淺談日本環(huán)境保護(hù)中的保全手段及對中國的立法啟示

摘 要 近些年來，日本環(huán)境的中心問題已經(jīng)從傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)公害問題向都市生活型公害問題轉(zhuǎn)變。與此同時，對環(huán)境采取的規(guī)制手段也從權(quán)力性的命令監(jiān)督手段，向包括誘導(dǎo)性的經(jīng)濟手段轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出多樣化的異彩。本文將以日本為例，主要闡述經(jīng)濟手段和信息手段，重點介紹環(huán)保積分制度、排污權(quán)交易制度和PRTR（環(huán)境污染物質(zhì)排放與轉(zhuǎn)移登記制度）等等。最后，立足中國近年來發(fā)生的環(huán)境事故和最近的立法動向，分析立法不足并提出完善意見。

關(guān)鍵詞 經(jīng)濟手段 信息手段 環(huán)保積分制度 排污權(quán)交易制度

作者簡介：王惠，煙臺大學(xué)法學(xué)院，研究方向：國際經(jīng)濟法。

中圖分類號：D9313 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.103

一、日本環(huán)境保全手段中的經(jīng)濟手段

（一） 排污權(quán)交易制度

20世紀(jì)中后期，美國著名經(jīng)濟學(xué)者戴爾斯最早提出了排污權(quán)交易的理論。其是指利用市場機制，規(guī)定污染物排放總量指標(biāo)，然后在保證總量下通過污染者間的交易排污權(quán)，實現(xiàn)低成本污染治理。 筆者認(rèn)為排污權(quán)交易就是把排污權(quán)作為商品進(jìn)行買賣。

減少排放節(jié)余下來的排污權(quán)可以在市場上賣出獲得利益，就會成為推動減少排放量的經(jīng)濟誘因。在日本，為削減二氧化碳由事業(yè)者自愿參加的國內(nèi)排放量交易制度從2005年開始實施。東京都從2010年開始以一定規(guī)模以上的事業(yè)所為定向，導(dǎo)入了削減能量起源的二氧化碳排放量的碳排放量交易制度。

（二） 環(huán)保積分制度

2009年5月，“環(huán)保積分制度”在日本全國實施，目的是提高環(huán)保家電的使用率。 根據(jù)該制度，日本政府通過給予環(huán)保積分的方式獎勵購買符合節(jié)能的空調(diào)、冰箱和數(shù)字電視的消費者。消費者獲得的積分可用于兌換消費券。

筆者認(rèn)為日本做的非常到位，通過該種法律制度的管控，實現(xiàn)了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化與環(huán)境保護(hù)的雙贏。筆者曾進(jìn)行過調(diào)研，數(shù)據(jù)顯示日本“環(huán)保積分制度”的實施，民眾從環(huán)保產(chǎn)品中大大受益。非家電行業(yè)不得不面對市場的巨大壓力，加強技術(shù)投入，生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品。這使得企業(yè)的技術(shù)發(fā)展與民眾環(huán)保需求形成良性互動。之后，日本又推出“住宅環(huán)保積分制度”。

（三）其他經(jīng)濟手段

為了引導(dǎo)城市中心部機動車駛向灣岸達(dá)到降低向城中心的流動的目的，日本征收高速公路通行費或向都市中心行駛的機動車收取一定課征金。這些在日本都是成效顯著的經(jīng)濟手段。

日本非常重視保護(hù)自然地區(qū)和歷史地區(qū)，但因保護(hù)而限制土地的利用導(dǎo)致?lián)p害他人財產(chǎn)利益的問題同樣存在。為了處理好自然、歷史的雙重保護(hù)與他人的財產(chǎn)利益的摩擦，可交易的開發(fā)權(quán)概念應(yīng)運而生，并以特例容積率適用地區(qū)的形式導(dǎo)入了該制度。再者，在2012年6 月底，由于太陽能發(fā)電固定價格全額收購制度到期，震后核電機組停運對可再生能源發(fā)展要求的提高，日本政府于同年7 月1 日開始將太陽能發(fā)電固定價格全額收購制度擴展至整個可再生能源領(lǐng)域，以擴大可再生能源的使用，促進(jìn)可再生能源技術(shù)的進(jìn)步，確保2030 年能源發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)及結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。盡管經(jīng)濟手段依靠經(jīng)濟利益驅(qū)動人們從事減輕環(huán)境負(fù)荷的行為的效果有限，在個別案例中不能有效控制相關(guān)人員的行為，但是法律政策中的環(huán)保決心和如此長遠(yuǎn)的環(huán)保眼光筆者非常欽佩。

經(jīng)濟手段，并不是將某些嚴(yán)重增加環(huán)境負(fù)荷行為認(rèn)定為違法行為并予以嚴(yán)厲禁止，因此，這種非權(quán)力的性質(zhì)應(yīng)對當(dāng)今都市生活型環(huán)境問題來說，非常合適。

二、日本環(huán)境保全手段中的信息手段

（一） PRTR（環(huán)境污染物質(zhì)排放與轉(zhuǎn)移登記制度）

PRTR 制度，即環(huán)境污染物排放與轉(zhuǎn)移等級制度（pollutant release andtransfer register）制度，屬于環(huán)境信息公開方面的制度。該制度是為了對特定化學(xué)污染物進(jìn)行更嚴(yán)格的管理而實施的制度，要求企業(yè)將特定化學(xué)污染物環(huán)境釋放與轉(zhuǎn)移情況進(jìn)行報告和登記，并將相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行信息公開。PRTR 制度使管理部門有效掌握有毒有害化學(xué)污染物的環(huán)境釋放與轉(zhuǎn)移情況，從而制定有針對性的管理措施。 目前，諸如美國、加拿大等眾多發(fā)達(dá)國家普遍認(rèn)可并采用。

1999年，日本政府接受了OECD 委員的相關(guān)建議，于同年7 月頒布了《關(guān)于掌握特定化學(xué)物質(zhì)環(huán)境釋放量以及促進(jìn)改善管理的法律》，該法采用了PRTR制度，是使得事業(yè)所向環(huán)境中排放化學(xué)物質(zhì)的量實現(xiàn)透明化的制度。

盡管PRTR制度在各個國家的具體實施方式，但往往都會包含一個化學(xué)有毒物質(zhì)的清單，事業(yè)者根據(jù)國家有關(guān)部門的清單把各類污染源有毒信息向有關(guān)部門上報，日本自然也是不例外。在日本政府要求事業(yè)者在經(jīng)營活動中利用PRTR 物質(zhì)清單中第I類指定化學(xué)物質(zhì)，在數(shù)量超過了規(guī)定的相應(yīng)閾值時，強制向有關(guān)部門進(jìn)行數(shù)據(jù)報告與登記。

在PRTR的信息透明化基礎(chǔ)上，事業(yè)者就要回應(yīng)地方政府要求減少排放量的壓力，并且積極回避市場上供應(yīng)鏈惡化帶來的壓力。

筆者認(rèn)為該制度能夠通過有害化學(xué)污染物環(huán)境釋放的信息公開，提升化學(xué)類品管理的透明度，發(fā)揮更廣泛的公眾的集體監(jiān)督作用。在嚴(yán)格的管控下，把各類化學(xué)事故發(fā)生的可能性降到最低，從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。筆者是非常贊同這種制度的運用，因為化學(xué)事故一旦發(fā)生，不論大小，在整治方面有著很大的困難，需要耗費大量的人力、物力和財力，而且在短時間內(nèi)難以恢復(fù)到原有的生態(tài)環(huán)境。由于化學(xué)事故對人體的危害也極大，難以保證此后發(fā)生過化學(xué)事故的地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，從而影響投資者的信心，影響地方經(jīng)濟的發(fā)展，由于生態(tài)環(huán)境的整體性，化學(xué)事故的發(fā)生甚至可能危害到人類的居住。因此，完善預(yù)防機制顯得尤為重要。

（二）環(huán)保標(biāo)志和環(huán)境規(guī)格

環(huán)保標(biāo)簽，顧名思義，作為非常典型性的環(huán)保標(biāo)志，能夠及時向市場傳達(dá)事業(yè)者考慮環(huán)境保護(hù)的有效信息。

在日本，確保環(huán)保標(biāo)簽的可信賴性的同時，同時要求環(huán)保標(biāo)簽反映從商品制造到廢棄整個過程，于是環(huán)境負(fù)荷評價信息也成為一大課題——生命周期評估。

在日本，基于可持續(xù)發(fā)展的考量，森林出產(chǎn)的木材規(guī)定進(jìn)行強制認(rèn)證——FSC標(biāo)志。CFP為使人們能夠看得見商品中的溫室氣體排放量也做出了貢獻(xiàn)。環(huán)境管理體系的規(guī)格化（例如ISO14 001規(guī)格等），提升了采用這一規(guī)格認(rèn)證的事業(yè)者的環(huán)保形象，填補了事業(yè)活動方面環(huán)境考慮體系的空白。

筆者認(rèn)為，作為一種信息手段，環(huán)保標(biāo)志和環(huán)境規(guī)格是最容易得到購買者的心理認(rèn)可的。因為其直觀、便與識別和比對。再者，各種標(biāo)志的門檻設(shè)置較高取得環(huán)境管理規(guī)格的壓力不僅存在于大企業(yè)，通過供應(yīng)鏈也開始傳遞給下游的中小企業(yè)。

日本政府早前就為考慮環(huán)境實行綠色采購，并且在很多情況下環(huán)保概念的商品和服務(wù)可以優(yōu)先購買。國內(nèi)各方面積極響應(yīng)，參加綠色商業(yè)活動的事業(yè)者不斷增加，因為在政府的推波助瀾下，只有將保護(hù)環(huán)境放在優(yōu)先考慮地位的商品和服務(wù)才能經(jīng)得起市場的考驗。慢慢地，講究環(huán)保的企業(yè)由于在商品流通過程中充分體現(xiàn)社會責(zé)任意識在競爭中脫穎而出，他們不惜投入大量的資金支持技術(shù)研發(fā)從而盡可能的滿足消費者的各種綠色要求。這種良好的風(fēng)氣蔓延開來，環(huán)境問題有關(guān)措施擴大了打擊面，甚至影響到企業(yè)債券的信用評級。信息手段逐步發(fā)揮環(huán)境規(guī)制方面的功能。

筆者認(rèn)為信息手段的有效性也依賴于購買人的善意，如果經(jīng)濟條件不夠好這種善意就很難長久。因此，通過經(jīng)濟手段使環(huán)保商品形成價格優(yōu)勢，則顯得尤為重要。同時可以看出在市場上經(jīng)濟手段和信息手段協(xié)調(diào)一致的重要性。

三、日本環(huán)境保全手段中的其他手段

（一）事業(yè)手段

以保全或改善環(huán)境為目的，政府積極展開事業(yè)活動，事業(yè)手段強調(diào)發(fā)揮政府的作用。日本政府在都市生活型公害領(lǐng)域做的尤其到位。例如，將積蓄的污染物質(zhì)的清除事業(yè)有助于環(huán)境保全的實現(xiàn)。

下水道事業(yè)被稱為處理生活污水排放造成水質(zhì)污濁的核心措施。在日本，下水管道的設(shè)置考慮到向每個家庭收集居住污水，然后統(tǒng)一送到水處理廠進(jìn)行凈化，之后再排放到河流等干凈水域的系統(tǒng)。這種下水道系統(tǒng)的建設(shè)，是非常龐大的土木工程，盡管需要長期的工程量來完成建設(shè)，但是截止2011年的統(tǒng)計，全國大約3/4人口的居住地區(qū)都普及了下水道。通過下水道排放污水的措施，在人口密集區(qū)極其有效。

（二）從內(nèi)部完善考慮環(huán)境的制度

如何使事業(yè)者在進(jìn)行各項活動時顧及到對環(huán)境的保護(hù)？事業(yè)者內(nèi)部設(shè)置對環(huán)境問題具有責(zé)任的、具備專業(yè)知識的組織機構(gòu)是很有必要的。比如說產(chǎn)業(yè)廢棄物處理責(zé)任者的法定義務(wù)。再如，通過法律強制性手段使事業(yè)者接受第三方專門機關(guān)的環(huán)境監(jiān)查的義務(wù)，是比較自覺考慮環(huán)境制度更有效的體制。例如環(huán)境管理規(guī)格，非常符合此種潮流。

日本的《大氣污染防止法》給定了從內(nèi)部自我檢查是否違反排放標(biāo)準(zhǔn)的法律義務(wù)，類似于PRTR制度。該制度最首要的意義便是迫使事業(yè)者自己管理污染物質(zhì)排放量。同時，該制度的意義還在于推動事業(yè)者自己制定調(diào)試排放計劃，從而達(dá)到事業(yè)者自發(fā)進(jìn)行考慮環(huán)境的目的。

（三）契約手段

契約手段的主體主要是指地方公共團體和居民。以防止公害為目的，上述主體與事業(yè)者簽訂環(huán)境保全協(xié)定或者公害防止協(xié)定。這些協(xié)定規(guī)定事業(yè)者更為嚴(yán)格的義務(wù)。

公害防止協(xié)定，是從二十世紀(jì)六十年代法律和條例進(jìn)行公害規(guī)制不夠充分的情況下，為了彌補法律規(guī)制的不足而廣泛適用的機制。公害防止設(shè)施的設(shè)定，將政府和居民的活躍范圍擴大，允許其現(xiàn)場檢查，切實做到信息公開。最重要的是當(dāng)發(fā)生公害時進(jìn)行賠償和停止?fàn)I業(yè)等。

四、諸多手段對我國相關(guān)立法完善的啟示

（一）PRTR 制度對我國立法完善的啟示

我國環(huán)境治理的政策正在由污染控制向環(huán)境質(zhì)量管理過度，因此有必要借鑒PRTR制度。筆者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注對環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)安全具有重要影響的有毒有害化學(xué)品，建立環(huán)境釋放與轉(zhuǎn)移的化學(xué)品清單并不定期更新，收集化學(xué)品環(huán)境釋放與轉(zhuǎn)移信息并予以公開，尤其應(yīng)該關(guān)注沿海城市的工業(yè)產(chǎn)業(yè)園的排污情況，最終依托行政措施和公眾監(jiān)督來實現(xiàn)對有毒有害的化學(xué)品的環(huán)境污染管控。

（二） 可交易的開發(fā)權(quán)對我國立法的啟示

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保護(hù)的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移，能夠讓這一土地的所有權(quán)人在合法的限度內(nèi)將已有的土地開發(fā)權(quán)上享有的容積率，分別計算增加到自己擁有的其他土地上，在其他土地上享有特例容積率。從而補償應(yīng)保全土地上利用限制帶來的損失。

我國是農(nóng)業(yè)大國，百姓對于土地的深厚感情是流淌在血液里的，目前在這一領(lǐng)域我國相當(dāng)欠缺，早幾年的拆遷糾紛時常見報，矛盾尖銳，此制度應(yīng)該得到立法者的慎重考量。

注釋：

劉立立.排污權(quán)交易制度淺析.法制與社會.2007-12-10.

葉佳.日本啟動“環(huán)保積分制度” .中國信息報.2009-05-20.

于相毅、毛巖、孫錦業(yè).美日歐PRTR制度比較研究及對我國的啟示.環(huán)境科學(xué)與技術(shù).2015-02-15.