農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”面臨的困境與出路

王超

【摘 要】郴州農(nóng)村處于南嶺山脈和羅霄山脈交匯區(qū)域，宅基地情況復(fù)雜，給郴州地方政府統(tǒng)一管理和“三權(quán)分置”工作帶來(lái)一定困難。從成因入手，打準(zhǔn)脈搏，提出組織建設(shè)、宅基地的統(tǒng)一規(guī)劃和整理、資格權(quán)認(rèn)定、流轉(zhuǎn)指導(dǎo)和服務(wù)等方面提出對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地；三權(quán)分置；資格權(quán)；使用權(quán)； 困境；對(duì)策

【中圖分類(lèi)號(hào)】D668 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1001-0475（2018）09-0079-02

2018年中央一號(hào)文提出要“深化農(nóng)村土地制度改革?！晟妻r(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置……”，為黨的十九大報(bào)告中確立的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略拉開(kāi)了序幕。所謂農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，類(lèi)似農(nóng)地“三權(quán)分置”，是在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地集體所有前提下，將農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和使用權(quán)區(qū)分開(kāi)，本集體內(nèi)農(nóng)戶(hù)有資格向集體組織申請(qǐng)一宗宅基地用于建房或其它用途，本集體外農(nóng)戶(hù)則可以通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓方式獲得宅基地使用權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”的目的，就是要盤(pán)活存量宅基地，搞活宅基地使用權(quán)，拓寬農(nóng)民增收來(lái)源，為建設(shè)美麗富裕和諧的鄉(xiāng)村搭建舞臺(tái)。

一、現(xiàn)狀和困境

湖南郴州市有八縣三區(qū)（市），五百余萬(wàn)市民，農(nóng)業(yè)人口占比超過(guò)60%，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略恰逢其時(shí)，鄉(xiāng)村建設(shè)的空間和潛能很大。在蘇仙、桂陽(yáng)、宜章、桂東等地的考察和調(diào)研情況來(lái)看，湖南郴州市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”有幾個(gè)難點(diǎn)：

（一）農(nóng)村宅基地統(tǒng)一管理和統(tǒng)一規(guī)制難

湖南郴州市地處南嶺山脈北坡，東面與羅霄山脈交匯，地形復(fù)雜，尖嶺與梯坳地貌交錯(cuò)；地勢(shì)險(xiǎn)峻，嶺上與坳間落差大。從現(xiàn)存湖南郴州市農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀來(lái)看，大致可分為三種情況：

1.中心城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)村的宅基地“寸土寸金”，各方利益爭(zhēng)奪激烈。由于獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和樓市漸漲推動(dòng)下，郊區(qū)農(nóng)村宅基地炙手可熱，宅基地“三權(quán)分置”也給外村農(nóng)戶(hù)和城里親友在郊區(qū)農(nóng)村務(wù)工、安居、休閑、療養(yǎng)提供了便利。于是，本村農(nóng)民“一戶(hù)多宅”，宅宅都是黃金碼頭；城里親友紛紛返鄉(xiāng)，舊房換新顏；外村農(nóng)戶(hù)買(mǎi)房占地奇貨可居。郊區(qū)農(nóng)村宅基地因利用性強(qiáng)增值空間大，成了各方爭(zhēng)搶的稀缺資源。

2.田峒區(qū)域的宅基地閑置、廢棄多。湖南郴州市有著悠久的農(nóng)耕歷史，在水稻耕種和特色種植有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。先民們?yōu)榱烁N方便在土地肥沃的田峒附近開(kāi)基建房，形成了星羅棋布的聚居點(diǎn)。由于缺乏管理和規(guī)劃，很多聚居區(qū)正房雜屋相鄰，功能不分、人畜混居，排水排污設(shè)施落后，房屋間距小、安全隱患多。于是村民向聚居外圍擴(kuò)基建房，農(nóng)田耕地被擠占，中心區(qū)域則被閑置廢棄，宅基地浪費(fèi)很大。

3.山區(qū)宅基地平整難，宜居點(diǎn)分散，村民散居面大。在資興、桂東、汝城、宜章等某些典型山區(qū)農(nóng)村，“八分山水一分田，一分道路和莊園”，要平整出一宗可容三五戶(hù)的宅基地都很困難，給宅基地的規(guī)劃和管理帶來(lái)很大難度。因此，山區(qū)農(nóng)村居住點(diǎn)呈“東一戶(hù)、西一幢”的分散狀態(tài)。

情況多樣的宅基地現(xiàn)狀，為湖南郴州市統(tǒng)一管理工作帶來(lái)不便，期望用某項(xiàng)單一政策來(lái)規(guī)制湖南郴州市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”工作，顯然不切實(shí)際。

（二）農(nóng)村宅基地使用資格權(quán)的認(rèn)定難

向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)一宗宅基地需要兩個(gè)前提條件，一是具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，二是具備分戶(hù)戶(hù)主資格。首先，國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府未就認(rèn)定是否具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格事項(xiàng)出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性文件，地方政府的探索性政策也各出奇招做法不一，有的地方以戶(hù)籍為準(zhǔn)，有的地方以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為決定性要件，有的以戶(hù)籍兼釆其它要件。標(biāo)準(zhǔn)不一的實(shí)操做法給利益博弈激烈的地方帶來(lái)大量糾紛，給農(nóng)村和諧穩(wěn)定埋下隱患，也給人民法院的裁判工作也帶來(lái)難度。其次，就集體成員是否具備分戶(hù)戶(hù)主資格，國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府也僅僅是啟動(dòng)探索性試點(diǎn)工作，地方人民政府還沒(méi)來(lái)得及積累經(jīng)驗(yàn)，難以提出指導(dǎo)性政策規(guī)范基層工作人員的實(shí)操。無(wú)論基層工作人員怎樣實(shí)操，都會(huì)觸碰這些或那些人的利益，引起這方或那方的不滿(mǎn)、抵制或刁難。

（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛維權(quán)難

維權(quán)難體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是選擇案由難。按照最高人民法院發(fā)布的《民事案件案由規(guī)定》，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)后，如果發(fā)生糾紛該如何維權(quán)成了難題。是以物權(quán)糾紛立案，還是以合同糾紛立案成了當(dāng)事人難以抉擇的選擇題。宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)，依法理應(yīng)以宅基地使用權(quán)糾紛提起訴訟維權(quán)，但如果在流轉(zhuǎn)時(shí)受讓人是從無(wú)權(quán)處分人手中善意受讓?zhuān)且院贤m紛起訴，還是以宅基地糾紛起訴？受讓人可否以善意取得為抗辯理由對(duì)抗第三人呢？目前還未見(jiàn)有相關(guān)規(guī)定和探索性政策，這也給基層工作人員的實(shí)操帶來(lái)困難和挑戰(zhàn)。二是履行、執(zhí)行難。經(jīng)過(guò)四十年的改革開(kāi)放，絕大多數(shù)農(nóng)民初步解決了溫飽問(wèn)題，但離實(shí)現(xiàn)全面小康還有一段距離。不管是轉(zhuǎn)讓方還是受讓方，風(fēng)險(xiǎn)承受能力還是很有限的。一旦宅基地流轉(zhuǎn)后發(fā)生糾紛，在宗族家族等勢(shì)力的強(qiáng)力干預(yù)下，有協(xié)議無(wú)法履行、無(wú)法執(zhí)行的現(xiàn)象常有常見(jiàn)。

二、宅基地“三權(quán)分置”面臨困境的成因

湖南郴州市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”面臨困境的成因是多方面的，有歷史傳統(tǒng)的，也有現(xiàn)實(shí)的，還有政策面的，歸納起來(lái)主要有：

（一）集體組織主體缺位，未發(fā)揮應(yīng)有作用

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地的所有權(quán)主體，應(yīng)依法履職，發(fā)揮管理、處置宅基地相關(guān)事務(wù)的功用。但集體經(jīng)濟(jì)組織是生產(chǎn)單位，不具備管理職能，特別是“包產(chǎn)到戶(hù)”后，集體組織也名存實(shí)亡了。在田峒和山區(qū)等宅基地增值空間小的偏僻農(nóng)村，農(nóng)戶(hù)要不要分立支戶(hù)、在哪開(kāi)辟一宗宅基地、判斷是否會(huì)占用耕地、會(huì)不會(huì)引起鄰里糾紛等等，幾乎看不到集體經(jīng)濟(jì)組織的影子。于是，權(quán)利主體長(zhǎng)期缺位，未經(jīng)規(guī)劃的聚居區(qū)歷經(jīng)滄海桑田已成了臟亂差的空心村，安全隱患多、鄰里糾紛多。一方面是宅基地閑置、廢棄嚴(yán)重，另一方面侵占基本農(nóng)田和公共設(shè)施現(xiàn)象十分突出。村中空心化、老屋閑置化、新增房屋擴(kuò)張無(wú)序化，加劇了農(nóng)村臟亂差的“非宜居”程度。

主體缺位的另一個(gè)原因是集體缺乏調(diào)整手段。 “包產(chǎn)到戶(hù)”后，農(nóng)戶(hù)既不向集體上交承包金，也不支付對(duì)價(jià)取得、使用宅基地，完全可以繞開(kāi)集體組織自主生活。集體組織作為所有權(quán)主體沒(méi)有任何收入來(lái)源，調(diào)整手段缺失，導(dǎo)致職能空轉(zhuǎn)、管理失效。

（二）村民集體觀念缺失，權(quán)屬觀念錯(cuò)位，片面追求個(gè)體利益最大化

受傳統(tǒng)私有觀念的不良影響，加上“包產(chǎn)到戶(hù)”后集體組織長(zhǎng)期缺位，農(nóng)民的集體觀念逐漸淡漠了。在私有化浪潮侵蝕下，農(nóng)民權(quán)屬觀念錯(cuò)位，把承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地當(dāng)做私有財(cái)產(chǎn)，只要自己樂(lè)意，或?qū)ψ约河欣?，就隨意變更承包地的用途，在承包地上建房、賣(mài)（贈(zèng)送）給他人建房或修建其它設(shè)施等。農(nóng)民權(quán)屬觀念錯(cuò)位的普遍化加速了農(nóng)村宅基地的管理碎片化、無(wú)序化。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)落后

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放四十年的努力，農(nóng)村有了翻天覆地的變化，但與中心城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和配套相比，還是相對(duì)落后的。特別是南嶺山區(qū)的某些農(nóng)村，聚居點(diǎn)分散，農(nóng)戶(hù)和農(nóng)民集體無(wú)法承受通路通電通網(wǎng)等配套設(shè)施的建設(shè)成本。農(nóng)村留守農(nóng)戶(hù)被迫拋棄老宅舊屋，向具備“三通”等宜居條件的地方開(kāi)基建房，而造成老宅區(qū)的蕭條、凋敝。

三、走出宅基地“三權(quán)分置”困境的對(duì)策

要走出宅基地“三權(quán)分置”的困境，就要從當(dāng)前成因入手，以敢于擔(dān)責(zé)的勇氣奮力開(kāi)拓。筆者提出如下建議：

（一）加強(qiáng)農(nóng)民集體組織建設(shè)，發(fā)揮主體作用

農(nóng)民集體是宅基地所有者，享有占有、使用、收益和處分的全面權(quán)利，因此在宅基地“三權(quán)分置”過(guò)程中，處于不可或缺不可替代的中心位置。加強(qiáng)農(nóng)民集體的組織建設(shè)勢(shì)在必行、必不可少。基層人民政府加強(qiáng)對(duì)村組集體的組織建設(shè)，首先加強(qiáng)農(nóng)村人才庫(kù)的建設(shè)，著力培養(yǎng)一批農(nóng)村留守骨干和后備人才，提高其農(nóng)技水平和帶頭致富能力，使其成長(zhǎng)為新時(shí)代奮斗型農(nóng)民。其次，加強(qiáng)農(nóng)村管理工作指導(dǎo)，幫其制定規(guī)程、規(guī)范流程，并獲得農(nóng)民理解和支持。

（二）統(tǒng)一規(guī)劃和整理農(nóng)村宅基地

基層人民政府組織村委和農(nóng)民集體負(fù)責(zé)人對(duì)集體所有宅基地進(jìn)行摸底、宜居規(guī)劃、統(tǒng)一整理和建檔入庫(kù)。為確保耕地紅線，農(nóng)戶(hù)只能申請(qǐng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的宅基地，杜絕隨意變更農(nóng)地用途擠占農(nóng)田的現(xiàn)象；同時(shí)為節(jié)省宅基地，農(nóng)民集體應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)建新拆舊，或適當(dāng)補(bǔ)貼修繕有代表性的古民居村落，留住鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁。

（三）公平合理認(rèn)定使用資格權(quán)

宅基地使用資格權(quán)是本集體成員的一項(xiàng)身份權(quán)，是“三權(quán)分置”的關(guān)鍵部位，能否公平合理確認(rèn)資格權(quán)關(guān)系到整個(gè)集體的利益。首先可以“戶(hù)籍+承包地+……”模式確定集體成員資格?！皯?hù)籍+承包地+……”模式可以排除“空掛戶(hù)”“寄居戶(hù)”等的成員資格，同時(shí)還有一定開(kāi)放性，農(nóng)民集體可以絕對(duì)多數(shù)成員同意吸收新成員。其次，可以家庭人口結(jié)構(gòu)和年齡為標(biāo)準(zhǔn)，確定分支戶(hù)的戶(hù)主資格。一是家庭子女成長(zhǎng)已到法定婚齡，有獨(dú)立生活和生產(chǎn)能力的才認(rèn)定具備分支戶(hù)主資格；二是家庭人口增多，三代同堂是常態(tài)了，當(dāng)四世同堂及以上的人口結(jié)構(gòu)，集體組織應(yīng)考慮適當(dāng)增加面積用于改善居住。三是要堅(jiān)持男女平等。生男生女都是傳后人，都可以成為分支戶(hù)主。

（四）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)

基層人民政府可成立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，用于指導(dǎo)和服務(wù)農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作，也可供備案和查閱。

（五）運(yùn)用法治思維和法治方式化解宅基地糾紛

申請(qǐng)和使用農(nóng)村宅基地關(guān)系農(nóng)戶(hù)百年大計(jì)的利益，必然慎之又慎、斤斤計(jì)較；三權(quán)分置又是開(kāi)創(chuàng)性工作，工作流程難免有所疏漏，產(chǎn)生一系列糾紛也在情理之中。各方在處置和化解糾紛時(shí)，應(yīng)運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)開(kāi)展工作，引導(dǎo)爭(zhēng)議各方通過(guò)協(xié)商調(diào)解、行政復(fù)議、訴訟仲裁等渠道來(lái)平衡各方利益；切不可為保一時(shí)平安和稀泥，花錢(qián)妥協(xié)。權(quán)宜之計(jì)只會(huì)助漲不當(dāng)?shù)美环降男皻?，為處理以后?lèi)似情況埋下隱患。

[責(zé)任編輯：褚永慧]