我國休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地困境與對策建議

蘇紅鍵 廖永松 韓磊

摘要：當前，我國休閑農(nóng)業(yè)項目在土地使用過程中存在較多困境，缺乏建設(shè)用地指標、用地成本高、配套用地政策難落實等問題尤其突出，隨之而來的是各地休閑農(nóng)業(yè)項目中出現(xiàn)了各種違規(guī)的用地方式，不利于我國休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為此，在實行最嚴格的耕地保護制度的前提下，亟待通過制定“易復(fù)墾、限高度、限規(guī)?！钡男蓍e用地標準、加強休閑農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃保障、推廣完善“土地銀行”模式等，破解休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展困境，激發(fā)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，促進休閑農(nóng)業(yè)健康、繁榮、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：休閑農(nóng)業(yè)；用地困境；對策建議

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.009

發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要任務(wù)之一，是農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要抓手，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵契合點，對鄉(xiāng)村振興具有重要促進作用，存在巨大的政策機遇和市場潛力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于休閑農(nóng)業(yè)項目中的休閑功能用地按照建設(shè)用地進行管理，很多休閑農(nóng)業(yè)項目在土地使用過程中存在較多困境，缺乏建設(shè)用地指標、用地成本高、配套用地政策難落實等問題尤其突出，隨之而來的是各地休閑農(nóng)業(yè)項目中出現(xiàn)了各種違規(guī)的用地方式，不利于我國休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。為此，在實行最嚴格的耕地保護制度的前提下，亟待通過制定“易復(fù)墾、限高度、限規(guī)?！钡男蓍e用地標準、加強休閑農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃保障、推廣完善“土地銀行”模式等，破解休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展困境，激發(fā)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，促進休閑農(nóng)業(yè)健康、繁榮、可持續(xù)發(fā)展。

一、休閑農(nóng)業(yè)用地面臨的困境

休閑農(nóng)業(yè)項目兼具“農(nóng)業(yè)”和“旅游”兩大功能，分別涉及農(nóng)用地和建設(shè)用地。根據(jù)《國土資源部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）中的相關(guān)規(guī)定，“嚴禁隨意擴大設(shè)施農(nóng)用地范圍，……以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂；以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地”，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進行管理。雖然《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能 大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》（農(nóng)加發(fā)〔2015〕5號）中，要求“對農(nóng)民就業(yè)增收帶動作用大、發(fā)展前景好的休閑農(nóng)業(yè)項目用地，各地要將其列入土地利用總體規(guī)劃和年度計劃優(yōu)先安排”，但在實際執(zhí)行過程中，休閑農(nóng)業(yè)項目往往存在建設(shè)用地指標缺乏、用地成本較高、配套用地政策落實難等問題。

（一）休閑農(nóng)業(yè)建設(shè)用地指標較少

由于休閑用地按建設(shè)用地進行管理，所以只能按規(guī)定使用農(nóng)民自有住宅和閑置宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤及其他規(guī)?；?jīng)營時的按比例配套用地。由于地方對休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的建設(shè)用地往往缺乏相應(yīng)的規(guī)劃和預(yù)留用地指標，同時，休閑功能用地按照建設(shè)用地進行管理必然涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，農(nóng)業(yè)設(shè)施興建之前為耕地的，非農(nóng)建設(shè)單位還應(yīng)依法履行耕地占補平衡義務(wù)，這進一步加大了相關(guān)項目獲得建設(shè)用地指標的復(fù)雜性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多休閑農(nóng)業(yè)項目實際都沒有建設(shè)用地指標，其配套的餐飲功能一般都采用臨建簡易房、大棚等方式實現(xiàn)。這不僅增加了休閑農(nóng)業(yè)項目開發(fā)建設(shè)成本，也提高了休閑農(nóng)業(yè)項目在土地使用及建設(shè)開發(fā)過程中的復(fù)雜性，配套的休閑功能往往局限在餐飲功能方面，制約了休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（二）休閑農(nóng)業(yè)建設(shè)用地成本較高

根據(jù)規(guī)定，在有建設(shè)用地指標的情況下，休閑農(nóng)業(yè)項目若符合土地利用整體規(guī)劃，可通過辦理相關(guān)手續(xù)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，承擔餐飲、住宿、娛樂、會議等休閑功能。但是，由于建設(shè)用地成本太高，往往會成倍增加休閑農(nóng)業(yè)項目成本，提高項目經(jīng)營難度和風(fēng)險。據(jù)調(diào)查，很多地方農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地都在一畝地一二十萬元左右，在建設(shè)用地指標緊缺的城市價格更高，而一畝農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)價格區(qū)間一般在一年幾百到兩千元，相對而言，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的成本要高很多。如此高的成本差，加上一些低成本“踩紅線”用地方式的存在，降低了休閑農(nóng)業(yè)項目業(yè)主合法合規(guī)拿地的積極性，嚴重制約了休閑農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）配套用地政策的落實問題

《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》（農(nóng)加發(fā)〔2015〕5號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕93號）中提出了一些休閑農(nóng)業(yè)用地的政策，比如“各地要將其列入土地利用總體規(guī)劃和年度計劃優(yōu)先安排”、“允許利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動”等。但在實際操作過程中還存在兩方面問題。一方面，很多地方政府支持的休閑農(nóng)業(yè)項目，在休閑功能建設(shè)開發(fā)過程中，相關(guān)的報建審批流程還不明確，報建審批過程還存在國土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門職能不明確的問題，當然，這本質(zhì)上也是土地用途不符合現(xiàn)行規(guī)定引起的。另一方面，休閑農(nóng)業(yè)配套用地往往向大項目傾斜，但實際上，由于休閑農(nóng)業(yè)用地規(guī)模大小不一，經(jīng)營規(guī)模有大有小，大量小規(guī)模經(jīng)營單位往往難以享受到政策優(yōu)惠，由此導(dǎo)致大量休閑農(nóng)業(yè)項目發(fā)展受到束縛，只能采用各種“踩紅線”的方式。

二、當前休閑農(nóng)業(yè)用地中的“擦邊球”方式及其影響

休閑農(nóng)業(yè)項目中存在的休閑功能所需的建設(shè)用地指標少、成本高、政策落實困難等原因，導(dǎo)致現(xiàn)有休閑農(nóng)業(yè)項目存在大量的違法違規(guī)用地現(xiàn)象。相對而言，直接在農(nóng)用地上建設(shè)永久住房、私人休閑農(nóng)莊、會所等現(xiàn)象較少，但出現(xiàn)了越來越多的創(chuàng)新的“擦邊球”方式。

根據(jù)相關(guān)研究、調(diào)研和總結(jié)發(fā)現(xiàn)，[1]目前我國休閑農(nóng)業(yè)用地中休閑功能用地的“擦邊球”方式主要包括以下一些情況。

一是利用可移動的獨立木屋或者集裝箱。放置多個可移動的小木屋或者集裝箱承擔餐飲、娛樂、住宿活動，每個小木屋或集裝箱作為獨立的客房或者包廂，查處時可以隨時移走，不影響復(fù)墾。

二是直接修建木屋或鋼架房等。以木材或者鋼結(jié)構(gòu)建設(shè)簡易住房承擔休閑功能，查處時可以低成本拆除，不影響復(fù)墾。

三是屋頂綠化。在違法違規(guī)建筑的屋頂種植花草、農(nóng)作物等，避免國土管理部門的衛(wèi)星和無人機航拍監(jiān)控。

四是建設(shè)大棚餐廳。在溫室、綠植大棚、葡萄架或者鮮花架下布置桌椅從事餐飲活動，結(jié)合溫室工程、園林景觀設(shè)計、種植技術(shù)，打造生態(tài)餐廳。

五是修建水泥柱，將建筑物騰空，比如建設(shè)空中木屋，以滿足不破壞耕作層的要求。

六是以建設(shè)臨時生產(chǎn)用房名義進行修建或者在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上直接進行餐飲住宿休閑活動。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地是按農(nóng)用地管理，餐飲住宿休閑用地需要按建設(shè)用地管理，這是比較典型的、也是很普遍的違規(guī)用地現(xiàn)象。

這些“擦邊球”用地方式，部分屬于模式創(chuàng)新，在移動、拆除、復(fù)墾等方面比較便利；有的模式屬于典型的違法違規(guī)現(xiàn)象。這些休閑用地的“擦邊球”方式和政策的不確定性，產(chǎn)生了一些不利影響，主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，這提高了休閑農(nóng)業(yè)項目經(jīng)營者的經(jīng)營風(fēng)險。由于休閑農(nóng)業(yè)在我國大規(guī)模發(fā)展還是近幾年的事情，項目運營、項目定位、市場開發(fā)等都還處于探索階段，盈利率很低。受發(fā)展階段影響，目前休閑農(nóng)業(yè)行業(yè)內(nèi)有個“721”規(guī)律，即10個休閑農(nóng)業(yè)項目，7個失敗、2個慘淡、1個成功。[2]再加上受制于土地政策，投資者往往不敢、也不能做大規(guī)模投資，這制約了我國休閑農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。另一方面，這使休閑農(nóng)業(yè)項目經(jīng)營者與地方政府之間產(chǎn)生了一些“尋租”空間。由于不合規(guī)的用地問題比較普遍，政策執(zhí)行過程中，通過建立良好的政企關(guān)系，違規(guī)項目往往可以得到相對寬松的處理；同時，良好的政企關(guān)系，往往有助于休閑農(nóng)業(yè)項目投資者以更合適的價格租賃到土地，比如可以以低于耕地的價格拿到“四荒地”。

三、破解休閑農(nóng)業(yè)用地困境的對策建議

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策機遇和市場潛力巨大，但休閑農(nóng)業(yè)用地的困境，嚴重影響了休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的積極性和主動性，制約了我國休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。為此，亟待破解休閑農(nóng)業(yè)用地困境，完善休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地保障，提高土地利用效率，激發(fā)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，促進我國休閑農(nóng)業(yè)健康、繁榮、可持續(xù)發(fā)展。

一是在實行最嚴格的耕地保護制度的前提下，制定“易復(fù)墾、限高度、限規(guī)?！钡男蓍e用地標準?？紤]休閑農(nóng)業(yè)項目中按建設(shè)用地管理時，休閑用地指標少、相對成本高等特點，結(jié)合各地休閑農(nóng)業(yè)項目用地現(xiàn)狀，亟待明確“易復(fù)墾、限高度、限規(guī)?！钡囊蠛蜆藴省！耙讖?fù)墾”，即允許農(nóng)用地上放置或者搭建容易移走或復(fù)墾的建筑物，比如采用移動小木屋、集裝箱或者建設(shè)簡易的易拆除的木結(jié)構(gòu)或鋼結(jié)構(gòu)小型住房；“限高度”，即要限制農(nóng)用地上建筑物的高度，比如可以限定為4米以下單層建筑；“限規(guī)模”，即結(jié)合休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，明確休閑農(nóng)業(yè)項目中農(nóng)用地承擔休閑功能的比例上限（比如5%以內(nèi)）和面積上限（比如不超過5畝）。在此之外，其他的休閑功能用地需求則按規(guī)定通過建設(shè)用地指標來解決。同時，參考設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理規(guī)定，“盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地，不占或少占耕地”或者“確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用劣質(zhì)耕地，避免濫占優(yōu)質(zhì)耕地”。從各地休閑農(nóng)業(yè)項目創(chuàng)新的“擦邊球”方式來看，可移動的小木屋或集裝箱、直接修建的木屋或鋼架房、簡易大棚餐廳、空中木屋等方式，均符合“易復(fù)墾、限高度、限規(guī)模”的特點；而屋頂綠化、以建設(shè)臨時生產(chǎn)用房名義進行修建或者在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上直接進行餐飲住宿休閑活動等模式，不符合政策規(guī)定，需要明確限制并加強監(jiān)管力度。

二是加強休閑農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃保障。為休閑農(nóng)業(yè)項目配套和落實一定比例的建設(shè)用地指標，是休閑農(nóng)業(yè)長遠發(fā)展的最根本出路。按照2018年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的要求，可以“預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標用于單獨選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等建設(shè)”。各地區(qū)在進行城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃時，要給休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展預(yù)留足夠的空間，在建設(shè)用地計劃指標中配套一定比例的休閑農(nóng)業(yè)用地指標，比如每年計劃5%的建設(shè)用地指標支持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。放寬休閑農(nóng)業(yè)項目享受政策的規(guī)模要求，對于各類規(guī)模的休閑農(nóng)業(yè)項目，可以按比例配套一定的休閑用地指標。有的省份已經(jīng)出臺了相關(guān)的休閑農(nóng)業(yè)配套用地政策，在實際執(zhí)行過程中還有待加強部門間政策銜接和工作配合，為此，需要盡快完善休閑農(nóng)業(yè)用地和項目開發(fā)建設(shè)管理程序，加強農(nóng)業(yè)、國土、規(guī)劃、住建等部門的合作，完善報建審批辦事流程。

三是推廣完善“土地銀行”模式。長期來看，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)還需要建立穩(wěn)定的土地租賃關(guān)系。為了提高休閑農(nóng)業(yè)項目的可持續(xù)性、降低土地流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定給經(jīng)營者帶來的不確定性，可以積極推廣完善“土地銀行”模式。建立土地銀行，既可以減少土地撂荒現(xiàn)象、促進農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，又有利于保障土地流轉(zhuǎn)效率、減少土地流轉(zhuǎn)不確定性。土地銀行作為一種土地流轉(zhuǎn)平臺，旨在把農(nóng)戶分散的土地承包經(jīng)營權(quán)集中起來，推動土地經(jīng)營權(quán)向種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)和合作組織有序流轉(zhuǎn)。在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶將各自閑置的零散土地存入土地銀行，獲取租金；土地銀行將土地進行整合開發(fā)，交給休閑農(nóng)業(yè)項目經(jīng)營者進行經(jīng)營，收取租金。土地銀行作為一種土地流轉(zhuǎn)的平臺，可以降低農(nóng)戶與休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者之間的交易成本，使流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民可以安心外出務(wù)工、不用擔心土地租金，經(jīng)營者可以放心經(jīng)營、增加土地投入。當前，在土地銀行運行過程中還存在一些問題，比如流轉(zhuǎn)土地的定價問題、經(jīng)營主體混亂問題以及經(jīng)營主體的信用度問題等。[3]隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化的推進，土地銀行發(fā)展?jié)摿托枨筝^大，未來在實踐中還有待進一步探索完善和進行模式創(chuàng)新。

參考文獻：

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責任編輯：許 丹