關(guān)于檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革問題的思考

摘 要 近期，各地檢察機關(guān)陸續(xù)開展內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，大部分檢察機關(guān)已經(jīng)順利完成改革任務(wù)。本輪改革對緩解之前內(nèi)設(shè)機構(gòu)龐雜的問題具有重要意義，但仍需繼續(xù)探索和發(fā)展，以滿足于檢察辦案的現(xiàn)實需要，促進(jìn)檢察組織制度不斷完善。

關(guān)鍵詞 檢察機關(guān) 內(nèi)設(shè)機構(gòu) 檢察職能

作者簡介：李懷宇，天津市西青區(qū)人民檢察院政治處干警。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.080

檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革問題由來已久，內(nèi)設(shè)機構(gòu)是檢察權(quán)運行的組織載體，內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置是否合理，直接關(guān)系到檢察職能的發(fā)揮。隨著司法責(zé)任制改革的推進(jìn)，新的檢察權(quán)運行機制要求必須建立機構(gòu)合理、權(quán)責(zé)明晰、高效運行、分權(quán)制約的檢察職權(quán)體系。

縱觀我國檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的歷史沿革，自恢復(fù)建院以來，內(nèi)設(shè)機構(gòu)一直根據(jù)不同時期的檢察職責(zé)發(fā)展和工作需要而進(jìn)行調(diào)整，多數(shù)情況下，這種調(diào)整主要針對短期需要，不可否認(rèn)，這種模式解決了檢察工作發(fā)展中遇到的部分問題，但也為之后的工作埋下了隱患。一方面，內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多可能會導(dǎo)致檢察職能的碎片化。部分內(nèi)設(shè)機構(gòu)基于某一方面甚至某一項工作而設(shè)立，看似專業(yè)化，卻導(dǎo)致檢察職能被過度細(xì)化和檢察職能交叉重復(fù)；另一方面，內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多導(dǎo)致檢察資源稀釋。部分檢察業(yè)務(wù)骨干從事行政管理工作會導(dǎo)致一線辦案力量被削弱，內(nèi)設(shè)機構(gòu)增多也帶來綜合性工作增多，人財物等檢察資源被稀釋，影響檢察主業(yè)的開展。

以T市的檢察改革情況為例，自去年下半年已基本完成改革任務(wù)。內(nèi)設(shè)機構(gòu)得到重新整合。對于基層檢察機關(guān)而言，基本上采用的是將原有公訴、未檢部門，研究室、案件管理部門，技術(shù)、行政、法警等部門分別進(jìn)行整合縮減。具體而言，監(jiān)察體制改革前，將反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、職務(wù)犯罪預(yù)防科等職務(wù)犯罪偵查部門整合為職務(wù)犯罪偵查局，未成年人刑事檢察部門與公訴部門合并為新的公訴部，行政裝備科、檢察技術(shù)科和法警隊組成新的檢務(wù)保障部，案件管理辦公室和法律政策研究室組建為檢察業(yè)務(wù)管理部，其他原有科室分別進(jìn)行改革，未重新組合，各內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)人稱謂統(tǒng)一變?yōu)椤爸魅巍?。監(jiān)察體制改革完成后，職務(wù)犯罪偵查局職能及人員轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會，至此，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革工作基本全部完成。以Q區(qū)檢察院為例，員額檢察官占全院人員總數(shù)約24%，員額比例較為科學(xué)合理。從員額檢察官分布部門來看，偵監(jiān)、公訴兩部門員額數(shù)約占50%，控告申訴、民事行政檢察、監(jiān)察業(yè)務(wù)管理、刑事執(zhí)行檢察等部門的員額數(shù)量設(shè)置上限，從整體規(guī)劃各部門員額比例。

根據(jù)改革中的經(jīng)驗和改革后面臨的困境，筆者認(rèn)為，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革應(yīng)注意以下幾個方面：

一是加強綜合部門建設(shè)。內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，各地檢察院，特別是基層檢察院普遍對綜合部門進(jìn)行了大刀闊斧的整合。檢察機關(guān)應(yīng)堅持以檢察主業(yè)為核心，保障綜合部門服務(wù)于檢察主業(yè)，將更多的人財物投入到司法業(yè)務(wù)中。但是，綜合部門雖然定位于輔助功能，但在新的歷史時期和檢察業(yè)務(wù)發(fā)展階段，綜合部門較之前卻發(fā)揮著更為重要的作用。黨建、信息化建設(shè)、人事、財務(wù)裝備、宣傳、教育培訓(xùn)、紀(jì)檢監(jiān)察等領(lǐng)域均需要投入大量資源，綜合部門工作也呈現(xiàn)出明顯的專業(yè)化和精細(xì)化的態(tài)勢，從實踐看，各地檢察院的綜合部門均承擔(dān)大量工作，并普遍存在一人負(fù)擔(dān)多項工作的情況。人員分類管理后，司法行政人員占編制總數(shù)不得超過17%，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革可能導(dǎo)致綜合部門人員被進(jìn)一步壓縮。同時，相對于員額檢察官和司法輔助人員，司法行政人員的發(fā)展途徑單一，發(fā)展速度相對緩慢。為解決這種困境，需要加強綜合部門職能建設(shè)。首先，加強綜合部門人員專業(yè)化建設(shè)。綜合部門工作人員應(yīng)更多招錄專業(yè)人才，并對現(xiàn)有人員加強專業(yè)培訓(xùn)。從檢察機關(guān)工作人員學(xué)歷背景上看，近些年招錄的具有全日制本科以上學(xué)歷的人員中，除財物、檢察技術(shù)等特定崗位外，絕大多數(shù)人員均是法學(xué)專業(yè)出身，部分人員從事著綜合部門工作，這種情況一方面導(dǎo)致綜合部門隊伍不穩(wěn)定，另一方面也影響綜合部門工作質(zhì)量。其次，理順發(fā)展途徑，在職級晉升等方面予以優(yōu)先考慮。人員分類管理后，與員額檢察官和檢察輔助人員相比，綜合部門的司法行政人員上升途徑狹窄，發(fā)展速度較慢。再次，從制度設(shè)計層面上考慮適當(dāng)提高司法行政人員編制比例。

二是保障干警待遇水平。待遇問題一直困擾檢察機關(guān)，相對于一般的黨政機關(guān)，檢察機關(guān)人員多且流動性差，長期處于較為封閉的狀態(tài)，為解決這個問題，增設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)成為各地檢察機關(guān)普遍采用的辦法，這也成為內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多、職能重復(fù)的重要原因。在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，干警的待遇問題也不可回避。2016年7月在長春市舉行的全國司法體制改革推進(jìn)會上也明確內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后原有的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和待遇不核減，T市在改革中也采用此種做法，對于整合部門的中層領(lǐng)導(dǎo)保持原有職級和待遇，這對于推進(jìn)改革和保持干警隊伍穩(wěn)定具有重要意義，確保內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革順利推進(jìn)。

三是加強檢察職能延伸。本次內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革以整合機構(gòu)、縮減數(shù)量為主線，但同時也應(yīng)處理好機構(gòu)整合和檢察職能延伸的關(guān)系。十八屆四中全會專門對檢察職能延伸提出了新的要求，如加強行政違法檢察監(jiān)督、開展公益訴訟等。內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革應(yīng)包含“整合”與“擴張”兩種模式，在整合機構(gòu)的同時擴充部分部門的辦案力量，如民事行政檢察部門和各地檢察院的特色亮點業(yè)務(wù)，確保檢察職能的延伸和發(fā)展。其中，民事行政檢察部門應(yīng)保持獨立存在并擴充辦案力量，有條件的地區(qū)甚至可以考慮民事檢察職能與行政檢察職能分立。而針對自身特色亮點業(yè)務(wù)，如果職能相近，可以考慮在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中合并和撤銷原有部門，但是應(yīng)該在大部制下增設(shè)專門的辦案組繼續(xù)推動特色亮點業(yè)務(wù)的發(fā)展。

四是防止司法行政管理虛化。內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中需要妥善處理去行政化和司法行政管理的關(guān)系。司法責(zé)任制落實以來，內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人對檢察官在權(quán)限范圍內(nèi)決定的案件和事項不再履行審批和審核職責(zé)，主要負(fù)責(zé)行政管理、內(nèi)部監(jiān)督、黨建等工作，但是，如果一味的強調(diào)“去行政化”則可能導(dǎo)致辦案風(fēng)險和隱患增多，特別是對重大敏感復(fù)雜案件和新類型案件，部門負(fù)責(zé)人、檢察長和檢委會的參與仍具有重要意義。同時，為了確保合理的內(nèi)部監(jiān)督，也需保證部門負(fù)責(zé)人的管理職能不可虛化。

五是加強頂層制度設(shè)計。內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革是關(guān)乎檢察事業(yè)發(fā)展全局的關(guān)鍵舉措，應(yīng)當(dāng)遵循自上而下的改革路徑，做好頂層設(shè)計，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)。以統(tǒng)一的頂層設(shè)計為基礎(chǔ)，各下級檢察院在改革中保持一致，提高內(nèi)設(shè)機構(gòu)的權(quán)威性和公信力，尤其對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高和發(fā)展均衡的地區(qū)，這種頂層制度設(shè)計顯得尤為重要。T市基層檢察院的內(nèi)設(shè)改革工作是在市檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下進(jìn)行的，在上級進(jìn)行頂層設(shè)計后同步開展，各基層院統(tǒng)一內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱、職責(zé)、數(shù)量和級別。在內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合中，遵循司法規(guī)律，完整保留了承擔(dān)主要檢察職能的業(yè)務(wù)部門，主要對綜合部門和職能相近部門進(jìn)行整合，既實現(xiàn)了內(nèi)設(shè)機構(gòu)的精簡，又避免了整合后檢察職能屬性不相容的問題。

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