中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系問(wèn)題研究

范崇鑫

摘要：科學(xué)合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，是處理好中央與地方政府間關(guān)系的關(guān)鍵，對(duì)于政府職能的高效發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有著重要的意義。本文通過(guò)研究中央和地方府之間關(guān)系，發(fā)現(xiàn)中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)與支出責(zé)任劃分過(guò)程中存在的問(wèn)題并提供解決思路。

關(guān)鍵詞：中央，地方，事權(quán)，財(cái)權(quán)

一、我國(guó)中央與地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的理論基礎(chǔ)

譚建立（2007年）從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、GDP增長(zhǎng)率較高年份等多角度因素進(jìn)行數(shù)量分析，提出了統(tǒng)一中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系的數(shù)量調(diào)控方案。文政（2008年）以中央與地方政府間混合型事權(quán)博弈為研究主線(xiàn)，初步構(gòu)建我國(guó)中央與地方政府間支出事權(quán)關(guān)系的研究體系。寇鐵軍、周波（2008年）從政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分的法律安排、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)角度進(jìn)行了國(guó)際比較分析。鐘曉敏、葉寧（2010年）提出了一個(gè)同時(shí)考慮財(cái)政需要和財(cái)政能力的簡(jiǎn)單的均等化轉(zhuǎn)移支付公式。

二、中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)與支出責(zé)任劃分過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）缺乏法律依據(jù)，使得權(quán)責(zé)劃分過(guò)程困難重重

第一，我國(guó)還沒(méi)有制度稅收基本法作為稅收法律體系的母法，來(lái)統(tǒng)帥、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各單行稅法、法規(guī)，對(duì)稅收共同性問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。第二，地方稅收立法權(quán)長(zhǎng)期無(wú)法落實(shí)，稅收立法權(quán)過(guò)分集中。我國(guó)憲法規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市在不違背憲法和其他全國(guó)性法律法規(guī)的前提下，可以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，制定本地區(qū)的稅收法律。但現(xiàn)行的18個(gè)稅種，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車(chē)船稅完成了全國(guó)人大的稅收立法程序，其他15個(gè)全部是由國(guó)務(wù)院制定的稅收條例或暫行。并且，省級(jí)以下地方政府，尤其市地級(jí)政府，也沒(méi)有稅收立法的權(quán)力，依照本地區(qū)實(shí)際情況來(lái)制定相應(yīng)的稅收來(lái)對(duì)資源進(jìn)行調(diào)配置。第三，大多數(shù)稅收法規(guī)是人大授權(quán)國(guó)務(wù)院制定，行政機(jī)關(guān)較立法機(jī)關(guān)制定的法律，立法層次、權(quán)威性、法律效力和穩(wěn)定性都較差。

（二）中央與地方之間事權(quán)劃分不清晰，地方政府承擔(dān)事權(quán)過(guò)多

第一，劃分體系不夠完善，缺乏系統(tǒng)的制度規(guī)范。導(dǎo)致部分事項(xiàng)事權(quán)劃分不明確，地方執(zhí)行缺乏依據(jù)。第二，部分事項(xiàng)事權(quán)劃分不科學(xué)，職責(zé)交叉重疊。第三，財(cái)政層級(jí)過(guò)多，各級(jí)政府職責(zé)、權(quán)限劃分不清。我國(guó)實(shí)行的是包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)在內(nèi)的五級(jí)政府體系，層級(jí)過(guò)多使得利益主體過(guò)多，政府各層級(jí)之間權(quán)責(zé)劃分不清，特別是省以下財(cái)權(quán)事權(quán)和支出責(zé)任劃分、關(guān)系協(xié)調(diào)困難，影響了各級(jí)政府履職效率，使得政府間財(cái)政關(guān)系難以規(guī)范化。第四，中央和地方之間事權(quán)劃分全國(guó)一刀切，經(jīng)濟(jì)水平欠發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)負(fù)擔(dān)重，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)所承擔(dān)負(fù)擔(dān)較輕。

（三）地方政府財(cái)權(quán)有限，加重地方政府支出負(fù)擔(dān)

實(shí)現(xiàn)分稅制改革之前，1990年我國(guó)地方財(cái)政收入為1944.7億元，占總財(cái)政收入的66.21%。實(shí)現(xiàn)分稅制改革后，中央財(cái)政收入逐步增加，地方財(cái)政收入不斷減少。到2017年，地方財(cái)政收入約占總財(cái)政收入的52.99%。但地方政府財(cái)政支出占財(cái)政支出總額的85%以上，財(cái)政壓力不言而喻。為了獲取更多的財(cái)政收入，地方財(cái)政奉行土地財(cái)政，賣(mài)地掙錢(qián)，導(dǎo)致房?jī)r(jià)不斷飆升。

（四）地方政府可支配財(cái)力嚴(yán)重依賴(lài)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付制度還需完善

第一，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付還缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，僅用部門(mén)規(guī)章對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的確定、發(fā)放和使用進(jìn)行規(guī)定，缺乏系統(tǒng)、權(quán)威、統(tǒng)一的法律約束，更忽視了對(duì)省以下轉(zhuǎn)移支付制度，導(dǎo)致很多地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，收支矛盾加劇。第二，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付中占比太大，且有較多專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方政府配套資金，變相造成地方政府財(cái)政壓力增加。第三，中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理部門(mén)不明確，多頭管理導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下。第四，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算項(xiàng)目設(shè)置沒(méi)有明確的項(xiàng)目劃分標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算項(xiàng)目設(shè)置上的不明晰，給具有專(zhuān)項(xiàng)性質(zhì)的資金，造成了結(jié)果上的混亂，出現(xiàn)散和亂的問(wèn)題。

三、完善財(cái)稅體制的對(duì)策和建議

（一）建立健全中央、地方財(cái)稅法律體系

中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分應(yīng)當(dāng)及時(shí)梳理，各級(jí)政府在共同權(quán)利和責(zé)任中的權(quán)責(zé)分工應(yīng)逐步合理化。修訂相關(guān)法律、法規(guī)，并在《憲法》中規(guī)定中央和地方事權(quán)的責(zé)任、范圍、劃分原則、劃分依據(jù)、劃分方法、失責(zé)懲處等內(nèi)容，明確財(cái)政分權(quán)的法律地位。同時(shí)，應(yīng)該督促地方立法機(jī)關(guān)相應(yīng)出臺(tái)地方財(cái)稅法律制度，完善地方稅立法，依照本地區(qū)實(shí)際情況來(lái)制定相應(yīng)的稅收來(lái)對(duì)資源進(jìn)行調(diào)配置。

（二）合理的對(duì)事權(quán)進(jìn)行劃分

首先，要減少地方政府層級(jí)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府。以此降低行政成本，減輕財(cái)政壓力，提高政府行政效率，保證上下溝通，減少政府層級(jí)間財(cái)權(quán)事權(quán)、支出責(zé)任劃分。其次，明確各層級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任，適當(dāng)將事權(quán)上移中央，減輕地方政府壓力。再次，科學(xué)合理劃分事項(xiàng)事權(quán)，避免職責(zé)交叉重疊。最后，將中央與地方之間事權(quán)劃分進(jìn)行分地區(qū)分檔劃分，避免全國(guó)一刀切，減輕經(jīng)濟(jì)水平欠發(fā)達(dá)地區(qū)所承擔(dān)負(fù)擔(dān)。

（三）建立健全地方稅體系

第一，在中央集權(quán)的基礎(chǔ)上，給予各級(jí)地方政府稅收立法和征管的權(quán)力，促進(jìn)各級(jí)政府分清權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)。增強(qiáng)地方政府的執(zhí)政活力和管理水平。第二，健全豐富地方稅體系，壯大地方財(cái)力。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)稅的征收，加快房地產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅的出臺(tái)實(shí)施。第三，在不同地區(qū)采取不同的分享稅比例，適當(dāng)調(diào)高經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)地方政府在分享稅中的比例，逐步減弱這些地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

第一，修訂一部專(zhuān)門(mén)的轉(zhuǎn)移支付法律，通過(guò)法律規(guī)范減少轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中的隨意性，并對(duì)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目情況、資金申報(bào)、資金發(fā)放和資金使用進(jìn)行披露，解決多頭管理問(wèn)題。第二，優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配方法，用“因素法”代替“基數(shù)法”，如人口數(shù)量、城鎮(zhèn)化率、人均GDP、資源儲(chǔ)備情況等因素，使轉(zhuǎn)移支付更加科學(xué)、合理。第三，加快省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革和創(chuàng)新，允許地方在統(tǒng)一的支付框架和一定范圍內(nèi)，發(fā)展和完善具有地方特色的省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。第四，完善轉(zhuǎn)移支付約束激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建有效的、嚴(yán)格的激勵(lì)約束機(jī)制，將重點(diǎn)放在公共支出管理與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)方面。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李棟旭.我國(guó)中央對(duì)地方站已支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究[D].鄭州：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)碩士論文.2017

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[3]譚建立.中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系研究[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社.2010