國外集裝箱多式聯(lián)運政策及經(jīng)驗借鑒

寧波市現(xiàn)代物流規(guī)劃研究院

0 引 言

運輸系統(tǒng)組織和運輸配送體系各方面的政策、制度變化，加快了集裝箱海鐵聯(lián)運的發(fā)展。國外典型國家和地區(qū)對于促進集裝箱多式聯(lián)運，特別是在促進海鐵聯(lián)運發(fā)展而制定的相關(guān)政策與制度，具有重要的參考借鑒價值。

1 美國多式聯(lián)運相關(guān)政策

美國為推動集裝箱多式聯(lián)運快速發(fā)展，在政府層面所安排的相關(guān)制度和扶持政策主要有以下幾個方面：

1.1 放松運輸管制打破制約瓶頸

美國國會和聯(lián)邦政府為鼓勵集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展，通過了一系列法案。為實現(xiàn)運輸更接近自由市場體系，實現(xiàn)供應鏈一體化，進行了制度與法律改革，來減少國家對運輸業(yè)的約束，從而發(fā)揮集裝箱多式聯(lián)運和綜合物流整體效應，加快集裝箱海鐵聯(lián)運的發(fā)展和廣泛認可。

1.2 法律引導并構(gòu)建全新的管理機構(gòu)

在建設(shè)集裝箱運輸與多式聯(lián)運系統(tǒng)過程中美國當局發(fā)揮著舉足輕重的作用。美國將鼓勵、支持和推動發(fā)展國家的多式聯(lián)運系統(tǒng)作為主要政策方向，并針對多式聯(lián)運成立了專門的管理機構(gòu)。例如：1991年，美國的《國際多式聯(lián)運效率法》引入相關(guān)政策。另外，根據(jù)1998年的《21世紀交通平衡法》評估了物流系統(tǒng)的生產(chǎn)率，新設(shè)置了制定國際多式聯(lián)運政策的機構(gòu)“運輸管理和經(jīng)營局”。

1.3 政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持

為完善多式聯(lián)運運輸體系，美國聯(lián)邦政府除了對推進國際多式聯(lián)運政策的州、地方自治體的項目（例如對206個鐵路貨站、250個港口和碼頭，98個機場的交通道路的建設(shè)）進行補助外，在從1994年起生效的北美自由貿(mào)易協(xié)定中，負有建設(shè)必須的國際多式聯(lián)運基礎(chǔ)設(shè)施責任。在這些方面，包含了僅靠州、地方自治體很難建設(shè)的項目。例如在美國的鐵路是民間企業(yè)，迄今幾乎沒有得到聯(lián)邦政府的援助。然而，在港口、機場和貨運站等集中的城市，為了緩解交通的擁堵，只能減少卡車運輸。此外，為了滿足將來增長的運輸需求，與新建和擴建道路相比，建設(shè)鐵路是有比較優(yōu)勢的。因此，聯(lián)邦政府開始從對道路信托基金（汽油稅等）進行補助轉(zhuǎn)向?qū)H多式聯(lián)運基礎(chǔ)設(shè)施進行補助。最為典型的聯(lián)邦政府與民間合作建設(shè)海鐵聯(lián)運基礎(chǔ)設(shè)施的例子有：2002年4月啟用的阿拉米達走廊。

1.4 鼓勵運輸代理制的發(fā)展

美國的運輸代理制不僅極大簡化了貨主的辦理手續(xù)，推進了集裝箱多式聯(lián)運市場的旺盛，更在組織和制度創(chuàng)新上完善了運輸資源的建設(shè)。

2 歐盟多式聯(lián)運相關(guān)政策

進入21世紀后，歐盟交通委員會借助其這些年來在多式聯(lián)運等方面的發(fā)展經(jīng)驗，從宏、微觀方面，引導和規(guī)范其發(fā)展。

2.1 歐盟交通政策白皮書

該白皮書2001年由歐盟委員會頒布，一個主要目標是平衡歐洲交通發(fā)展中的各種運輸方式作用，建議為促進鐵路復興，開發(fā)鐵路貨運市場；建議對各種運輸方式的角逐進行合理管制；建議對該項目（多式聯(lián)運信息化、馬可波羅計劃等）進行啟動等。

2006年，對白皮書進行中期評價與修正，加大鼓勵貨物運輸在進行長距離運輸時選擇綠色運輸方式，鐵運這一運輸方式得到相關(guān)政策上的青睞。此外，為使公路貨運價格更合理，對其實施“外部成本內(nèi)部化”舉措；為簡化修改其流程，政府應加強與其參與人的溝通與合作。白皮書的中期修訂為多式聯(lián)運注入了發(fā)展新活力。2011年，再次出臺最新交通政策白皮書，該白皮書為歐盟多式聯(lián)運指引了新的指導方向，為更多相關(guān)優(yōu)惠政策的出臺奠定了基礎(chǔ)，促進了多式聯(lián)運的持續(xù)發(fā)展。

2.2 物流運輸行動計劃

該行動計劃重申了智能交通運輸系統(tǒng)的促進作用，提出網(wǎng)絡(luò)貨物與電子貨物內(nèi)涵。制定了在2009年與2010年前，需完成的工作計劃：2009年前，實現(xiàn)監(jiān)控牲畜貨物、追蹤定位等ITS在物流運輸?shù)陌l(fā)展框架等；2010年前，規(guī)范物流運輸信息標準，提供優(yōu)質(zhì)信息平臺等。為衡量和考察其績效，建立綜合性考察指標體系，來鼓勵貨運向更綠色運輸方式的轉(zhuǎn)移。該計劃尤其表現(xiàn)出對多式聯(lián)運信息化的重視，明確了歐洲在未來物流運輸發(fā)展的工作方向。

2.3 在成員國之間創(chuàng)建聯(lián)合運輸普用準則和指令

2006年，歐盟出臺了修正后的指令，給出了聯(lián)合運輸（Combined Transport）的規(guī)范定義，如在超過100 km的情況下必須使用鐵路或水路運輸；在距貨物OD點最近的鐵路車站裝卸多式聯(lián)運貨物等。

在指令中，參與國可采用策略方案來支持其發(fā)展，對符合定義中的起止端施行資金援助等，降低相應標準，促進公路上的卡車為聯(lián)運做好接駁運送。例如：對進行聯(lián)運的火車，參與國對道路稅、特殊車輛稅等稅收按照相關(guān)標準進行補償；負責運輸者一旦在其中一個國家獲得了跨國運輸資歷，便可以對貨物進行聯(lián)運；為符合聯(lián)運起止端的公路貨物運送車可免去相關(guān)稅收等。具體稅收優(yōu)惠和相關(guān)補貼可由車輛注冊國對始末端公路在本國運輸?shù)倪\輸距離進行制訂，當然也可以考慮全程的鐵路或水路運輸距離。

2.4 馬可波羅計劃

2003年，為整頓貨物運輸結(jié)構(gòu)、改善交通堵塞、推動聯(lián)運進步開始實施該計劃。該計劃是推動貨物運輸向更加綠色的方式轉(zhuǎn)化。具體資助范圍分5類。

1）貨物運輸公轉(zhuǎn)鐵或公轉(zhuǎn)水運輸方式。

2）推動貨物運輸公轉(zhuǎn)鐵或公轉(zhuǎn)水運輸行動。

3）海上重要口岸之間的高速公路項目。

4）避免貨物運輸發(fā)生的項目。

5）關(guān)于運輸方式轉(zhuǎn)移知識學習的項目。

該計劃雖然可以激勵以上5類項目，但事實上聯(lián)運項目占大多數(shù)的激勵。

圖1 2010年馬可波羅計劃資助項目分類情況

2.5 引導性政策促使公路運量轉(zhuǎn)移

為了進一步提高海鐵聯(lián)運量的市場份額，歐盟主要國家均針對公路運輸制定了一些引導性政策，促使公路運輸量向鐵路及內(nèi)河轉(zhuǎn)移。例如，在貨車載重方面：規(guī)定從事一般貨運及多式聯(lián)運卡車不超過的總量噸位數(shù)。在貨車行駛時間方面：規(guī)定特定噸位特定時間卡車可行駛的權(quán)限。在駕駛員駕駛時間方面：規(guī)定每名駕駛員可駕駛的小時數(shù)，約束卡車在高速公路上進行長距離運輸，會較大幅度地提高物流公司人員成本。在卡車稅費方面：規(guī)定運輸方式不同的卡車需交稅費不同。

3 國外集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展經(jīng)驗借鑒

3.1 完善各部門的監(jiān)管和推動機制

歐盟及各參與國很大程度上促進了多式聯(lián)運政策的成功制定。每一種運輸方式在綜合管理體制下是其中的分支系統(tǒng)，有利于種種運送間的合作，提高服務水平，減少運輸成本。

如我們所知，聯(lián)運是一個完整的運輸鏈，其策略的實施經(jīng)常關(guān)乎很多利益相關(guān)主體和運輸方式，存在利益沖突。如今，我國各主管部門有利益上的摩擦，在某些方面難以達成和諧一致，使得在聯(lián)運服務方面難以達到及時迅速，導致在以后的海運發(fā)展中勢必存在制度障礙，不足以滿足鐵水聯(lián)運的發(fā)展需求。故應急需成立相關(guān)管理機構(gòu)來調(diào)和負責鐵水聯(lián)運的各部門，增強多式聯(lián)運參與者之間的交流；制訂相關(guān)方案，實施相關(guān)稅費優(yōu)惠；改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根除阻礙發(fā)展的問題等。

3.2 推動海鐵聯(lián)運信息化建設(shè)

“推進IT技術(shù)開發(fā)來促進鐵路貨運的智能化”及“2020前，創(chuàng)建聯(lián)運智能系統(tǒng)與管理體系”在2001年中期修訂的白皮書及2011年最新白皮書中分別提出，并重視信息化建設(shè)。增強智能化在聯(lián)運中的創(chuàng)建，增強對貨物各方面信息的掌控，增強聯(lián)運不同部門的合作溝通，提高各項工作效率。

然而，如今我國在聯(lián)運方面智能化程度還不夠高，信息錯綜復雜缺乏統(tǒng)一。在鐵運這塊，貨物當前時刻的相關(guān)信息難以知曉，一旦交付給鐵路，便只得靜等貨物通知等。故可創(chuàng)建掌握貨物整個運輸過程狀態(tài)的信息跟蹤系統(tǒng)，建立各相關(guān)者能時刻掌控所要相關(guān)信息的統(tǒng)一標準和運輸機制的鐵水聯(lián)運公共信息。這樣不僅降低多式聯(lián)運操作成本還增強了其服務水平。

3.3 建立海鐵聯(lián)運資助和優(yōu)惠政策

在鐵水聯(lián)運這一塊，我國缺乏相關(guān)的支撐策略及有關(guān)改進的激勵舉措。鐵水聯(lián)運正處在迅速發(fā)展的初期階段，需要綜合管理機構(gòu)實行持續(xù)的科學探索研究，建設(shè)起一筐子的優(yōu)惠和資助政策。資助可參考馬可波羅計劃，即直接經(jīng)濟補償，可包括基礎(chǔ)設(shè)施改善升級、運輸轉(zhuǎn)移和相關(guān)科學研究等資助項目；基于鐵水聯(lián)運產(chǎn)生的社會效益的增加值判定資助金額，由綜合管理機構(gòu)商榷判定出資額，并由獲得收益的部門進行分擔。鐵水聯(lián)運的使用者和提供者也應享受優(yōu)惠策略，如降低鐵水聯(lián)運短駁運輸?shù)臏嗜腴T檻和各種稅費，對改進鐵水聯(lián)運基礎(chǔ)設(shè)施的陸地和借款實行優(yōu)惠，為鐵水聯(lián)運定制多種多樣的定價機制。鐵水聯(lián)運持續(xù)發(fā)展的最大動力是完整的資助和優(yōu)惠政策，這將有助于提高鐵水聯(lián)運服務質(zhì)量。

在這方面，歐盟已經(jīng)累積了寶貴的經(jīng)驗，我國在該方面尚處于發(fā)展初期，缺乏明晰的推進舉措和調(diào)和措施，為此，需參考歐盟的多式聯(lián)運策略，制定適合自己當前發(fā)展的聯(lián)運促進方案。

3.4 扶持海鐵聯(lián)運經(jīng)營實體發(fā)展

如今，各國集裝箱多式聯(lián)運主要有船公司或船公司委托的代表為主導，與托運人建立相關(guān)合同，完成國家間集裝箱“門—門”運輸。此外，一些無船經(jīng)營人、貨代以及公、鐵路等也在承攬集裝箱多式聯(lián)運業(yè)務。由于鐵路在港口集裝箱集疏運上具有運量大、成本低等優(yōu)勢，在運輸資源市場化配置比較完善的歐美等地區(qū)，為提高聯(lián)運效率和效益，采取的方式：一是船公司控制碼頭、鐵路的使用權(quán)，直接運作包括“港—鐵—門”在內(nèi)的全程多式聯(lián)運；二是鐵路公司、碼頭公司等合資成立公司，經(jīng)營某幾個港口和鐵路線以及相關(guān)腹地區(qū)域“港—鐵—門”運輸；三是船公司與鐵路公司、碼頭公司合作經(jīng)營特定區(qū)域的“港—鐵—門”運輸。

我國可在海鐵聯(lián)運有一定發(fā)展基礎(chǔ)的相關(guān)區(qū)域，以國外成功模式為藍本，組建海鐵聯(lián)運經(jīng)營實體，并在前期海鐵聯(lián)運業(yè)務市場培育階段，給予一定的優(yōu)惠扶持政策，促進其發(fā)展，為構(gòu)建完善的海鐵聯(lián)運業(yè)務服務體系創(chuàng)造條件。