基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理效率：理解社會治理的一個視角

摘要：政府治理績效，含有治理有效性與治理效率兩個層面，在不同發(fā)展階段政府對治理績效內(nèi)涵的側(cè)重也有所不同。治理的有效性在長時期內(nèi)成為衡量基層社會治理的重要指標(biāo)，政府以經(jīng)濟發(fā)展為核心推動治理有效性的實現(xiàn)以及合法性的獲得。但是治理有效性的獲得，始終是以政府對資源的過密投入作為治理基礎(chǔ)，造成了成本的高昂與效率的低下。伴隨著政府職能從經(jīng)濟發(fā)展向社會治理的轉(zhuǎn)型，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐漸側(cè)重治理績效的效率內(nèi)涵。同時，通過以網(wǎng)格為載體的技術(shù)治理與精準(zhǔn)治理、以黨組織作為行政體系內(nèi)部的新型動員方式，實現(xiàn)了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理效率的提升。

關(guān)鍵詞：基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；治理有效性；治理效率；合法性

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.018

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

自20世紀(jì)90年代以來，“治理”一詞逐漸成為學(xué)界的關(guān)注點之一，而關(guān)于“社會治理”的研究熱潮則是出現(xiàn)在黨的十八屆三中全會發(fā)布《關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》之后。在《決定》中，將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。由此，學(xué)界出現(xiàn)關(guān)于“社會治理”的新一輪解釋，并賦予“社會治理”極為重大的使命，即希望通過從社會管理向社會治理的變革，實現(xiàn)政府、市場、社會等主體的多元共治，明晰政府、市場和社會之間的邊界，實現(xiàn)社會的自治。從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角度來說，社會治理含有對上與對下兩個層面的含義，首先是在科層化的行政體系內(nèi)，諸多行政事務(wù)作為社會治理的重要內(nèi)涵，屬于對行政任務(wù)自下而上的執(zhí)行；其次是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的底層面向或社會面向，即面對分散的個體化的村鎮(zhèn)居民提供自上而下的社會服務(wù)。因此，對于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)社會治理效益多是集中在自上而下的行政考核之內(nèi)，治理績效成為衡量社會治理的重要指標(biāo)。

績效的概念，來源于經(jīng)濟學(xué)，主要是用來描述經(jīng)濟活動的有效性，即一定的成本投入所產(chǎn)生的效果。在績效的概念轉(zhuǎn)變?yōu)檎闹卫砜冃r，并不僅僅指政府投入一定的成本之后所獲得的產(chǎn)出，還具有更為復(fù)雜的內(nèi)容。[1]比如，將政府的治理績效理解為自上而下的政府公共管理職能，與自下而上群眾需求的滿足形成對應(yīng)。[2]政府的公共管理職能，多根據(jù)行政體系內(nèi)部自上而下的指令、計劃、文件等進(jìn)行社會服務(wù)，治理績效便是政府在履行其職能時所取得的成績與效益?；蛘邔⒄闹卫砜冃Ю斫鉃檎慰冃А⒔?jīng)濟績效與社會績效，而當(dāng)前的政府的治理績效主要是集中于行政體系內(nèi)部的自我考核，缺乏多元主體的參與、監(jiān)督。[3]其中，政治績效主要是指政府在“集權(quán)—分權(quán)”體制下，如何維持政治上的統(tǒng)一，同時又要給予地方一定的靈活性權(quán)力以便面對復(fù)雜的、流動的社會需求。[4]也就是說，既要有利于提高地方政府的治理績效，又可以通過治理績效的考核實現(xiàn)中央政府對地方政府的有效約束。社會績效，指的是政府面對社會需求，作出精準(zhǔn)反應(yīng)并采取一定的措施來滿足居民的需求。經(jīng)濟績效，主要指的是政府對經(jīng)濟發(fā)展的要求，在20世紀(jì)70年代末期，中國開始了轉(zhuǎn)向，政府的主要任務(wù)與職能從原先的階級斗爭與意識形態(tài)斗爭轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展，并用物質(zhì)來對社會群眾進(jìn)行激勵。

政府的治理績效雖然存在諸多解釋，但它的實質(zhì)其實是指政府的治理有效性與治理的效率。政府治理的有效性，多涉及地方政府履行社會治理職能的能力，在面對社會轉(zhuǎn)型之后所產(chǎn)生的分散、差異化、多層級的社會需求，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以通過有效的精準(zhǔn)的滿足，以便獲得政權(quán)的合法性；同時，上級政府的政治指令與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，在基層得到貫徹執(zhí)行，體現(xiàn)出行政層級的控制能力與行政體系內(nèi)部的動員能力。[5]政府的治理效率則是指在社會治理的過程中，政府以較低的投入來獲得較多的產(chǎn)出，即以經(jīng)濟學(xué)意義上的績效概念來衡量政府的行為。然而，已有的研究，大多認(rèn)為政府治理的績效概念應(yīng)側(cè)重于政府治理績效參與主體的多元化以及對政府治理的監(jiān)督，并將公共價值的概念引入政府治理績效之中。[6]但是，從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角度來說，政府的治理績效其實是政府的治理有效性與治理效率之間的一種權(quán)衡。

政府的治理績效的核心是治理有效性，并且試圖通過有效的治理活動，實現(xiàn)政府治理的合法性。這是因為在中國的行政科層體制中，政府治理始終存在著威權(quán)體制與有效治理的矛盾。威權(quán)體制要求中央對地方的權(quán)威以及對地方的有效控制，從而對地方政府形成了過多的約束，導(dǎo)致政府治理的有效性缺失。但是當(dāng)?shù)胤秸@得一定的自主權(quán)力之后，又常常會形成對中央的政策、意志的偏離，也會導(dǎo)致治理有效性的缺失，進(jìn)而導(dǎo)致政府治理的合法性與動員能力的衰弱。[7]此外，從政府的合法性的角度來說，革命與政權(quán)建設(shè)使得政府獲得了合法性，從而賦予了這一組織進(jìn)行國家運動的合法性以及有效性。[8]同時，通過政府社會治理的有效性又反過來增進(jìn)了政府的合法性。[9]所以，多年來政府的社會治理始終是在以不計成本的投入來獲得治理的有效性，即通過較高的成本投入來獲得政治效益與社會效益。經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)，政府已經(jīng)從社會民眾對國家經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)的認(rèn)同中獲得合法性，然而政府卻依舊以政府治理的有效性來形成對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以及半行政化村居的約束，造成了各種資源的過度消耗。因此，本文試圖在政府治理績效的有效性的基礎(chǔ)上引入治理效率的概念，來展開對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)社會治理的分析。

二、從績效到效率：基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理轉(zhuǎn)變

H鎮(zhèn)，原是區(qū)政府所在地，在2003年與另外一鎮(zhèn)合并。2009年N區(qū)與P區(qū)合并，H鎮(zhèn)由原來的N區(qū)區(qū)政府所在地變?yōu)镻區(qū)一個普通鎮(zhèn)。目前，H鎮(zhèn)轄有29個行政村與30個居民委員會，戶籍人口117 810人，外來人口111 963人，實有人口277 193人。作為曾經(jīng)區(qū)府所在地，H鎮(zhèn)的社會治理呈現(xiàn)出了繁難的特點。它的社區(qū)空間結(jié)構(gòu)基本涵括了城鄉(xiāng)的所有特征，涵蓋了社區(qū)、城郊、工業(yè)園區(qū)、純農(nóng)村等類型；在人口結(jié)構(gòu)上涵蓋了上海外來人口、上海市其他區(qū)域的動遷人口、城市人口以及農(nóng)村人口。這種較為復(fù)雜的社會空間結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)的耦合，產(chǎn)生了分散的、多層次的且極具差異的社會需求，對H鎮(zhèn)的社會治理提出了較高的要求。

自2016年以來，H鎮(zhèn)政府的主要工作圍繞著“五違整治”展開，對早期以經(jīng)濟發(fā)展為核心時期形成的大量的違章建筑、違法經(jīng)營等進(jìn)行整治，轄區(qū)內(nèi)的大量企業(yè)進(jìn)行減量化，農(nóng)村的小作坊等被取締。在2000年左右，上海市為了實現(xiàn)農(nóng)民收入的增加，推動了“萬家富”工程的實施，鼓勵農(nóng)村調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)。在“萬家富”工程實施的早期，農(nóng)民收入確實獲得了極大提升，然而在這一時期的無序發(fā)展，形成了大量的違章建筑、違法經(jīng)營、違法用地等，打破了鄉(xiāng)村原有的社會秩序。同時，自1980年代開始，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要職能從意識形態(tài)與階級斗爭轉(zhuǎn)變到了經(jīng)濟建設(shè)上來，政府想要通過經(jīng)濟建設(shè)推動社會建設(shè)，最終實現(xiàn)政府合法性的獲得。所以，鎮(zhèn)、村無序的經(jīng)濟發(fā)展形成了村村點火、戶戶冒煙，遍地開花、處處招商的現(xiàn)象。在上海市發(fā)展的新時期，欲實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展以及建設(shè)美麗鄉(xiāng)村等目標(biāo)，就需要對早期的無序發(fā)展進(jìn)行整治，統(tǒng)一安排鎮(zhèn)村的經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)。

經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的剝離，成為了伴隨著“五違整治”發(fā)生的另一件影響基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)社會治理格局的事情。H鎮(zhèn)的職能機構(gòu)在2016年進(jìn)行了調(diào)整，首先是政府內(nèi)部的經(jīng)濟發(fā)展辦公室轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域發(fā)展辦公室，“區(qū)里不要發(fā)展經(jīng)濟了，所以改成了現(xiàn)在的這個名字”，它目前的主要工作是調(diào)整H鎮(zhèn)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，淘汰部分落后的企業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。比如說，“已經(jīng)淘汰的企業(yè)，他們所遺留下來的廠房等，不再允許創(chuàng)辦生產(chǎn)類的企業(yè)，只能夠用作商貿(mào)或者倉庫等，每年H鎮(zhèn)有淘汰20家企業(yè)的指標(biāo)。此外就是取消無證照經(jīng)營的小企業(yè)，要求三年內(nèi)消除完畢，這個數(shù)字大概是2 097家”。其次是H鎮(zhèn)的招商中心改變?yōu)閰^(qū)招商局的分中心，“所有的鎮(zhèn)的招商中心，都有這個名稱的改變，我們按照一定的順序進(jìn)行改變，成為還的第x分中心”，目前人員的編制與經(jīng)費依舊掛在H鎮(zhèn)政府，還未能理順區(qū)鎮(zhèn)之間的層級架構(gòu)，但是從總體的趨勢來看，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的招商權(quán)力與經(jīng)濟發(fā)展權(quán)力正在被剝離，逐漸弱化。

伴隨著基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的剝離，社會治理的重心卻在逐漸的下沉，H鎮(zhèn)的政府工作職能也隨之發(fā)生了從經(jīng)濟發(fā)展到社會治理的轉(zhuǎn)變，即“以前是一切事情為了經(jīng)濟，鎮(zhèn)政府包括村莊的干部都在圍繞著招商引資、經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)動，但是近年來，社會治理就是如何滿足群眾的需求，成為政府和村居的工作重心”。相應(yīng)的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理績效的考核方式也在逐步發(fā)生變化，原先的側(cè)重于經(jīng)濟指標(biāo)的治理有效性逐漸向政府的治理效率指標(biāo)轉(zhuǎn)變。在H鎮(zhèn)對下屬部門、村居的2016年、2017年年度工作考核標(biāo)準(zhǔn)中，我們發(fā)現(xiàn)了明晰的改變。其中，村居在2016年和2017年的重要改變是社會民生、社會治理的分?jǐn)?shù)大幅提升，并且基層黨建引領(lǐng)下的社會治理取代招商引資成為了考核的重點工作之一。在對機關(guān)的考核中，基礎(chǔ)工作分為三項，服務(wù)基層、團結(jié)協(xié)作、內(nèi)部管理。其中，服務(wù)基層的的考核分值從2016年的15分增加到了2017年的30分，并且它的論述內(nèi)容也產(chǎn)生了明顯的改變。在2016年，服務(wù)基層被描述為深入基層開展指導(dǎo)工作，幫助解決急、難、愁問題；落實首問責(zé)任與政務(wù)公開，重視基層與群眾訴求，認(rèn)真及時辦理來訪信訪。在2017年，增加的部分表述為“對村居重點難點工作的協(xié)助和推動，為村居提供公共服務(wù)、資源配置，對基層政府信息公開和政策指導(dǎo)”。如何高效地動員各個部門以及基層村居，以便迅速精準(zhǔn)的滿足基層社會的需求，成為了當(dāng)前基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所面臨的主要問題，而治理效率也逐漸成為衡量基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)社會治理的主要指標(biāo)。

三、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理效率的內(nèi)涵與治理導(dǎo)向

政府的治理績效有兩種內(nèi)涵，其一是有效性內(nèi)涵，通過治理的有效性，來證明政府的治理能力、發(fā)展能力，進(jìn)而證明政府的合法性，為政府進(jìn)一步展開社會活動奠定了基礎(chǔ)。但是，這種以治理有效性為基礎(chǔ)的績效考核存在著一定弊端。首先，為了實現(xiàn)社會效益、政治效益以及其他目的考量的治理有效性，往往以資源的過度集中覆蓋來展開治理活動，比如政府為了實現(xiàn)社會服務(wù)的創(chuàng)新而投入大量的資金等，較高的社會成本投入成為了治理有效性的基礎(chǔ)。其次，治理的有效性往往難以兼顧地區(qū)之間的資源差異，只是以活動的最終呈現(xiàn)結(jié)果來對各部門以及村居的年度工作進(jìn)行考核。在H鎮(zhèn)之前的考核指標(biāo)中，只是以民生、治理、黨建等板塊的治理成效作為考核標(biāo)準(zhǔn)，并沒有涉及到這些地區(qū)存在著區(qū)域規(guī)模、人口多寡、資源稟賦等方面的差異，形成了村居之間的考核不公正。所以，基層政權(quán)治理績效應(yīng)該實現(xiàn)從有效性到治理效率的轉(zhuǎn)變。

政府治理績效中第二種內(nèi)涵指的是治理效率，實質(zhì)上是說在一定的資源約束條件下，實現(xiàn)了一定的工作績效，較多地考慮到了成本與產(chǎn)出之間的關(guān)系。也就是說，政府治理較高的治理效率，是政府以較少的成本投入獲得了較高的社會效益。它所強調(diào)的內(nèi)涵，是指政府“積極有為、多辦實事，提供公共服務(wù)以滿足群眾對社會服務(wù)的需求，又在強調(diào)政府的治理績效要以較低的成本為基礎(chǔ)”。[10]其中，治理效率中的成本并不僅僅是指政府的資金投入，它主要指的是政府在一定的區(qū)域空間內(nèi)的資金投入、人力投入以及政策方面的傾斜，綜合成為資源的投入。治理效率中的社會效益，也并不僅指是否完成社會的指標(biāo)，而是指在資源約束的條件下，所完成的上級交代的治理指標(biāo)，這種治理指標(biāo)的衡量不僅要涉及到治理指標(biāo)的完成程度，還要兼顧一定區(qū)域空間的治理難度，包括這個區(qū)域內(nèi)的地域面積、人口規(guī)模以及資源的投入等?？傮w而言，治理效率就是以較少的社會投入來實現(xiàn)政府的治理成效，并且獲得群眾的高度認(rèn)可。

在政府治理績效的治理有效性與治理效率之間，我們將這兩個概念通過一定的指標(biāo)來對治理效率進(jìn)行更深層次的理解（表1）。從社會治理的主體上來說，治理有效性更為側(cè)重的是以政府為主導(dǎo)的自上而下的社會治理形式，且多以行政的方式進(jìn)行；治理效率則是在政府實現(xiàn)了從社會管理到社會治理的職能轉(zhuǎn)向之后，以政府作為主導(dǎo)，多元主體共同參與。從治理的對象上來說，治理的有效性更為側(cè)重于政府治理績效的經(jīng)濟內(nèi)涵，經(jīng)濟發(fā)展成為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)社會治理的主要內(nèi)容；而治理效率更加側(cè)重于社會建設(shè)與社會服務(wù)，其直接的面向是基層社會較為分散的社會個體。從社會治理的目標(biāo)來講，政府績效的治理有效性，側(cè)重于通過經(jīng)濟的發(fā)展來實現(xiàn)群眾的高度認(rèn)同，進(jìn)而獲得政治合法性，為進(jìn)一步開展其他的活動奠定基礎(chǔ)；政府治理績效的治理效率則是在已獲得政治合法性的基礎(chǔ)上，側(cè)重于治理的高效率。從治理的成本來說，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了獲得社會效益、政治效益，不計成本的投入；治理效率則是講求以較低的成本獲得較高的社會認(rèn)同，較好地完成政府的社會服務(wù)。

從政府治理績效的治理有效性與治理效率的對比來看，政府治理的有效性往往是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了完成上級政府交代的任務(wù)，投入較多資源以獲得較好的完成度，造成了治理效率的低下。因此，現(xiàn)階段的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會治理則是以治理的效率作為導(dǎo)向，實現(xiàn)對基層政權(quán)各部門以及村居的有效協(xié)調(diào)。具體來說，治理效率的考核指向?qū)τ诨鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會治理方式形成了導(dǎo)向上的改變，使得基層社會治理變得更為精細(xì)化、精準(zhǔn)化。首先，治理效率要求基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會治理更加注重不同區(qū)域之間的差異性，根據(jù)區(qū)域面積、人口規(guī)模來決定資源的投入程度來進(jìn)行綜合考量。其次，治理效率的提出，使得基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更加注重不同區(qū)域社會治理的問題表征，并根據(jù)問題的導(dǎo)向形成了不同的治理面向。再次，治理效率對于治理任務(wù)繁重的部門以及村居形成了有效的激勵，使得治理更為關(guān)注治理的過程以及治理的資源約束。

四、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理效率的建構(gòu)路徑

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理效率主要在于治理成本與治理效益之間的衡量，然而基層社會治理的效率實際上面臨著多重的制約，這主要與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的雙重角色有關(guān)。從科層治理的制度沿襲來看，當(dāng)前的政府依舊是傳統(tǒng)的社會治理體制——郡縣制度的延續(xù)。郡縣制的出現(xiàn)以及沿襲，主要是維持中國政治版圖的統(tǒng)一，制約地方的權(quán)力實現(xiàn)中央集權(quán)，維護(hù)中央的權(quán)威。因此，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為了整個行政科層體系的末端，受到了中央的極大約束。雖然，諸多學(xué)者用“集權(quán)—分權(quán)”“委托—代理”等理論框架來分析中央與地方的關(guān)系，[11]但是經(jīng)過科層體制的多個層級之間的傳遞，地方所獲得的靈活性空間已經(jīng)不大。此外，從地方治理的角度來看，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)又需要有一定的靈活空間，以面對復(fù)雜的社會治理形勢。這是因為，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為科層體系的末端，是直接面對基層社會的政權(quán)。此外，隨著社會轉(zhuǎn)型的加劇，基層社會治理面臨的形勢更為復(fù)雜，人口的流動以及個體化的呈現(xiàn)，使得社會的需求呈現(xiàn)出了多層級、分散性、差異性的社會需求，這就對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理提出了更高的要求，傳統(tǒng)的以治理有效性為基礎(chǔ)的社會治理方式難以滿足新形勢的變化，社會治理更加講求治理的效率。

傳統(tǒng)的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會治理多采取自上而下管控的方式，并且個體依托于單位，其需求也由所在的單位加以解決。但是隨著社會流動的加劇、單位制的解體，個人從單位人演變?yōu)樯鐣?，原先單位所承?dān)的對個人的義務(wù)逐漸被政府、市場所承擔(dān)。在政府與市場的社會服務(wù)的邊界未進(jìn)行明確的界定之前，政府依舊承擔(dān)著主要的供給角色，但是政府的服務(wù)供給與居民的實際需求之間始終存在脫節(jié)。[12]因此，H鎮(zhèn)政府的職能從發(fā)展轉(zhuǎn)向社會治理的過程中，其治理的方式也實現(xiàn)了向精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)變。網(wǎng)格化治理，也因此成為了提高基層社會治理效率的重要載體。精細(xì)化的網(wǎng)格治理的實質(zhì)是將H鎮(zhèn)的區(qū)域空間分為不同的網(wǎng)格，并且將權(quán)責(zé)明確到每一個部門與村居，消除具有治理模糊性的地帶，并督促負(fù)有治理責(zé)任的部門去快速解決網(wǎng)格中所發(fā)現(xiàn)的問題，從而實現(xiàn)對社會需求快速而精準(zhǔn)的回應(yīng)。[13]通過網(wǎng)格治理，實現(xiàn)了對權(quán)責(zé)邊界的明晰界定，也治理了部門的惰性，從而有效提升了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理效率。

在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的部門協(xié)調(diào)過程中，以治理部門惰性為主要目標(biāo)之一的社會治理，是對各個部門進(jìn)行的一種跨部門的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)的方式是基于權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行的，當(dāng)問題發(fā)生時，根據(jù)最初的問題所屬領(lǐng)域的劃分，H鎮(zhèn)的網(wǎng)格管理中心直接將問題派單給相關(guān)的部門或者村居，督促這些部門與村居進(jìn)行處理，并作出相應(yīng)的反饋。然而，在實際的操作過程中，卻往往出現(xiàn)難以實現(xiàn)跨部門的動員。其一是各個部門的原有的任務(wù)較重，難以在網(wǎng)格中的問題上付出較大的時間與精力加以處理；其二是H鎮(zhèn)的網(wǎng)格化管理中心，在行政層級上雖然是由高出各個部門半個行政級別的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，但長時間的運轉(zhuǎn)之后也會難以形成對這些部門的有效動員，所以網(wǎng)格化管理中心的工作人員往往會有“協(xié)調(diào)就是求人，牽頭就是磕頭”的工作感覺；其三是處在H鎮(zhèn)的政府機關(guān)的熟人群體內(nèi)，各個部門的領(lǐng)導(dǎo)多是相互認(rèn)識，因此網(wǎng)格化管理中心的考核并不會給這些部門在年終考核時打的分?jǐn)?shù)過低，“否則大家面子上都過不去，工作就更加不好做”。

黨組織的動員漸漸地與行政科層體系內(nèi)部的層級動員結(jié)合在一起，形成了有效的組織內(nèi)部的動員方式之一，實現(xiàn)了跨部門之間的協(xié)作，提高了基層社會的治理效率。傳統(tǒng)的運動式治理在常態(tài)化之后，動員的效果逐漸式微，黨的組織動員成為了黨政科層體系內(nèi)新的動員形式。這一方式主要通過黨政科層體制內(nèi)的人員考核、任免與激勵來提升治理效率。在H鎮(zhèn)，它的下屬各部門以及村居的主要負(fù)責(zé)人的晉升，在經(jīng)過本部門的討論、推薦以后，上交給政府，最終由H鎮(zhèn)黨委會討論加以決定最終的任免。同時，H鎮(zhèn)在部分部門已經(jīng)開始實行職級與崗位的分離，按照“工作人員的工作年限以及工作成效，來評定職級，并且這個職級的最終結(jié)果是要上交給H鎮(zhèn)黨委會來決定的”。此外，H鎮(zhèn)政府設(shè)置了黨政聯(lián)席會議，以督促各個部門工作的開展，并對鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的重點、難點工作通過跨門的協(xié)調(diào)與合作來展開。因此，黨組織通過對行政體系內(nèi)部的人員考核以及激勵制度的創(chuàng)新，實現(xiàn)了對不同部門跨層級的協(xié)調(diào)與動員。

五、結(jié)論與討論

政府的雙重角色始終存在于社會治理中，作為受到層層束縛的行政層級體制的末端，作為直接面對底層社會需要作出靈敏反應(yīng)的前端，難以實現(xiàn)社會治理的效率的提升。在以治理有效性為考核側(cè)重點的政府治理績效作為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)社會治理的評價標(biāo)準(zhǔn)時，政府以資源的過密投入來獲得治理的效益，卻造成了資源的浪費以及治理效率的低下。因此，伴隨著基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的剝離以及向以社會服務(wù)與社會建設(shè)作為主要職能的轉(zhuǎn)變時期，政府治理績效的治理效率內(nèi)涵應(yīng)該成為衡量社會治理的主要標(biāo)準(zhǔn)，并以此實現(xiàn)對高度變動的社會需求作出迅速、精準(zhǔn)的回應(yīng)。

因此，H鎮(zhèn)以網(wǎng)格化治理作為社會治理的主要方式，并通過黨組織實現(xiàn)了對行政體系內(nèi)部各個部門及其工作人員的動員。黨組織在參與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的過程中，既實現(xiàn)了對基層社會的再組織，又實現(xiàn)了對鎮(zhèn)域范圍內(nèi)各種資源的高度整合。在通過制度創(chuàng)新、動員主體的轉(zhuǎn)變來實現(xiàn)對行政體系內(nèi)部高效動員的同時，也應(yīng)該看到提高社會治理效率路徑的建構(gòu)限度。因此，如何實現(xiàn)黨組織對基層社會動員的持續(xù)性，以便提升治理效率，將會是基層社會黨建所面臨的重要問題。

說明：本文系國家社科基金重大項目“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局研究——聚焦人口流入型地區(qū)”（15ZDC028）的部分研究成果。

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責(zé)任編輯：王明洲