護(hù)職能法制化建設(shè)的新模式，為“工會(huì)工作法制化”建設(shè)提供智力支撐。

一、對(duì)工會(huì)維護(hù)職能內(nèi)涵的解析

工會(huì)是指職工基于共同利益在自愿結(jié)合的基礎(chǔ)上建立的群眾性組織，具有維護(hù)、建設(shè)、參與和教育等四項(xiàng)基本職能。維護(hù)職能，即維護(hù)職工的合法權(quán)益，是工會(huì)最基本的職能。

就維護(hù)原則而言，一是要堅(jiān)持維護(hù)職工的具體利益與維護(hù)全國人民的總體利益相統(tǒng)一的原則。我國個(gè)體職工的合法權(quán)益與全國人民總體利益在根本利益上是一致的，但每個(gè)行業(yè)、每個(gè)單位、每個(gè)職工在合法利益的追求上又各具特色。當(dāng)代中國利益分化加劇，在履行工會(huì)的維護(hù)職能時(shí)把握好這一原則至關(guān)重要。二是要堅(jiān)持依法維護(hù)的原則。依法維護(hù)職工的合法權(quán)益既要求維護(hù)的內(nèi)容要合法，任何超越法律法規(guī)的個(gè)人需求都不屬于工會(huì)維護(hù)的范圍，也要求維護(hù)的手段也要合法，任何不符合法律法規(guī)規(guī)定的手段都是要被禁止的。三是要堅(jiān)持維護(hù)職工合法權(quán)益與引導(dǎo)和幫助職工持續(xù)提高自身素質(zhì)相統(tǒng)一。工會(huì)不但要依法維護(hù)職工的各項(xiàng)權(quán)利和利益，同時(shí)也要教育、引導(dǎo)和幫助他們提高運(yùn)用法律武器、維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)和能力。

就維護(hù)內(nèi)容而言，具體體現(xiàn)在對(duì)勞動(dòng)者的政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益的依法維護(hù)上。政治權(quán)利主要指職工以國家主人翁的姿態(tài)當(dāng)家作主進(jìn)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利。勞動(dòng)權(quán)利主要指職工平等擇業(yè)、就業(yè)、聘用、聘任、訂立勞動(dòng)合同、勞動(dòng)安全保護(hù)等方面的權(quán)利。經(jīng)濟(jì)利益主要指職工的勞動(dòng)報(bào)酬、基本工資、津貼、福利等方面的待遇。

就維護(hù)機(jī)制而言，一是依法建立起以職工代表大會(huì)為基本形式的職工民主管理機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制。全面落實(shí)和完善職工代表大會(huì)制度，利用職工代表大會(huì)，代表職工就涉及本單位發(fā)展的一些重大問題積極建言獻(xiàn)策，對(duì)涉及職工切身利益的重大問題享有知情權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，維護(hù)好職工的政治民主權(quán)利。二是建立源頭參與機(jī)制。在涉及職工切身利益的各項(xiàng)改革政策、具體措施的制訂，必須深入到職工群眾中去，深入一線進(jìn)行調(diào)查研究，充分聽取各方面意見和建議。工會(huì)要有從源頭上參與企業(yè)管理的法律意識(shí)，做到有法可依、有章可循。三是建立和完善勞資糾紛化解機(jī)制。工會(huì)作為職工的“娘家人”，要為職工撐腰，這就要求建立和完善高效的勞資糾紛化解機(jī)制，當(dāng)職工的合法權(quán)益受到單位以及單位以外的第三人侵害時(shí)，工會(huì)能夠在第一時(shí)間站出來維護(hù)職工合法權(quán)益。

二、新形勢(shì)下工會(huì)維護(hù)職能法制化建設(shè)存在的問題

從上文對(duì)工會(huì)維護(hù)職能的內(nèi)涵解析看，工會(huì)維護(hù)職能的發(fā)揮與法制建設(shè)密不可分，工會(huì)維護(hù)職工的各項(xiàng)權(quán)益和利益，都必須有法可依、有章可循，惟其如此，才能更好發(fā)揮工會(huì)的維護(hù)職能。改革以來，工會(huì)維護(hù)職能處在由行政化向法制化轉(zhuǎn)化的進(jìn)程中，一方面，修訂了《工會(huì)法》、頒布實(shí)施了《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》等法律法規(guī)，使得工會(huì)維護(hù)職能有了法律依據(jù)，工會(huì)通過法律工作維護(hù)職工合法權(quán)益，無論從量上還是質(zhì)上都取得了明顯的進(jìn)步。截止2012年底，全國各級(jí)工會(huì)組織受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件246615件，基層工會(huì)建立勞動(dòng)法律監(jiān)督組織756520個(gè)，當(dāng)年受理案件82809件。另一方面隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建與運(yùn)行，社會(huì)成員利益分化加速發(fā)展，與此同時(shí)，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的法律和法規(guī)尚處于逐步完善之中，工會(huì)自身以及職工個(gè)體在權(quán)益維護(hù)方面的法制意識(shí)還沒有完全形成，使得工會(huì)維護(hù)職能未能充分發(fā)揮，工會(huì)維護(hù)職能法制化建設(shè)方面還存在一些問題。

第一，工會(huì)維護(hù)職能的相關(guān)法律和制度雖然建立，但真正做到有效落實(shí)的寥寥無幾。法律和制度建立是一回事，制度能否有效運(yùn)行是另一回事，人們對(duì)法律法規(guī)是否缺失表現(xiàn)出更多的關(guān)注，至于是否落實(shí)往往被忽略，工會(huì)維護(hù)職能法制化建設(shè)就反映出這一缺陷。以備受關(guān)注的集體協(xié)商制度為例，這本是一種很好的制度創(chuàng)新，但各地在實(shí)施的過程中，往往更多地由政府來主導(dǎo)，甚至是上級(jí)政府通過指標(biāo)管理的方式自上而下地進(jìn)行集體協(xié)商，地方政府和工會(huì)則采取“偷梁換柱”的策略來應(yīng)對(duì)指標(biāo)考核，導(dǎo)致集體協(xié)商不再是真正的勞資博弈。

第二，工會(huì)干部隊(duì)伍中法律專業(yè)人才缺乏，法律意識(shí)不強(qiáng)，維護(hù)職能實(shí)現(xiàn)效果差。目前，工會(huì)法律監(jiān)督和權(quán)益維護(hù)方面存在的問題主要有：一是法律專業(yè)人才少，很多法律專業(yè)人才選擇了去公檢法部門工作，工會(huì)部門即使培養(yǎng)出法律專業(yè)人才，外流的可能性也很大。二是認(rèn)識(shí)不到位。有些工會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)不強(qiáng)，不學(xué)法、不懂法，認(rèn)為自己不是專業(yè)從事法律工作的干部，沒有必要鉆研法律法規(guī)，不但自身法律知識(shí)儲(chǔ)備不夠，做不到嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，也無法為職工群眾提供有效的法律幫助和指導(dǎo)。工會(huì)干部如果不能及時(shí)鉆研相關(guān)的法律知識(shí)、政策文件，維護(hù)職工的合法權(quán)益就只能是無源之水無本之木。

第三，工會(huì)維護(hù)職能的法律宣傳不到位。我國雖然比較重視普及法律工作，普法宣傳工作也做得很好，但是宣傳的重點(diǎn)放在刑法、民法等基本法方面，并且，宣傳的對(duì)象主要是針對(duì)居民，專門針對(duì)企業(yè)的普法宣傳力度不夠，加之企業(yè)重效益輕責(zé)任的現(xiàn)象普遍存在，為減少用工成本而侵害職工權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，企業(yè)主和用人單位人事管理人員不懂法、不守法顯現(xiàn)比較突出。另外，針對(duì)職工民主管理、民主監(jiān)督、工資協(xié)商、集體合同等方面的法律和政策宣傳不夠，很多職工根本不知道企業(yè)還有這樣的制度，也不知道自己有這樣的權(quán)力，他們只知道在企業(yè)是老板說了算，在用人單位是領(lǐng)導(dǎo)說了算。

第四，新時(shí)期職工維權(quán)多焦點(diǎn)化、復(fù)雜化，而現(xiàn)有法律法規(guī)比較籠統(tǒng)，在有些問題的維權(quán)法律保障方面保障不力。當(dāng)前職工維權(quán)的焦點(diǎn)領(lǐng)域主要涉及農(nóng)民工、私營企業(yè)人員、民辦高校、女職工、小微企業(yè)、實(shí)習(xí)大學(xué)生、臨時(shí)聘用人員等。現(xiàn)有的法律還沒有細(xì)化到不同的群體，出現(xiàn)維護(hù)權(quán)益問題時(shí)，找不到適用法律，使得權(quán)益維護(hù)效果大打折扣。比如《工會(huì)法》在有關(guān)維權(quán)的法律制度上存在一定的缺陷，對(duì)于非公有制企業(yè)中的工會(huì)問題沒有單獨(dú)的規(guī)定，即便是在非公有制企業(yè)中建立了工會(huì)組織，它在企業(yè)運(yùn)行中所發(fā)揮的作用也很有限。有些非公有制企業(yè)的工會(huì)主要干部由老板的親戚擔(dān)任，或者是由企業(yè)大股東兼任，這樣在發(fā)生勞資糾紛時(shí)，工會(huì)往往并不站在職工一方，給職工維權(quán)帶來很大的障礙。此外，勞動(dòng)監(jiān)察部門對(duì)非公有制企業(yè)違反《勞動(dòng)法》規(guī)定的處罰不力，流于形式，也助長(zhǎng)了企業(yè)違法行為，在勞動(dòng)力供大于求的當(dāng)下，勞動(dòng)者處于弱勢(shì)方，在發(fā)生侵權(quán)行為時(shí)，工會(huì)這個(gè)“娘家人”的維護(hù)職能的確存在一定的缺失狀況。

三、加強(qiáng)工會(huì)維護(hù)職能法制化建設(shè)的對(duì)策

如前所述，工會(huì)維護(hù)職能的有效發(fā)揮，重點(diǎn)在于工會(huì)維護(hù)職能的法制化建設(shè)，解決當(dāng)前工會(huì)維權(quán)法律法規(guī)依據(jù)不足、法律專門人才缺乏、法制意識(shí)不強(qiáng)、制度執(zhí)行不力、制度創(chuàng)新滯后等問題，為此，要采取如下措施：

1.加強(qiáng)對(duì)工會(huì)干部隊(duì)伍法制教育，提升工會(huì)法律維權(quán)能力。目前工會(huì)干部隊(duì)伍中法律專業(yè)人才缺失的狀況一時(shí)難以改變，從公檢法機(jī)關(guān)和高校抽調(diào)法律專業(yè)人才充實(shí)到工會(huì)干部隊(duì)伍中的做法也不現(xiàn)實(shí)，唯一可行的措施是加強(qiáng)對(duì)工會(huì)干部隊(duì)伍法制教育，使工會(huì)干部熟悉相關(guān)法律，自覺運(yùn)用法律為職工維權(quán)。

2.細(xì)化《勞動(dòng)法》、《工會(huì)法》、《勞動(dòng)合同法》等法律的條款，解決一些維權(quán)焦點(diǎn)領(lǐng)域的法律覆蓋問題。根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展要求，盡快一些重要法律條款修訂，使得工會(huì)在維護(hù)諸如農(nóng)民工、小微企業(yè)、民辦高校、實(shí)習(xí)大學(xué)生等群體的合法權(quán)益時(shí)，有充足的法律依據(jù)。

3.依法規(guī)范工會(huì)組織和工會(huì)干部的自身行為。工會(huì)必須按照《工會(huì)法》和《中國工會(huì)章程》，獨(dú)立自主地開展工作，依法行使權(quán)力和履行義務(wù)，這是《中國工會(huì)章程》的明文規(guī)定。在全面依法治國的大背景下，必須要認(rèn)識(shí)到這一規(guī)定的重要性。工會(huì)組織自身的行為必須符合法律和制度的規(guī)定。另外，要加強(qiáng)對(duì)工會(huì)干部的法律知識(shí)教育，提高他們的法制意識(shí)，在實(shí)際工作中做到知法、守法，對(duì)于企業(yè)和用人單位的違法行為要敢于糾正，敢于依法為職工維權(quán)。

4.建立工會(huì)法律援助制度。加強(qiáng)工會(huì)維護(hù)職能的法制化建設(shè)，有必要組織成立相應(yīng)的法律援助機(jī)構(gòu)指導(dǎo)工會(huì)的各項(xiàng)工作，聘請(qǐng)法律專家和專業(yè)律師成立法律援助顧問團(tuán)，利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)舉辦諸如法律知識(shí)培訓(xùn)班、法律專題講座、法律知識(shí)競(jìng)賽等形式多樣的活動(dòng)，為工會(huì)維護(hù)職能法制化建設(shè)營造良好的法治環(huán)境。

5.引入重大決策聽證制度。工會(huì)組織作為職工利益的代表者、維護(hù)者，當(dāng)單位對(duì)職工做出重大獎(jiǎng)懲措施時(shí)，工會(huì)可以在決定作出前組織召開由職工本人、黨委代表、職工代表、法律援助顧問團(tuán)專家等參加的聽證會(huì)，在聽取各方意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行充分論證，依法化解潛在的勞資糾紛，最大程度地保護(hù)職工的合法權(quán)益，構(gòu)建和諧的勞資環(huán)境，為工會(huì)維護(hù)職能法制化建設(shè)創(chuàng)造良好的輿論氛圍，有效避免引發(fā)勞動(dòng)爭(zhēng)議及其他不穩(wěn)定因素。

6.建立勞動(dòng)爭(zhēng)議的多方聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制。當(dāng)出現(xiàn)勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)，工會(huì)可以組織職工本人、黨委代表、職工代表、法律援助顧問團(tuán)專家、勞動(dòng)仲裁部門工作人員、人民法院法官等參加，對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議進(jìn)行多方聯(lián)動(dòng)調(diào)解，爭(zhēng)取提前化解勞動(dòng)爭(zhēng)議。工會(huì)在不斷的實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，建立和完善勞動(dòng)爭(zhēng)議的多方聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制，通過提前化解勞動(dòng)爭(zhēng)議為工會(huì)維護(hù)職能法制化建設(shè)提供暢通的工作渠道。

7.穩(wěn)步推進(jìn)集體協(xié)商制度?！豆?huì)法》第六條增加的第二款：“工會(huì)通過平等協(xié)商和集體合同制度，協(xié)商勞動(dòng)關(guān)系，維護(hù)企業(yè)職工勞動(dòng)權(quán)益”。第三款：“工會(huì)依照法律規(guī)定通過職工代表大會(huì)或者其他形式，組織職工參與單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”。集體協(xié)商制度是有效維護(hù)職工權(quán)益的一種制度安排，是工會(huì)工作機(jī)制的創(chuàng)新，目前正處于探索實(shí)施和穩(wěn)步推進(jìn)階段。

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