促進北京老城平房區(qū)復(fù)興的思考

張曉妍

建設(shè)國際一流的和諧宜居之都，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央，統(tǒng)攬發(fā)展全局、把握時代潮流，對首都發(fā)展提出的新要求、寄予的新期望，也是北京新的歷史使命和人民的期盼。北京不僅是大國首都，更是弘揚中華文明與引領(lǐng)時代潮流的文化名城。北京的老城區(qū)是歷史文化名城的精華所在，肩負北京歷史文化保護與發(fā)展的職責(zé)和使命，特別是老城中由胡同構(gòu)成的平房區(qū)，承載著城市的記憶，是古城風(fēng)貌的重要組成部分。

近兩年，按照首都功能提升的要求，以東城、西城為核心的老城區(qū)在疏解非首都功能方面取得了明顯的成效，通過拆除違章建設(shè)、整治“開墻打洞”、清理直管公房、全面加強背街小巷整治提升等，使城市環(huán)境為之一變。但同時，我們必須深刻認識到北京歷史文化名城如何保護好、整治好、發(fā)展好，這是一個歷史性課題。北京市委書記蔡奇在調(diào)研核心區(qū)時指出，老城整體保護與復(fù)興是一項歷史工程，要以功成不必在我的精神，一條街區(qū)一條街區(qū)地干，一茬一茬地干。老城保護復(fù)興不僅是舊有歷史建筑的恢復(fù)，更是環(huán)境的再設(shè)計、再提升，需要通過深化相關(guān)領(lǐng)域改革和建立長效機制來再造老城區(qū)價值，實現(xiàn)與時代的同步可持續(xù)發(fā)展。

一、老城保護和利用的歷史性問題

北京老城平房區(qū)主要位于東城區(qū)和西城區(qū)，大部分屬于劃定的歷史文化街區(qū)、風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)，以居住功能為主，現(xiàn)狀總面積2624公頃，約占舊城總面積（6 2.5平方公里）的42%。歷史文化是城市的靈魂，滄桑的建筑是歷史文化的重要載體，而人是建筑活的靈魂，“胡同-四合院-北京人”共同構(gòu)成了北京老城最迷人的韻味，但由于多年的變遷與分化，平房區(qū)目前呈現(xiàn)出一定的衰敗趨勢，不少房屋失修，住房擁擠，基礎(chǔ)設(shè)施落后，大部分原著居民收入水平相對較低，外來人口眾多。平房區(qū)的現(xiàn)實與老城深厚的文化底蘊并不相稱，胡同應(yīng)具有的質(zhì)樸、寧靜、充滿鄰里和諧生活氣息的風(fēng)情韻味遭受了很大程度的損害。從目前平房區(qū)的情況看，主要存在以下突出的問題：

1.人口密度大，流動人口多

以大柵欄地區(qū)為例，開展疏解前的2013年，總?cè)丝诩s6.8萬人，人口密度超過5萬人/平方公里，是西城區(qū)平均人口密度的1.7倍。房屋出租率高，外來人口、流動人口聚集，在大柵欄地區(qū)，有的社區(qū)外來人口比例已經(jīng)達到60%以上，而且從原來一人創(chuàng)業(yè)逐漸發(fā)展成為生兒育女，并將老人接來安家居住的情況。新住民和原有住民的生活習(xí)慣等的差異，造成矛盾凸現(xiàn)，給這個區(qū)域的管理與環(huán)境改善帶來困難。

2.產(chǎn)權(quán)情況錯綜復(fù)雜

東西城的居住類平房從權(quán)屬上主要包括直管公房、單位自管房和私產(chǎn)房。其中直管公房占比最大，它是計劃經(jīng)濟體制下公共積累的一種產(chǎn)物，以低租金福利制為基本特征，其產(chǎn)權(quán)屬國家所有，由房產(chǎn)行政主管部門代表政府直接管理。

以東城區(qū)為例，2016年直管公房57909戶，建筑面積約200余萬平方米（數(shù)據(jù)來源：東城區(qū)房管局）。由于直管公房主要來源包括解放初期政府沒收接管的官僚、資本家和部分無主房屋的房產(chǎn)以及1958年以后社會主義私房改造時經(jīng)租和公私合營的房產(chǎn)等，因此一些房產(chǎn)本身帶有需要解決的歷史遺留問題。

3.直管公房的管理比較薄弱

直管公房房租偏離市場價格，很多不需要公房居住的承租人將公房出租賺取利潤，或承租人死亡后，只要各繼承人能夠達成一致推舉一人，在不嚴格審核其是否符合公房承租條件下即可變更新的承租人等。直管公房承租退出和收回制度的缺乏，使平房區(qū)的人口即使通過行政力量得以暫時疏解,但仍有可能回潮。

4.基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)標準低

由于歷史原因，平房區(qū)的交通市政設(shè)施設(shè)計和配套標準低，有的排水設(shè)施還是清朝時期的管道，有的居民家中沒有衛(wèi)生間，只能依靠公共廁所等，不能很好的滿足居民現(xiàn)代生活，缺乏針對老城平房區(qū)特點的交通組織以及宜居的公共環(huán)境。這些都嚴重降低了老城的吸引力，并不能使生活在其中的市民感受到歷史文化名城的榮耀感，改善居住條件的意愿十分強烈。

二、促進老城平房區(qū)復(fù)興的有關(guān)建議

老城的平房區(qū)是歷史文化名城的肌理，對重要的歷史建筑，特別是皇家歷史建筑起到非常重要協(xié)調(diào)、烘托和陪襯的作用。平房區(qū)的非首都功能疏解、拆違整治為下一階段更好提升這一區(qū)域的環(huán)境和改善秩序創(chuàng)造了較好的條件，在這樣的背景之下，更需要直面平房區(qū)存在的深層問題，以改善民生、建立長效機制為重點，夯實工作成果，逐漸促進平房區(qū)的復(fù)興。

1.推動居住類直管公房改革

為了避免平房區(qū)成為中心城管理洼地，應(yīng)以直管公房為重點領(lǐng)域推進相關(guān)改革工作，加強對直管公房的使用管理，改善房屋居住條件，促進直管公房的市場化改革。

一是建立有效的信息管理系統(tǒng)。建議以東西城為試點，對直管公房情況進行摸底，掌握承租戶的情況，特別是人戶分離、家庭收入等情況。

二是加強直管公房退出機制的立法研究。確定準入和退出機制，可以考慮與現(xiàn)行租賃型保障房管理模式對接，加大對違法使用公房資源行為的處罰力度，建立資格年審制度，加強日常監(jiān)管。

三是建立保障房供應(yīng)與平房區(qū)功能疏解相對接的長效機制。為平房區(qū)居民提供可選擇的保障房，優(yōu)先騰退文保建筑，鼓勵自主外遷，實現(xiàn)人口遷移、提高居住質(zhì)量、延續(xù)社會結(jié)構(gòu)、舊城保護的有機統(tǒng)一。

四是對直管公房的分配進行優(yōu)化,改善住房條件。結(jié)合四合院布局和現(xiàn)代生活需求進行內(nèi)部修繕，逐步實現(xiàn)廚衛(wèi)入戶，為低收入、真正需要被保障的居民提供體面的居住環(huán)境。

五是對開放直管公房二級市場的問題進行深入研究，做好直管公房的分類，對適宜轉(zhuǎn)讓的類別，確定其有償轉(zhuǎn)讓的政策及程序。通過直管公房的改革，一方面改善房屋質(zhì)量，另一方面促進居民的社會結(jié)構(gòu)調(diào)整，注入社區(qū)發(fā)展的活力。

2.大力營造公共空間

城市公共空間具有公共性和大眾性，具有生態(tài)、娛樂、文化、美學(xué)、交往等多重目標和功能，是現(xiàn)代城市生活不可或缺的部分。平房區(qū)通過拆除違建，不同程度的騰退出一些可供利用的區(qū)域用于改善公共空間不足、質(zhì)量不高的問題。

一是加強城市設(shè)計。在平房區(qū)城市空間營造的方面，要充分體現(xiàn)精細化管理，要認真研究居民需求，發(fā)揮社區(qū)、居民的主動性，鼓勵具有歷史名城保護經(jīng)驗的機構(gòu)、社會組織參與到平房區(qū)環(huán)境改善的方案設(shè)計中去，形成政府、社會、專家、居民間的聯(lián)動。積極總結(jié)城市小微空間的改造經(jīng)驗，例如北京歷年國際設(shè)計周中的相關(guān)經(jīng)驗，有針對性的形成胡同城市設(shè)計的專業(yè)導(dǎo)則，總體指導(dǎo)精品公共空間的打造，形成一些可復(fù)制、可推廣的模式。

二是強化功能的互補性。結(jié)合騰退出來的歷史建筑可考慮社區(qū)博物館、文化館等公共服務(wù)用途，其他騰退出來的建筑可以彌補社區(qū)服務(wù)的不足，特別是社區(qū)生活性服務(wù)業(yè)和社區(qū)小型商業(yè)，違建拆除后的用地考慮建設(shè)小微綠地、口袋花園，增加健身、休憩設(shè)施或景觀小品。

3.改善平房區(qū)交通組織與管理

平房區(qū)的交通路網(wǎng)是老城歷史風(fēng)貌的重要組成部分，具有自身的特點，特別需要精細化的交通組織管理，既服務(wù)于當代交通需求，又服務(wù)于歷史名城的保護。

一是注重停車的系統(tǒng)管理。統(tǒng)籌研究優(yōu)化車輛通行和停車問題（包括非機動車停車），根據(jù)胡同的不同寬度，確定單行單停等交通管理方式。進一步總結(jié)“停車自治”的模式，以解決本地居民停車為目標，對胡同停車空間進行統(tǒng)一的管理，研究制定胡同停車管理細則，明確有關(guān)管理收費、費用使用、委托管理等方面的問題，對停車自治組織的運作進行指導(dǎo)。結(jié)合胡同的拆違整治，有條件的地方可以探索機械立體停車設(shè)施的使用。

三是加強胡同交通精細化引導(dǎo)。研究胡同適用的交通管理標識、標志標線，將胡同交通納入城市交通精細化管理的范圍，探索胡同步行空間的打造，增強步行的舒適度。加強對老城重點景區(qū)周邊的交通疏導(dǎo)，如故宮、北海景山、什剎海地區(qū)等，引導(dǎo)游客通過公共交通進入，研究旅游大巴在老城外圍的停放。

4.深入發(fā)掘平房胡同的文化內(nèi)涵

北京歷史文化底蘊深厚，歷史文化名人眾多，他們曾經(jīng)生活、工作的地方如同灰塵遮蔽的“珍珠”一樣散落于老城的一條條胡同與巷子之中，除了少數(shù)被辟為博物館、紀念館以外，還有眾多故地歷經(jīng)時代的變遷，一次又一次的分割、改建，在功能和風(fēng)貌上發(fā)生了很大的變化，但是仍讓人感受到撲面而來的歷史滄桑和主人曾經(jīng)的氣質(zhì)、氣息，這也正是歷史文化名城的獨特魅力。

在改善平房環(huán)境的同時，依托北京雄厚的歷史研究資源和各類機構(gòu)組織，應(yīng)全面加強平房胡同的歷史文化發(fā)掘，擴大宣傳，在精品胡同街巷入口處，設(shè)置歷史文化墻，介紹胡同人文歷史，特別是重要歷史事件、名人故地，既延續(xù)老北京的歷史記憶，增強文化宣傳，又激發(fā)原住民對家園的感情，共同珍愛寶貴的歷史資源。