創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)體制釋放改革紅利

● 昆山市張浦鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府

創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)體制釋放改革紅利

● 昆山市張浦鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府

2010年4月，江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)被中央編辦等六部委確定為全國25個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點之一。2012年9月正式啟動試點改革以來，張浦鎮(zhèn)以破解經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)體制障礙為核心，努力探索基層政府新架構(gòu)和資源重組新方式，構(gòu)建“前臺+后臺”的新機制，在基層治理體系和治理能力提升方面積累了新經(jīng)驗，探索了新路子。

（一）“一級政府”權(quán)責(zé)匹配。按照權(quán)責(zé)一致、能放則放的原則，結(jié)合實際需求和承接能力，昆山市分兩批賦予了張浦鎮(zhèn)879項與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，并以市政府文件的形式印發(fā)，明確鎮(zhèn)政府是權(quán)限實施主體，增強權(quán)力下放的權(quán)威性和規(guī)范性，避免了權(quán)力“收”、“放”的隨意性。根據(jù)近幾年的實際運行情況，對一些接不住、用不好、不常用的權(quán)限進行梳理，經(jīng)昆山市政府同意，從2014年10月起，停止行使191項執(zhí)法權(quán)限，主要涉及燃氣管理、農(nóng)業(yè)投入品等。通過權(quán)力下放，有效解決了基層政府“權(quán)小”、“責(zé)大”、“力微”等共性問題，重構(gòu)了張浦鎮(zhèn)作為一級政府的基本功能。同時，擴權(quán)也帶來了組織結(jié)構(gòu)、管理體制、決策機制等系統(tǒng)性調(diào)整的連鎖反應(yīng)，倒逼基層政府自主決策、自我提高、自擔(dān)風(fēng)險。

（二）“一個主體”統(tǒng)籌資源。遵循精簡統(tǒng)一效能原則，“一盤棋”統(tǒng)籌資源，統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一配置。一是統(tǒng)設(shè)架構(gòu)，精簡整合。構(gòu)建“人員編制精干、管理扁平高效、運行機制靈活”的新型基層政府架構(gòu)。將原來5辦2所7個事業(yè)單位及下屬機構(gòu)共34個單位進行“同類項合并”，組建了“一辦七局一中心”9個職能機構(gòu)（即黨政辦公室、便民服務(wù)中心、組織人事和社會保障局、經(jīng)濟促進局、建設(shè)與管理局、社會事業(yè)發(fā)展和管理局、財政和資產(chǎn)管理局、綜合執(zhí)法局、農(nóng)村工作局），機構(gòu)精簡了約74%。同時，減少管理層級，撤銷鎮(zhèn)以下所設(shè)的2個辦事處。原有的7個事業(yè)單位，不再實體運作，相關(guān)職能劃歸各辦、局、中心。

二是統(tǒng)配編制，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。在編制總量不增加的情況下，打破人員編制分屬各單位的界限，將所有人員編制裝進“同一筐”中，確保流得動；統(tǒng)一根據(jù)崗位職責(zé)對人員進行分類管理，統(tǒng)一辦理事業(yè)性質(zhì)人員的檔案、流動、職稱、繼續(xù)教育等人事管理服務(wù)工作，變“身份管理”為“系統(tǒng)管理”，確保用得好；市級環(huán)保、安監(jiān)、勞動、城管等駐張浦鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)相關(guān)人員全部帶編轉(zhuǎn)入張浦鎮(zhèn)，既解決了人員編制歸屬和管理問題，又解決了綜合執(zhí)法隊伍的組建問題。

三是統(tǒng)籌人員，按崗擇人。按照崗位需求，綜合考量年齡、知識、專業(yè)結(jié)構(gòu)，選拔有能力、能干事的同志到重要崗位。挑選年紀(jì)輕、學(xué)歷高、能力強的工作人員充實到重要職能機構(gòu)。改革后，全鎮(zhèn)中層正職干部中，35歲以下占比提高了11%，全日制本科以上學(xué)歷占比提高了9.5%。便民服務(wù)中心、綜合執(zhí)法局兩個“前臺”更是年輕化、知識化。其中，便民服務(wù)中心人員平均年齡只有29歲。

（三）“一枚公章”管好審批。在集中行政審批權(quán)方面進行嘗試，成立“自主審批”中心。張浦鎮(zhèn)便民服務(wù)中心代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一履行行政審批和公共服務(wù)職能，所有行政審批只需“進一個門、到一個窗、蓋一個章”。張浦鎮(zhèn)便民服務(wù)中心創(chuàng)設(shè)的“政府授權(quán)、自主審批、審管分離、組團服務(wù)”模式，將審批服務(wù)事項涉及的事、職、人進行整合，集中各類行政審批和公共服務(wù)事項315項。

“政府授權(quán)”是指昆山市政府授權(quán)張浦鎮(zhèn)政府審批服務(wù)權(quán)限，鎮(zhèn)便民服務(wù)中心代表鎮(zhèn)政府行使相關(guān)權(quán)限?！白灾鲗徟蓖耆珔^(qū)別于縣以上行政審批模式，實現(xiàn)了“人、事、權(quán)”的統(tǒng)一。鎮(zhèn)域內(nèi)所有的審批服務(wù)事項全部進入中心；除派駐機構(gòu)人員外，窗口其他工作人員全部為中心自有人員；張浦鎮(zhèn)自有的行政審批和公共服務(wù)事項在便民服務(wù)中心受理并辦結(jié)，無需到后臺其他職能機構(gòu)辦理?！敖M團服務(wù)”則將審批服務(wù)事項分成了投資建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營、民生服務(wù)三大類，打破條線部門之間的界限，并在投資建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營兩大類實行 “一口式”服務(wù)，將原本多個窗口的“外部流程”變成一個窗口的“內(nèi)部流轉(zhuǎn)”。投資建設(shè)“一口式”集中了發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、市政、燃氣、環(huán)保、城管、綠化8個業(yè)務(wù)條線的60多項審批項目。建設(shè)項目從立項到竣工全環(huán)節(jié)一個窗口進、一個窗口出。投資建設(shè)組內(nèi)部打破壁壘，分為受理組、踏勘組、審核組，環(huán)環(huán)相扣，流程再優(yōu)化，時間比縣以上壓縮60%以上。生產(chǎn)經(jīng)營“一口式”則只需到1個窗口、2個工作日即可領(lǐng)取“三證一章”（營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證和刻制公章）。以職能整合、工作協(xié)同為核心的“一口式”服務(wù)，避免了窗口業(yè)務(wù)忙閑不均的問題，不僅讓百姓辦事方便快捷，還在一定程度上減少了權(quán)力尋租空間?！皩徆芊蛛x”就是將審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)分離。建立權(quán)力清單、流程清單、責(zé)任清單、制度清單“四張清單”，強化對每個節(jié)點、每個流程權(quán)力運行的制約和監(jiān)管，確保權(quán)力透明、規(guī)范、高效運行，切實養(yǎng)成在法治軌道上用權(quán)、在紀(jì)律約束下工作的習(xí)慣。

（四）“一頂蓋帽”綜合執(zhí)法。鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局作為承接執(zhí)法職能的有效載體、社會管理的重要平臺，代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使縣級政府下放的涉及城管、交通、教育、衛(wèi)生等眾多領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)。將縣以上的16頂“大蓋帽”合并成1頂。變協(xié)調(diào)執(zhí)法為直接執(zhí)法，解決看得見、管不著的難題；變重復(fù)執(zhí)法為集中執(zhí)法，解決都能管、都不管的亂象；變突擊執(zhí)法為長效執(zhí)法，解決輕監(jiān)管、重處罰的頑癥。比如，改革前某企業(yè)一年接待勞動、安全、衛(wèi)生、環(huán)保等各類檢查60余次，改革后每月1次例行檢查包含了上述所有的檢查內(nèi)容，增強了系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性，有效減少了對企業(yè)的干擾，加強了監(jiān)管，提高了服務(wù)質(zhì)量。改革后，在控違拆違等老大難問題上，鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局借助各種執(zhí)法力量整合的先天優(yōu)勢，真正形成了“組合拳效應(yīng)”，避免了“一條馬路多家管”、“一起違章幾家罰”等現(xiàn)象。

（五）“一項機制”順暢銜接。與縣級以上政府部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的權(quán)力運行方式不同，張浦鎮(zhèn)積極探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的“前臺+后臺”運行機制?！扒芭_”為鎮(zhèn)便民服務(wù)中心和綜合執(zhí)法局兩大“窗口”，直接面對基層群眾、企業(yè)和其他社會組織，開展行政審批、公共服務(wù)和綜合行政執(zhí)法；“后臺”則是其他所有職能機構(gòu)，履行政策指導(dǎo)、政令傳遞、監(jiān)督問責(zé)等職能。在此基礎(chǔ)上，建立健全“后臺”機構(gòu)與上級職能部門的工作銜接機制，確保信息共享、政令暢通；構(gòu)建起“后臺”與“前臺”的協(xié)調(diào)溝通和制約制衡機制，如通過“一辦七局一中心”聯(lián)席會議制度、信息聯(lián)動抄告制度、黨政副職上一線制度等，做到了“前臺”為群眾服務(wù)、“后臺”為“前臺”服務(wù)，審批、執(zhí)法同給力，深化改革一條心。同時，張浦鎮(zhèn)對政府采購與招投標(biāo)也進行了改革，建立鎮(zhèn)級政府采購與招投標(biāo)中心，掛牌在便民服務(wù)中心。采購權(quán)限是20萬元，建設(shè)項目招投標(biāo)權(quán)限為10萬元，權(quán)限以上進入縣級，權(quán)限以下全部進入中心；凡未進入中心履行規(guī)定程序的，一律不得進行財務(wù)報賬；開發(fā)了政府采購與招投標(biāo)專業(yè)網(wǎng)站，變“自行發(fā)包”為“網(wǎng)上公開邀標(biāo)”；全面推行底價中標(biāo)、二次下浮、搖號競標(biāo)。公開招投標(biāo)杜絕了以往部門自行采購、直接發(fā)包的自由裁量權(quán)，最大限度發(fā)揮了政府資金的作用。

隨著改革的縱深推進，張浦鎮(zhèn)也遇到了一些前所未有的新問題。進一步深化改革，必須秉持創(chuàng)新思維，堅持實踐導(dǎo)向，注重改革引領(lǐng)，通過頂層設(shè)計的完善和基層實踐的探索，找到切實可行的解決辦法。

一是不斷提高“簡政放權(quán)”的含金量。穩(wěn)妥推進鎮(zhèn)級層面簡政放權(quán)相關(guān)工作，放、管、接并重。以“審批鏈條”為突破口，深化“一站式”辦結(jié)服務(wù)，把“繪制最優(yōu)流程圖”作為常態(tài)性工作抓好抓實，整合流程斷裂口，創(chuàng)優(yōu)流程，完善、延伸審批服務(wù)鏈，增強項目審批集中度。有選擇性地減少審批事項、環(huán)節(jié)、前置條件和層級，把部分事項的審批制改成核準(zhǔn)制、備案制。能不批就不批、能簡便就簡便。在放權(quán)之外，更加注重分工和限權(quán)。“分工”主要是優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成部門間的合理分工；限權(quán)則重在限制不規(guī)范的政府權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”，讓權(quán)力公開透明運行。

二是繼續(xù)完善“前臺+后臺”的運行機制。在機構(gòu)設(shè)置上繼續(xù)加大整合力度，做到縱不斷線、橫不缺項的“無縫銜接”。進一步釋放“一人多崗、一崗多能”的體制活力，逐步建立科學(xué)合理、職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)一致的行政管理體制。必要時聘請第三方，從制度層面理順前后臺關(guān)系，明晰“審批、監(jiān)管、執(zhí)法”各自職責(zé)邊界。建立信息共享系統(tǒng)，確?！扒芭_”與“后臺”、各職能機構(gòu)之間的信息交流與工作配合。

三是持續(xù)加大事中事后監(jiān)管。推廣“四張清單”建設(shè)，深化和拓展重要事項集體票決制等制度，加大決策監(jiān)管，防范決策風(fēng)險。建立以風(fēng)險管理為基礎(chǔ)的預(yù)防性制度體系，對違法違規(guī)者，嚴(yán)厲懲處，提高違法成本。充分利用現(xiàn)有的數(shù)字化平臺，建立以隨機抽查為重點的日常監(jiān)督檢查制度，建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。鼓勵公眾尤其是利益相關(guān)方參與社會監(jiān)督，提升公眾的維權(quán)意識和自我保護能力。加強行業(yè)自律，依靠行業(yè)協(xié)會等社會組織強化事中事后監(jiān)管。