匡 兵,盧新海,,陳丹玲
(1.華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430079;2.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430074)
耕地輪作休耕是解決耕地生產(chǎn)能力弱化、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化、糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性失衡等問題的國際通行做法[1],也是中國在耕地資源開發(fā)利用強度過大、國際國內(nèi)糧食供給寬裕等新形勢、新背景下,創(chuàng)新耕地保護和糧食安全路徑的政策選擇[2]。
自中共十八屆五中全會提出探索實行耕地輪作休耕制度試點以后,耕地輪作休耕就成為理論界關(guān)注的焦點和熱點話題。從已有研究來看,學(xué)者們主要從制度經(jīng)濟學(xué)、地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科視角出發(fā),或探討耕地輪作休耕過程中的制度規(guī)范[3],或揭示耕地輪作休耕所導(dǎo)致的社會經(jīng)濟及生態(tài)環(huán)境效應(yīng)[4],或分析耕地輪作休耕過程中的農(nóng)戶行為選擇[5]及不同區(qū)域耕地輪作休耕試點的實踐總結(jié)[6]等,對于保障耕地輪作休耕在全國更大范圍的推廣實施具有重要意義,但是卻鮮有對耕地輪作休耕這一政策安排本身的探討。作為中國新發(fā)展常態(tài)下耕地保護政策和土地管理政策的創(chuàng)新設(shè)計,耕地輪作休耕實際上是一個具有明顯正外部性的公共政策安排,是中央政府委托地方政府及農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理、土地資源管理等相關(guān)職能部門代理耕地輪作休耕工程監(jiān)督和管理等一系列行為的綜合[7]。在這種多環(huán)節(jié)的委托代理關(guān)系鏈中,是否設(shè)計和選擇了有效的政策工具不僅是實現(xiàn)耕地輪作休耕政策預(yù)期目標(biāo)的基本路徑,還將直接決定其執(zhí)行的順暢程度及整體績效[8]?;诖?,本文將根據(jù)政策工具的基本內(nèi)涵,構(gòu)建耕地輪作休耕政策工具選擇的理論分析框架,利用內(nèi)容分析法剖析目前耕地輪作休耕政策工具選擇現(xiàn)狀及存在的主要問題,為后續(xù)政策調(diào)整與完善提供參考。
政策工具,又稱“治理工具/政府工具”,是在既定的政策環(huán)境下,政策執(zhí)行者為解決政策問題、達成政策目標(biāo)、實施政策方案等而采取的具體手段和方式[9]。在國內(nèi)外理論研究者的共同努力下,目前已經(jīng)形成了不同體系的“政策工具箱”[10]。其中,由ROTHWELL和ZEGVELD提出的“環(huán)境型、供給型和需求型”政策工具分類方法強化了政府在相關(guān)政策推進過程中的環(huán)境營造者角色,指出政府并非僅僅起到控制者和干預(yù)者作用,這與中國全面深化改革和服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)要求相吻合,同時,該方法凸顯供給與需求在推進政策發(fā)展過程中所起到的作用,與中國目前重點推行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不謀而合[11]?;诖耍疚囊步梃bROTHWELL和ZEGVELD的思想,將耕地輪作休耕政策體系所涉及的基本政策工具劃分為環(huán)境型、供給型和需求型3種(表1)。
耕地輪作休耕的環(huán)境型政策工具主要指政府部門通過立法規(guī)制、財稅制度等為耕地輪作休耕政策發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境,間接推動耕地輪作休耕工作開展與創(chuàng)新。供給型政策工具是指政府增加資本、信息、技術(shù)、人才等要素的有效供給,通過對相關(guān)要素規(guī)模與結(jié)構(gòu)的調(diào)整,直接擴大耕地輪作休耕的橫截面與縱截面,是保證該政策高效、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。需求型政策工具指政府通過相關(guān)措施扶持、培育與耕地輪作休耕相關(guān)的服務(wù)項目或市場,限制非保護型、非生態(tài)型耕作方式或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的運用,最終通過影響耕地經(jīng)營主體或區(qū)域耕地生產(chǎn)系統(tǒng)需求來拉動耕地輪作休耕的發(fā)展,各種類型的政策工具又可以進行進一步分解(表1)。
由于同一種政策工具可能承載著多種政策功能,這樣就很難清晰表達出特定工具的政策目的。為全方位、多層次認識耕地輪作休耕政策,以基本政策工具維度為X軸,參照ANDERSON等學(xué)者提出的“服務(wù)鏈理論”[12],將耕地輪作休耕政策看成是中央政府向社會公眾提供生態(tài)公共物品的過程,構(gòu)建出耕地輪作休耕政策的Y軸,由此形成耕地輪作休耕政策的二維分析框架(圖1)。其中,Y軸主要包括資源捐贈、資源遞送、服務(wù)提供和服務(wù)監(jiān)管4個方面的內(nèi)容:資源捐贈是中央政府委托地方政府進行生態(tài)物品供給的過程;資源遞送是地方政府落實中央政策,制定具體的耕地輪作休耕計劃及制度設(shè)計的過程;服務(wù)提供是地方政府進行耕地輪作休耕項目布局、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整實踐,并根據(jù)輪作休耕的現(xiàn)實狀況調(diào)整相應(yīng)的土地管理政策及利用策略,確定輪作休耕地塊的管護辦法等;服務(wù)監(jiān)管是政府職能部門、社會組織與公眾等對耕地輪作休耕活動進行監(jiān)督,以保證該政策的可持續(xù)發(fā)展及耕地資源的合理利用。
圖1 耕地輪作休耕政策的二維分析框架Fig.1 Two-dimensional framework of policy on crop rotation and fallow of cultivated land
表1 耕地輪作休耕政策工具的類型與基本內(nèi)涵Tab.1 The types and basic connotations of policy tools of crop rotation and fallow of cultivated land
內(nèi)容分析法(Content Analysis Method)是將那些用語言、文本表示的信息內(nèi)容或文獻轉(zhuǎn)化成用統(tǒng)計學(xué)語言描述的資料,以此來識別目標(biāo)文本中的關(guān)鍵信息與主要特征[13]。主要包括以下6個步驟:“研究問題確定”“樣本選擇”“分析單元確定”“數(shù)據(jù)類別確定并編碼”“信度與效度檢驗”“數(shù)據(jù)分析”。在進行信度與效度檢驗時,主要參照文獻[14]的思路,利用專家評估法對內(nèi)容分析方法進行補充。
為保障耕地輪作休耕工作有序推進,中共中央、國務(wù)院、原農(nóng)業(yè)部(現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部)、其他相關(guān)部委以及各級地方政府和職能部門,都陸續(xù)出臺了一系列規(guī)章制度,對耕地輪作休耕的總體安排、資金管理、項目建設(shè)及檢查驗收等都作了明確規(guī)定。綜合考慮本文的研究主題及不同政策的重要性程度,選取原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦等10部委聯(lián)合印發(fā)的《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》(下稱《方案》)為本文的分析樣本。
分別以上文X、Y維度所提到的指標(biāo)為分析單元,按照“章節(jié)—條款”對《方案》中的政策工具內(nèi)容進行編碼,最終形成如表2所示的編碼表①完整版《方案》可通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站查詢,http://www.moa.gov.cn/nybgb/2016/diqiqi/201711/t20171128_5921712.htm.。
內(nèi)容分析法的信度主要包括類目信度和判斷者信度。由本院3位教授、2位副教授組成的評估專家組完全認同本文的類目設(shè)置,而且根據(jù)文獻[14]的判斷者信度評估原理,得到的信度值為0.8547,在VINEY[15]所界定的合理區(qū)間[0.8,0.9]內(nèi)。
在效度評估上,分別邀請5位專家對所構(gòu)建耕地輪作休耕政策分析框架的認同程度,進行0—5的賦值,最終結(jié)果為4.94,意味著所構(gòu)建的框架能夠很好地分析已有政策體系。
以表2的編碼歸類情況為基礎(chǔ),得到《方案》中各種類型的政策工具分布情況如表3所示。從中可以清楚地看到,《方案》中運用的政策工具主要是環(huán)境型和供給型,其中又以環(huán)境型政策工具居多,占比超過70%,需求型政策工具則嚴重缺失。
(1)環(huán)境型政策工具占主導(dǎo)地位。從表3可知,環(huán)境型政策工具共計31條,占比為75.60%,在耕地輪作休耕政策運行過程中發(fā)揮著重要作用。具體來看,法規(guī)管制的占比最高(39.02%)。其次是目標(biāo)規(guī)劃,占比為19.51%,這說明政府也注重對耕地輪作休耕的頂層設(shè)計與安排,通過設(shè)定不同層面、不同時段耕地輪作休耕政策的目標(biāo)為其發(fā)展指明方向。策略性措施占比為12.19%,反映出政府為實現(xiàn)耕地輪作休耕政策的可持續(xù)發(fā)展,制定了針對性的措施與方法,但是從《方案》來看,很多條款都還有待細化。金融服務(wù)是保證耕地輪作休耕政策良性發(fā)展的“催化劑”,它除了對耕地輪作休耕的直接財政扶持外,還涉及資金的借貸、擔(dān)保等,但是現(xiàn)階段對其的重視程度并不高,占比僅為4.88%。稅收優(yōu)惠政策在《方案》中呈真空狀態(tài),暫時還沒有得到體現(xiàn),也就難以激勵相關(guān)組織、企事業(yè)單位及其他社會資本等積極參與到耕地輪作休耕過程中。
(2)供給型政策工具相對弱勢。供給型政策工具的占比為24.40%,數(shù)量與環(huán)境型相比還有一定差距。其中,科技支持是供給型政策工具中最受關(guān)注的類型,約為整個供給型政策工具的一半,將會對耕地輪作休耕過程中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)選擇與應(yīng)用、不同約束條件下耕地輪作休耕實施模式選擇等提供重要技術(shù)支持?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入是政府重視、關(guān)注耕地輪作休耕問題最直接的表現(xiàn)和最有效的方式,前者是保障輪作休耕政策高效運行的重要載體,后者則能夠提供重要物質(zhì)基礎(chǔ),但是從《方案》來看,它們占供給型政策工具的比重分別為30.00%和20.00%,在整個政策體系中占的比重僅為12.20%,因而有學(xué)者建議國家將輪作休耕資金納入中央財政年度預(yù)算,并跨年提前安排下一年度輪作休耕計劃與資金[11]。公共服務(wù)政策工具僅1條,主要涉及農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移,對其他方面的關(guān)注還不夠。人才培養(yǎng)對應(yīng)的數(shù)量為0,還沒有引起足夠的重視,從現(xiàn)實情況來看,盡管有很多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及社會資本進入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中,但是仍有大量文化層次低、缺乏專業(yè)技能、年齡過大的農(nóng)戶從事著耕地生產(chǎn),培養(yǎng)一批懂技術(shù)、會經(jīng)營、更年輕的新型職業(yè)農(nóng)民將是提高更大輪作休耕品質(zhì)與質(zhì)量的重要措施。
表2 耕地輪作休耕政策文本內(nèi)容分析單元編碼Tab.2 Unit encoding of text content analysis of crop rotation and fallow of cultivated land
表3 《方案》X維度政策工具分布表Tab.3 Distribution of X-dimensional policy tools of “Scheme”
圖2 《方案》政策工具二維分布圖Fig.2 Distribution of two-dimensional policy tools of “Scheme”
(3)需求型政策工具嚴重缺位。需求型政策工具能夠有效指導(dǎo)中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和耕地利用,調(diào)控耕地輪作休耕省份或縣市糧食市場供需,保證糧食市場的穩(wěn)定、健康發(fā)展,其對耕地輪作休耕政策所產(chǎn)生的拉動作用通常比環(huán)境型政策工具更直接、更有效。盡管《方案》中需求型政策工具出現(xiàn)了斷層與缺失,但是在具體的實踐過程中,需求型政策工具實際上有所運用。如湖南省在重金屬污染耕地輪作休耕過程中,就通過公開招標(biāo)形式組織相關(guān)企業(yè)與機構(gòu)進行輪作休耕地的翻耕、培肥及后期管護等,未來應(yīng)該繼續(xù)支持耕地輪作休耕的服務(wù)外包等,吸引更多的社會力量參與到耕地輪作休耕過程中。
圖2反映的是耕地輪作休耕政策工具二維分布情況。從中可以看出,《方案》對耕地生態(tài)物品供應(yīng)、服務(wù)的各個階段都進行干預(yù),為耕地輪作休耕提供多方面的規(guī)制與激勵?!百Y源捐贈”政策工具有12條,均為環(huán)境型政策工具,由于耕地資源的準(zhǔn)公共物品特性,耕地輪作休耕的生態(tài)物品供給需要以中央政府為主導(dǎo),委托地方政府及相關(guān)職能部門代理耕地輪作休耕工程監(jiān)督和管理等,并通過創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境及規(guī)范的政策安排引導(dǎo)其他主體有序參與,特別在耕地輪作休耕政策發(fā)展初期,這種推行模式非常重要。地方政府在耕地輪作休耕政策的實施過程中不僅要完成中央政府規(guī)定的耕地輪作休耕數(shù)量指標(biāo),即根據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定,確定本地區(qū)輪作休耕的耕地面積、具體的地塊分布、進行補貼發(fā)放等,保證耕地輪作休耕工程或項目的質(zhì)量,達到耕地地力恢復(fù)、生態(tài)環(huán)境改善、儲糧路徑創(chuàng)新、農(nóng)民收入提高等預(yù)期目標(biāo),還要盡可能實現(xiàn)自身壟斷租金最大化,具有多重目標(biāo)與訴求。“資源遞送”和“服務(wù)提供”的數(shù)量與地方政府的特殊角色較為相符,且從圖2可以看出,二者的數(shù)量較為均衡,分別為13條和10條,占比分別為31.71%和24.39%?!胺?wù)監(jiān)管”的比重也達到14.63%,意味著無論是各級政府,還是相關(guān)社會組織與個人等都可以在耕地輪作休耕政策實施過程中發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督職責(zé)。
選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ呤菍崿F(xiàn)耕地輪作休耕政策目標(biāo)的重要路徑,也是進行耕地輪作休耕政策分析的有效手段。
(1)從耕地輪作休耕基本政策工具維度來看,環(huán)境型政策工具使用過溢、供給型政策工具相對弱勢、需求型政策工具則嚴重缺位。通過對《方案》的歸類、編碼及分析可以看出,現(xiàn)階段耕地輪作休耕政策工具使用表現(xiàn)出較為明顯的不均衡特征,政府傾向于為輪作休耕政策運行提供良好的發(fā)展環(huán)境,環(huán)境型政策工具過溢,其中又以法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃居多,對其他政策工具的使用較為慎重,特別是需求型政策工具的完全缺位將無法形成有效的拉力。
(2)從耕地輪作休耕服務(wù)鏈維度來看,現(xiàn)行政策安排對耕地輪作休耕的各個階段都進行干預(yù),為耕地輪作休耕提供多方面的規(guī)制與激勵?!斗桨浮凤@示,在服務(wù)鏈的4個不同階段中,資源遞送類政策工具最多,其次是資源捐贈,數(shù)量分別為13個和12個,反映了耕地輪作休耕過程中中央政府與地方政府的重要作用,服務(wù)提供和服務(wù)監(jiān)管也占有較高的比重,且4個階段的政策工具數(shù)量相對較為均衡,共同推進耕地輪作休耕政策的發(fā)展。
(3)耕地輪作休耕政策的運行與實施實際上是不同類型政策工具動態(tài)“博弈”并走向“均衡”的過程。在耕地輪作休耕政策發(fā)展初期,環(huán)境型政策工具的投入與使用能夠為耕地輪作休耕政策創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境,但是這也意味著供給型與需求型政策工具的使用空間將會被壓縮。隨著時間的推移,耕地輪作休耕政策的應(yīng)用范圍不斷擴展,政策環(huán)境以及面臨的問題也將會更加復(fù)雜,對政策工具選擇與使用的要求也會越來越高。平衡不同類型政策工具比重,實現(xiàn)政策工具的優(yōu)化組合與配置將是耕地輪作休耕后續(xù)政策設(shè)計時的重點考慮內(nèi)容。
首先,適當(dāng)弱化環(huán)境型政策工具的運用強度,同時要注重完善環(huán)境型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu),在稅收優(yōu)惠、金融服務(wù)方面采取措施,吸引更多的社會組織與企業(yè)參與到耕地輪作休耕政策執(zhí)行過程中。其次,有效調(diào)整供給型政策工具的結(jié)構(gòu),重視耕地輪作休耕政策實施過程中專業(yè)人才隊伍的培養(yǎng)與建設(shè),鼓勵地方政府與相關(guān)企業(yè)、高校共建面向耕地輪作休耕需求的人才培養(yǎng)基地和職業(yè)培訓(xùn)體系,同時發(fā)展與耕地輪作休耕相關(guān)的公共服務(wù),如建立輪作休耕農(nóng)戶的生產(chǎn)生活監(jiān)測平臺,構(gòu)建集輪作休耕地信息采集、統(tǒng)計與分析于一體的數(shù)據(jù)系統(tǒng)等。再次,合理增加需求型政策工具的比重,積極學(xué)習(xí)世界先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和成熟的耕地輪作休耕做法與經(jīng)驗,并根據(jù)中國耕地輪作休耕的實踐經(jīng)驗,開展廣泛的國際交流與合作,通過自身實踐經(jīng)驗總結(jié)和國際經(jīng)驗借鑒增強耕地輪作休耕政策的持續(xù)性。