化解鄰避效應(yīng)的補償機制研究

邵任薇 彭楚瑤 楊柳

摘要：目前中國正處于城市化和社會轉(zhuǎn)型的階段，配套的公共設(shè)施需要跟上城市發(fā)展的步伐。在此過程中公共設(shè)施的新建因可能引起污染或心理厭惡而成為“鄰避設(shè)施”，并引發(fā)鄰避效應(yīng)，阻礙城市化進程。為了化解鄰避難題，城市管理者大多會采取補償手段來抵消鄰避設(shè)施對選址周邊居民或企業(yè)的負效用。然而在應(yīng)用過程中卻存在種種缺陷，政府缺乏事前預(yù)防意識、沒有建立多元化鄰避補償機制、缺乏統(tǒng)一明確的補償標準以及補償機制缺乏公眾參與等。近年來杭州市天子嶺特色小鎮(zhèn)的案例靈活運用了多種補償方式和新理念，從中可以獲得完善鄰避補償機制的啟示。

關(guān)鍵詞：鄰避效應(yīng)；補償機制；特色小鎮(zhèn)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.014

緒論

鄰避效應(yīng)（“Not-in-my-backyard”）是城市發(fā)展過程中必然出現(xiàn)的社會管理問題，它是指社會公民對在自己生活區(qū)域建立的對周邊環(huán)境有污染威脅或者引起人們心理厭惡的設(shè)施如垃圾處理廠、化工廠和殯儀館產(chǎn)生擔憂情緒并抵制的情形。人們擔心“鄰避設(shè)施”設(shè)施的建立會降低其居所環(huán)境安全性、舒適性以及影響房產(chǎn)浮動價值等，因此希望通過抵制行為來干擾設(shè)施建成。若處理不妥當，它有可能升級演變成公共危機或群體性抗爭事件，成為城市發(fā)展的絆腳石。

鄰避效應(yīng)產(chǎn)生的根源在于利益分享的不對等——設(shè)施選址周邊的居民和企業(yè)需要承擔公共鄰避設(shè)施的負外部性成本，而在鄰避圈外的社會成員卻集體享受設(shè)施帶來的“紅利”。因此，通過金錢、實物、心理等補償方式彌補周邊居民承受的負效應(yīng)是化解鄰避困境的有效途徑。但是，當前我國的鄰避補償機制仍不完善，在補償形式和補償效果上均不能令人滿意。因此，迫切希望尋找到科學(xué)合理的補償路徑去規(guī)避鄰避問題以促進城市化進程。

當前大多數(shù)研究者主張從公共政策和經(jīng)濟學(xué)兩個角度來研究規(guī)避鄰避效應(yīng)的對策。[1]在公共政策領(lǐng)域，岳宗博主張建立風險評估框架并從選址和補償上采取相應(yīng)的預(yù)防措施。[2]同時，學(xué)者們認為擴大公眾參與、構(gòu)建平等協(xié)商制度等政策能有效消除鄰避現(xiàn)象，如王佃利提倡構(gòu)建開放式?jīng)Q策模式，并希望當前的政治系統(tǒng)能接受多元的利益訴求，[3]聽取群眾建議。而從經(jīng)濟學(xué)研究視角來看，張向和主張借助產(chǎn)業(yè)化、市場化手段，試圖通過利益補償機制實現(xiàn)鄰避問題的化解，[4]徐曉波曾以合肥市廢棄物處理中心為個案，剖析鄰避設(shè)施選址所牽涉的利益關(guān)系及沖突，并指出只有補償才能解決利益博弈。[5]還有研究者認為破解鄰避危機的基本思路是消除處理地居民和全社會在邊際收益、邊際成本上的差異，建立和完善環(huán)境補償機制。[6]

另外，王瑩和俞使超比較詳細闡述了鄰避補償機制的內(nèi)涵，對補償方式進行系統(tǒng)地分類，并羅列了目前中國鄰避補償機制的缺陷及相應(yīng)對策，如提高政府方補償意識、應(yīng)用多元化補償方案、建立鄰避預(yù)測機制等。[7]然而，文中提到的缺陷和對策由于沒有結(jié)合具體案例進行分析，導(dǎo)致提出的完善策略僅僅停留在理論層面。

總的來說，中國學(xué)者目前對鄰避效應(yīng)補償機制研究的相關(guān)理論和學(xué)術(shù)研究很少，大多數(shù)學(xué)者把建立補償機制作為鄰避沖突治理對策之一，卻鮮有深入挖掘適合中國國情的鄰避補償機制，缺乏專門的主題研究。而且在探討補償機制時大都沒有結(jié)合現(xiàn)實案例，導(dǎo)致對策缺乏可操作性，難以對實踐產(chǎn)生指導(dǎo)意義。

本文結(jié)合杭州天子嶺“特色小鎮(zhèn)”成功案例，分析案例中糅合運用的多種補償方式及需要完善之處，找出目前國內(nèi)鄰避補償機制的缺陷并對未來補償機制進行探索。

一、鄰避補償?shù)乃姆N方式

（一）經(jīng)濟性補償

經(jīng)濟性補償具備可量性和簡易性的優(yōu)點，因此目前政府都普遍采取這種補償方式去緩解鄰避問題。經(jīng)濟性補償是指純粹的經(jīng)濟、物質(zhì)補償手段，主要形式是直接經(jīng)濟性補償和間接經(jīng)濟性補償：直接補償包括減免個人或企業(yè)稅費、直接支付補償金、健康投保、成立專項投資基金等，比如幫助居民繳納養(yǎng)老及醫(yī)療保險以確保他們得到長期健康保障。間接補償包括在鄰避設(shè)施區(qū)域內(nèi)及周圍加強基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共福利項目，如公共圖書館、運動館，當?shù)鼐用窨梢韵硎苊赓M使用權(quán)或折扣優(yōu)惠；優(yōu)先給當?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機會也是形式之一。在采取經(jīng)濟性補償時，考慮各地的自然地理、經(jīng)濟發(fā)展水平及項目特點，并設(shè)立相應(yīng)的標準來合理分配補償額度是關(guān)鍵。

（二）社會心理補償

如果說經(jīng)濟補償是一種“看得見”的補償，那么社會心理補償就是“看不見”卻對補償效果影響重大的補償。如果利益相關(guān)者沒有從心理上真正認同、接受鄰避項目，單單只靠經(jīng)濟性補償?shù)脑?，效果是不徹底的、大打折扣的，鄰避沖突很有可能會從中衍生。因此，社會心理補償要從居民的心理角度入手，通過科普教育講座、環(huán)保測評、專家聲明及通暢的溝通渠道等方式改變他們的心理認知，讓他們知道鄰避項目是無害的，未來可以帶來持續(xù)的好處。只有在社會心理補償上做足了功夫，打開民眾心理的“結(jié)”，他們才會對鄰避設(shè)施持“歡迎”的態(tài)度，鄰避抗爭才會被扼殺在搖籃里。

2007年的廈門PX項目鄰避運動就是一個值得反思的案例，由于政府忽視社會心理補償，沒有事先做好PX化學(xué)物的知識普及和鄰避設(shè)施安全性的宣傳，更沒有提供合格的環(huán)評報告。于是，當?shù)孛癖姼嗍艿街{言影響，紛紛以“散步”的方式強烈抵制該項目，最后以PX項目更換選址尷尬收場。

（三）生態(tài)改造補償

生態(tài)改造補償，指對鄰避設(shè)施進行安全化和生態(tài)化改造，改善鄰避設(shè)施周圍的公共環(huán)境，營造出安全、生態(tài)的公共空間，以促進鄰避設(shè)施周邊環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。這種補償從實質(zhì)上滿足了公眾的核心需求——希望鄰避設(shè)施不影響居住環(huán)境或降低生活質(zhì)量。秉承“把厭惡型設(shè)施改造成親民型設(shè)施”的理念，將鄰避設(shè)施進行“內(nèi)外升級”：在外表上，要做到讓民眾賞心悅目、與周圍景色和環(huán)境融合，如保護原有自然景觀、把鄰避選址附近的廢棄空地轉(zhuǎn)變成綠地，增加鄰避區(qū)域的可觀賞性和環(huán)保性；從功能上，要盡量做到少污染甚至達到零污染，力求不破壞周邊生物多樣性和不污染環(huán)境。

（四）政治補償

政治補償就是決策民主的補償，該補償指受牽涉的民眾有權(quán)利參與到鄰避項目的決策過程當中，而不被邊緣化。從選址、設(shè)施的建設(shè)美化到補償方案的制定，民眾的意見都可以得到重視和采納，相關(guān)信息都能得到公開，讓公眾充分行使知情權(quán)、表達權(quán)和建議權(quán)。在這種情形下，最終的決策能夠確保雙方利益最大化，有助于鄰避設(shè)施的順利落地。2009年廣州番禺業(yè)主集體反對垃圾焚燒廠的主要原因，就是因為政府直接跳過民意征集和規(guī)劃環(huán)評的合法程序而直接宣布項目建設(shè)，在程序上違法，在情理上也違背了民意，引起公眾的強烈不滿。

二、當前鄰避問題補償機制的缺陷

（一）只注重事后補償而缺乏事前預(yù)防的意識

在絕大多數(shù)情況下，政府都遵循“有沖突才行動”的辦事原則——在鄰避沖突發(fā)生后才應(yīng)激性地采取補償措施，而不考慮在事發(fā)前就落實補償事宜。政府缺乏預(yù)見性，在項目建設(shè)前沒有制定好詳細的補償方案彌補附近居民的利益損失，這樣的行為會導(dǎo)致項目進度受到阻礙，在鄰避抗爭爆發(fā)后才進行補償也會使政府處于被動的位置——需要花費更多資金和資源去糾正民眾過激行為和安撫民眾情緒，補償?shù)男Ч麜蟠蛘劭邸?/p>

（二）補償方式單一化，以經(jīng)濟性補償為主

在大部分情況下，政府主要通過經(jīng)濟性補償來解決鄰避問題。但是，對于居民多元化且復(fù)雜的需求，單純的經(jīng)濟補償是不能滿足的。這種單一的補償方式往往可能會加劇公眾內(nèi)心的恐慌，容易產(chǎn)生“是不是在用金錢收買我”的心理負擔，居民在某些情況下會拒絕接受金錢補償而妥協(xié)，或者即使接受了金錢補償，仍無法建立對鄰避項目的認同感。這就是經(jīng)濟性補償?shù)娜觞c——不是所有利益相關(guān)者都接受“金錢置換空間”的補償模式，而且它很難彌補民眾的潛在利益損失，更難使他們心服口服，因此需要實現(xiàn)補償策略的多元化。

（三）補償機制建立過程中公眾參與度低

在制定補償方案的過程中，通常由政府主導(dǎo)并邀請企業(yè)和相關(guān)專家參與，因此決策結(jié)果總體上體現(xiàn)的是政府所代表的公共利益、企業(yè)所代表的商業(yè)利益以及專家所作出的專業(yè)判斷。但是附近居民卻缺乏自身的利益代表和聲音，他們不能主動參與到與其自身利益密切相關(guān)的公共政策制定過程中來，也缺乏足夠的話語權(quán)。所謂的補償方案制定成為“民意走過場”的產(chǎn)物，根本沒有把重心放在利益受損主體身上，他們的意見得不到重視、采納，因此鄰避效應(yīng)的主體很難理解和接受政府方提供的方案。

（四）補償標準不明確，補償效果容易“顧此失彼”

目前我國政府在處理鄰避沖突時，主觀隨意性居多，沒有區(qū)別補償對象而進行“籠統(tǒng)”的補償。缺乏嚴格明確的補償標準的后果是公眾不知道怎么衡量和測算補償?shù)墓叫院秃侠硇?，心理上難以充分認同補償方案。

同時，鄰避補償過程中牽涉到多個利益相關(guān)主體，所謂“眾口難調(diào)”，每個利益主體想獲得的補償組合和利益訴求都不一樣，因此在實踐中很容易“顧此失彼”，實施者很難制定出使所有利益相關(guān)者都滿意的補償方案來達到利益的絕對平衡，而且由于沒有考慮到補償對象遭受鄰避設(shè)施影響的大小而進行區(qū)別補償，也同樣有損補償?shù)墓胶侠硇浴?/p>

三、化解鄰避效應(yīng)的典型案例：以天子嶺靜脈特色小鎮(zhèn)為例

（一）案例簡述

2015年浙江省人民政府首次提出要建立一批特色小鎮(zhèn)的戰(zhàn)略設(shè)想，《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，特色小鎮(zhèn)是獨立于市區(qū)、具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺，具有在產(chǎn)業(yè)上“特而強”、功能上“有機合”、形態(tài)上“小而美”、機制上“新而活”的特征。[8]

為了化解當前“垃圾圍城”的困境，杭州市坐上了新政策的“順風車”，做出了一個創(chuàng)新之舉——打造天子嶺靜脈特色小鎮(zhèn)，把厭惡型鄰避設(shè)施轉(zhuǎn)化為環(huán)境友好型設(shè)施，打造文化、經(jīng)濟一體驅(qū)動的世界最美“城市出口”，成為了化解鄰避效應(yīng)的成功典范。

特色小鎮(zhèn)把環(huán)保、旅游、文化三業(yè)協(xié)同發(fā)展、實現(xiàn)五廢共治作為發(fā)展綱領(lǐng)，力求建設(shè)全國首個以綠色發(fā)展為核心，旅游資源、文化價值和社區(qū)公共服務(wù)功能兼具的發(fā)展園區(qū)。

在垃圾處理方面，小鎮(zhèn)具有強大的垃圾處置能力，將成為杭州市的后花園式“衛(wèi)生間”，建成后預(yù)計能夠處理杭州主要城區(qū)及余杭區(qū)半個世紀內(nèi)產(chǎn)生的生活垃圾，有效地緩解杭州市“垃圾圍城”的弊病。同時，小鎮(zhèn)采取高科技來解決城市固體廢棄物和垃圾，使之減量化、無害化、資源化，目標是靠近甚至達到“零排放”或“排放無害化”。

在文化產(chǎn)業(yè)方面，依托于“引智、引資、引技、引才、引文化”戰(zhàn)略協(xié)議，天子嶺小鎮(zhèn)成功引入了多家科研機構(gòu)、文化機構(gòu)以及行業(yè)中的多家精英領(lǐng)頭企業(yè)。[9]這些力量的引入有利于發(fā)展小鎮(zhèn)內(nèi)的文化產(chǎn)業(yè)：杭州市圖書館環(huán)境分館的設(shè)立為居民提供環(huán)保講堂和教育講座等；陶瓷印藝術(shù)展區(qū)有利于文創(chuàng)產(chǎn)品、垃圾制成品的開發(fā)；專門的書畫院創(chuàng)作基地也在小鎮(zhèn)落地，他們將從特色小鎮(zhèn)中尋找創(chuàng)作靈感并開發(fā)文化娛樂產(chǎn)品及服務(wù)。這一切都使小鎮(zhèn)的文化價值得到提升，并有更多的機會挖掘文化資源。

在生態(tài)改造方面，垃圾填埋場沒有破壞周圍的生態(tài)環(huán)境和空氣，因其特殊科技的手段，人們不會聞到任何異味。垃圾填埋場的外形設(shè)計也與周邊建筑、景色十分和諧，你看不到垃圾的影子，只看到與周圍景色幾乎融為一體的特制綠色覆蓋膜。同時，天子嶺靜脈小鎮(zhèn)的地理位置優(yōu)越，四周依山傍水，環(huán)境資源豐富。借此優(yōu)勢，政府在小鎮(zhèn)內(nèi)建設(shè)“八大景”并定制了“跟著垃圾去旅游”的教育旅行路線，受到各地游客的歡迎。在此過程中，人們可以近距離了解垃圾處置的全過程，更直觀、深刻地理解到垃圾填埋場的安全性，有利于消除公眾的鄰避效應(yīng)心態(tài)。

這種新型的特色小鎮(zhèn)模式通過建立基本無害化垃圾處理體系，同時引入文化、旅游的元素，讓垃圾填埋場搖身一變成為“生態(tài)花園”，給周邊的居民帶來了受人歡迎的生態(tài)回饋。

（二）鄰避補償機制的運用

從補償機制的角度分析案例，杭州“特色小鎮(zhèn)”是多種鄰避補償方式的結(jié)合體，主要有以下幾個特征：

1.實施以營造鄰利共享空間為主的間接經(jīng)濟補償

為了解決鄰避效應(yīng)中周邊居民因潛在的損害評估而抵制鄰避設(shè)施建設(shè)的困境，特色小鎮(zhèn)通過引進并建立圖書館、藝術(shù)展示區(qū)、環(huán)保小劇院等鄰利公共設(shè)施，并免費供公眾使用的補償機制，大大改善鄰避設(shè)施場地的公共環(huán)境，為當?shù)鼐用駹I造出兼具文化性、生態(tài)性和娛樂性的公共空間，實現(xiàn)了鄰避設(shè)施與街區(qū)和諧共處的生態(tài)化改造。[10]由此，這種鄰利共享的方式，使居民會認為垃圾處理設(shè)施不僅為全城市的生活垃圾提供了出口，而且使生活區(qū)域變得更宜居，提高了生活質(zhì)量，消減了對鄰避設(shè)施的排斥心理。

同時，浙江省和杭州市人民政府也提供了政策支持——出臺了專門的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策。該做法能夠使各利益相關(guān)主體——企業(yè)、居民等共享政策帶來的經(jīng)濟發(fā)展便利，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

2.進行環(huán)保回饋，實現(xiàn)環(huán)境友好可持續(xù)發(fā)展

靜脈小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)模式是把廢棄物通過技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)樵偕Y源進行再利用。這種產(chǎn)業(yè)模式能夠拋棄那種以廢棄物為終端產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)“資源——產(chǎn)品——再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。[11]

目前，特色小鎮(zhèn)內(nèi)城市垃圾處理“一條龍”體系越來越完善——從垃圾分類收集到物流運輸再到終端處置，65%的垃圾可以被焚燒處理，垃圾無害化處置處理率高達99.6%，填埋場內(nèi)利用沼氣進行發(fā)電也符合環(huán)保的原則。垃圾處理實現(xiàn)零污染、零排放、零異味有效緩解了市民的鄰避焦慮。同時，垃圾填埋場和污水處理廠等設(shè)施的外表設(shè)計也盡量與大自然融合，以期變成功能、環(huán)境和美學(xué)價值兼具的建筑。因為鄰避設(shè)施，小鎮(zhèn)的環(huán)境沒有被破壞，甚至因為更多資金和政策投入被改造得更好，民眾自然對該項目持歡迎態(tài)度。

3.積極發(fā)展旅游、文化第三產(chǎn)業(yè)

小鎮(zhèn)因優(yōu)越的地理位置享有豐富風景、生態(tài)資源，政府首先因地制宜建設(shè)了具有觀賞性的景點并大力發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，把垃圾和文化有機結(jié)合在一起，打造成全國具有科普教育作用的環(huán)保示范旅游景區(qū)。人們可以到小鎮(zhèn)內(nèi)參觀玩樂，“屋頂花園”婚紗拍攝基地吸引了許多市民前往拍攝。第三產(chǎn)業(yè)盈利獲得的資金再回流到小鎮(zhèn)的改造和完善，形成一個良性循環(huán)。

再者，政府參照“創(chuàng)意園區(qū)”發(fā)展模式把文化概念融入小鎮(zhèn)使文化產(chǎn)業(yè)得以蓬勃發(fā)展。各種文化站、藝術(shù)館、文化創(chuàng)意公司進駐小鎮(zhèn)，他們在小鎮(zhèn)內(nèi)舉辦書畫展、建立垃圾與文化博物館等為周圍居民和游客提供豐富的娛樂選擇。同時他們也利用鎮(zhèn)內(nèi)的再生資源進行再創(chuàng)作、再銷售，使再生資源“有地可去”。

4.通過科普教育來達到社會心理補償

小鎮(zhèn)的生態(tài)化改造和設(shè)計吸引大眾進入一個垃圾處理場所并去深入了解它的處理流程和設(shè)備的環(huán)保性，實現(xiàn)了潛移默化的科普教育。而且，環(huán)保理念蘊含在小鎮(zhèn)的每個角落，比如環(huán)保圖書館內(nèi)的椅子、書架等都是由廢棄垃圾加工制成的，市民看到會驚嘆于垃圾資源化的神奇，認同“垃圾可以變廢為寶”的理念。更重要的是，杭州特色小鎮(zhèn)的成功引起全國媒體的報道，也是一種向全國人們傳達“鄰避設(shè)施并不可怕，鄰避設(shè)施是鄰利設(shè)施”的觀念，扭轉(zhuǎn)民眾對鄰避設(shè)施的傳統(tǒng)消極認知。

5.實踐中缺乏政治補償?shù)倪\用

該案例的明顯缺陷在于：在政治補償方面，在特色小鎮(zhèn)的實施中并沒有過多體現(xiàn)。在前期協(xié)商階段，制定方案過程中缺乏公眾參與，民眾不能對小鎮(zhèn)的規(guī)劃布局和發(fā)展進行出謀劃策。對于小鎮(zhèn)如何分區(qū)、自由空間的改造、引入企業(yè)的類型等并沒有征求人們的建議，難以建造出完全切合滿足利益相關(guān)者需求的公共設(shè)施。

四、構(gòu)建化解鄰避沖突的補償機制：杭州市天子嶺靜脈小鎮(zhèn)的啟示

（一）相關(guān)決策者應(yīng)強化補償意識，主動采取事前彌補

鄰避效應(yīng)實質(zhì)是利益分配不均的產(chǎn)物，補償是實現(xiàn)利益平衡的有效方式。政府必須秉持這一原則，有損失就必須給補償，依照“誰污染，誰治理；誰受益，誰付費”的理念對利益相關(guān)者進行補償。

案例中，杭州市政府在計劃建造天子嶺垃圾填埋場初期就意識到有可能產(chǎn)生鄰避效應(yīng)，而打造“特色小鎮(zhèn)”的動機也是希望能創(chuàng)新性化解鄰避危機。政府提供的詳細規(guī)劃——從明確的分區(qū)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的定位到各種公共設(shè)施的引入都表明政府的規(guī)劃前置性，這種規(guī)劃在一定程度上屬于事前預(yù)防，主動在規(guī)劃中體現(xiàn)補償。

這表明，在鄰避項目規(guī)劃時，政府就要把補償措施納入計劃范圍內(nèi)，把自己放于主動的位置，能夠更靈活地處理突發(fā)沖突。采取事前補償?shù)脑瓌t，也能讓利益相關(guān)者覺得政府是主動、有準備地采取行動力求減少他們的利益損失，而不是以壓制抗爭為目的被動地補償他們。如果政府能夠積極實行事前補償，決策者和利益受損者的矛盾會大大削弱。

（二）遵循“因地制宜”原則，建立多元化鄰避補償機制

特色小鎮(zhèn)把這一原則發(fā)揮得淋漓盡致——管理者拋棄了以往單一化經(jīng)濟性補償?shù)淖龇?，沒有把重點放在經(jīng)濟性補償，而是在天子嶺豐富的環(huán)境資源和地理位置基礎(chǔ)上采用社會心理補償和生態(tài)改造補償雙管齊下的方法。但是，管理者忽視了政治補償，從媒體報道中我們可以知道小鎮(zhèn)的規(guī)劃主要由政府和杭州環(huán)境集團主導(dǎo)，小鎮(zhèn)按政府規(guī)劃建造，管理者只是單方面分析需求后進行規(guī)劃，在整個過程中沒有組織討論會與利益相關(guān)者進行雙向溝通。這樣的規(guī)劃并不能完全體現(xiàn)公眾意志，有可能產(chǎn)生“遺漏了需求、誤解了需求”的情況。

因此，管理者要結(jié)合鄰避設(shè)施及周圍環(huán)境的特點，建立多元化鄰避補償機制。經(jīng)濟性補償是必備的但不是唯一的補償，政府要把目光更多地放在無形的補償上——社會心理補償、生態(tài)改造補償和政治補償。

在社會心理補償上，要充分考慮居民的心理因素，全面客觀地分析鄰避設(shè)施帶來的影響并消除擔憂，使他們得到心理的滿足感并最終主動接受鄰避項目。在生態(tài)改造補償上，要致力于將鄰避設(shè)施改造成一個為環(huán)境加分的“藝術(shù)品”、對環(huán)境無害的“福利品”，并且制定嚴格的環(huán)境標準，投入資金美化周圍的環(huán)境、提升環(huán)境質(zhì)量。在政治補償上，政府應(yīng)該在事前通過官方網(wǎng)站告示、社區(qū)宣傳、實地考察等方式充分告知公眾相關(guān)信息，允許人們?yōu)樽约旱睦姘l(fā)聲并采納合理的建議，保護人們的知情權(quán)和表達權(quán)，讓民眾從心理和行為上都認同項目的安全性和合理性。只有四種補償方式相互補充相互配合，才能達到化解鄰避困境的最佳效果。

（三）發(fā)展環(huán)保型鄰避設(shè)施，建設(shè)綠色鄰利社區(qū)

特色小鎮(zhèn)取得成功的最重要原因在于它很好地實現(xiàn)了環(huán)保型鄰避社區(qū)的定位。如果天子嶺填埋場沒有做到垃圾無害化、資源化，還是像傳統(tǒng)的填埋場一樣臭氣沖天、破壞周邊環(huán)境的話，即使提供再多的公共服務(wù)或補償金，居民也仍然會強烈抵制。

案例的成功，表明環(huán)保和鄰避設(shè)施并不相斥，通過高科技處理和合理的規(guī)劃，我們完全可以做到將鄰避設(shè)施對環(huán)境的負效應(yīng)降到最低。把每個鄰避社區(qū)打造成環(huán)保示范園區(qū)，給利益受到損害的居民帶來環(huán)?；仞仯选扒嗌骄G水與鄰避設(shè)施同在”作為補償目標，是化解鄰避效應(yīng)最有效的途徑。

（四）結(jié)合文化、旅游觀念創(chuàng)新性地發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)

特色小鎮(zhèn)的一個亮點在于引入了文化、旅游概念。鄰避設(shè)施在傳統(tǒng)意義上屬于功能性的設(shè)施，只能帶來公共利益。但是從特色小鎮(zhèn)的實踐中，我們可以發(fā)現(xiàn)鄰避設(shè)施和文化、旅游發(fā)展是可以共存的，這也是一種有效的間接補償形式。實現(xiàn)了把大家都避而不及的“垃圾場”變成人人都愿意親近的新景點的夢想。在鄰避設(shè)施區(qū)域開發(fā)生態(tài)、旅游資源，甚至把該區(qū)域改造成一個文化創(chuàng)意園區(qū)，能夠顯性地增加該區(qū)域的投資價值和居住價值，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展盈利又能帶動區(qū)域內(nèi)設(shè)施和環(huán)境的持續(xù)改善。于是，鄰避社區(qū)不再是與城市中心區(qū)隔絕的，而是相融合的、對城市經(jīng)濟文化有促進作用的文化型社區(qū)。這一舉措是為了讓鄰避設(shè)施與居民、社區(qū)形成利益聯(lián)合體，讓鄰避真正變成鄰利。

（五）制定統(tǒng)一、明確的補償標準

杭州市政府在建設(shè)特色小鎮(zhèn)時沒有設(shè)立科學(xué)明確的鄰避補償標準，然而標準的存在是尤為重要的。它使補償效果量化，讓民眾能夠清晰看到有什么補償、怎么補償，民眾能計算自己從鄰避項目中獲得的收益。把無形的補償轉(zhuǎn)化為可見的、可計算的補償指標，能有效地加強補償效果。

補償標準主要包括：如何劃定補償范圍、相關(guān)技術(shù)標準、評價的主體等。比如，針對不同的利益主體，我們要采取專門的利益補償手段，找到利益主體的痛點，對于附近居民，我們要從心理、經(jīng)濟補償角度入手，對于房地產(chǎn)商我們要從環(huán)境價值、政策支持入手。還有，我們也要對利益受損主體進行級別的劃分，不同的級別享受不同程度的補償，例如，按照居民居所與鄰避設(shè)施的距離為標準，由近到遠依次以同心圓的范圍劃分，距離越近的居民可以獲得更多現(xiàn)金補償、享受更多公共服務(wù)。

結(jié)語

如今，如何把“鄰避效應(yīng)”巧妙轉(zhuǎn)化為“鄰利效應(yīng)”成為中國城市管理工作的重中之重。鄰避現(xiàn)象的“常態(tài)化”要求管理者必須加快建立健全鄰避補償機制的步伐?？v觀實踐，雖然杭州市的特色小鎮(zhèn)模式仍存在可改善的空間，但是它帶來的啟示不容小覷。該模式遵循事前補償原則，實現(xiàn)了社會心理、生態(tài)、經(jīng)濟補償?shù)娜诤?，從?yōu)化鄰避設(shè)施的周邊環(huán)境入手，在區(qū)域內(nèi)發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，致力于打造環(huán)?？沙掷m(xù)鄰利共享空間，有效地化解了鄰避困境。特色小鎮(zhèn)的成功驗證了多元化鄰避補償和融合第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可行性，為今后的對策探究提供了新思路。

說明：本文系2013年度國家社科基金項目“城市更新中的社會整合機制研究”（項目編號：13CZZ036）資助的階段性成果。

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責任編輯：王明洲