基礎(chǔ)地籍在新一輪農(nóng)村土地房屋登記發(fā)證中的應(yīng)用

江西省煤田地質(zhì)局普查綜合大隊(duì) 江西南昌 330001

地籍是土地房屋管理的最初形態(tài),地籍最重要的作用是為實(shí)施土地房屋管理的各項(xiàng)措施提供完整、準(zhǔn)確和具有現(xiàn)勢性的土地房屋信息資料,現(xiàn)代地籍是對(duì)土地房屋進(jìn)行管理的基礎(chǔ)性工作，而地籍制度是通過國家的地籍管理措施得以實(shí)現(xiàn)的。地籍研究內(nèi)容包括在地籍簿冊的建立、變更和發(fā)展過程中,地籍諸要素的確定和變化規(guī)律。此外，在地籍信息化建設(shè)過程中,由于缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)造成所建的系統(tǒng)之間難以實(shí)現(xiàn)信息共享和互操作,實(shí)際上已形成了“信息孤島”,且系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。

1 地籍概念

地籍是指國家為了一定的目的，記載土地的權(quán)屬、界址、數(shù)量、質(zhì)量和用途等基本情況的圖簿冊。依據(jù)法律規(guī)范，對(duì)每宗地（由界址線包圍的土地）的土地權(quán)屬、位置、界址、數(shù)量、質(zhì)量及利用狀況進(jìn)行調(diào)查（包括測繪），并將所獲狀況記載在案（成圖、成卡、簿冊、文件或法律證書）的信息集及其載體，其核心意義在于反映土地權(quán)利之歸屬。

2 在農(nóng)村土地房屋登記發(fā)證工作中的基本原則

2.1 依法登記原則

依法登記的土地房屋權(quán)利受法律保護(hù)，具有公信力。本輪登記發(fā)證工作主要以《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《土地房屋權(quán)屬登記條例》、《房屋登記辦法》和《土地登記辦法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章為依據(jù)。

2.2 申請登記原則

現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，土地房屋登記實(shí)行申請制度，即只有在土地房屋權(quán)利人提出書面申請后，土地房屋登記機(jī)構(gòu)才能依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定辦理登記，若土地房屋權(quán)利人不向登記機(jī)構(gòu)按規(guī)定提交申請，登記機(jī)構(gòu)無法予以登記。

2.3 公眾參與原則

農(nóng)村土地房屋的情況非常復(fù)雜，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間最了解，最有發(fā)言權(quán)。因此，為了保護(hù)土地房屋權(quán)利人的合法權(quán)益，做到登記發(fā)證工作公開透明，另外，在工作中必須將登記發(fā)證的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行公示（公示期為15日），經(jīng)公示無異議或異議不成立的方可登記。禁止任何單位或個(gè)人徇私舞弊，弄虛作假，損害權(quán)利人合法權(quán)益[1]。

3 地籍管理現(xiàn)狀

目前的地籍管理實(shí)際上被人為的分成了兩塊。城鎮(zhèn)地籍管理注重資產(chǎn)管理，主要是完成地籍調(diào)查、土地登記、變更調(diào)查及相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)等工作，管理的范圍主要是建成區(qū)國有土地，包括建制鎮(zhèn)和獨(dú)立工礦。農(nóng)村的地籍管理則偏重資源管理--主要是土地利用現(xiàn)狀管理。管理的范圍主要是土地的利用情況和集體土地權(quán)屬狀況、完成地類變更，統(tǒng)計(jì)等工作。目前，城鎮(zhèn)地籍的主要管理模式：按市-區(qū)（縣）-街道-街坊-宗地-面狀圖斑對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行組織和管理，管理單元為街坊；農(nóng)村地籍管理主要方式：按市-區(qū)（縣）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-村-面狀圖斑對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行組織和管理，管理單元為行政村。由于受技術(shù)條件的限制，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)地籍和農(nóng)村地籍多年來實(shí)際上按不同的體系分別進(jìn)行操作，實(shí)施的是城鄉(xiāng)分割的地籍管理。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)作為一個(gè)重要課題一定會(huì)被提上議事日程。另外，由于農(nóng)村地方經(jīng)濟(jì)條件的限制，現(xiàn)實(shí)情況比較復(fù)雜，到目前為止一些地區(qū)并沒有形成城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和模式。

4 城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)模式探討

隨著信息化的發(fā)展，要以地籍信息化帶動(dòng)地籍管理工作的跨躍式發(fā)展，推動(dòng)土地資源管理方式的根本轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)村地籍信息化建設(shè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。為滿足和適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和信息建設(shè)的需要，以及具體細(xì)致的掌握土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)信息，明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，全面提升地籍管理工作水平，建立城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)已勢在必行。

國土資源部在《地籍管理發(fā)展規(guī)劃綱要》中曾明確指出，將地籍信息化和城鄉(xiāng)地籍一體化作為奮斗目標(biāo)，同時(shí)頒布了新的城鄉(xiāng)一體土地分類標(biāo)準(zhǔn)，為城鄉(xiāng)一體化工作做了標(biāo)準(zhǔn)化方面的準(zhǔn)備。此外，城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)不僅業(yè)務(wù)性強(qiáng)，而且涉及大量的技術(shù)問題。因此，必須著眼未來，科學(xué)設(shè)計(jì)，規(guī)范實(shí)施，確保可持續(xù)發(fā)展。

4.1 功能設(shè)計(jì)與系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)首先要確保當(dāng)前及未來一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國土資源管理的需要。因此，系統(tǒng)在功能設(shè)計(jì)上，應(yīng)以需求為導(dǎo)向，不僅要滿足當(dāng)前所需的初始土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、登記、土地利用分析、變更調(diào)查、變更登記、查詢、信息發(fā)布等功能，而且要為以后的發(fā)展預(yù)留擴(kuò)容空間，以便適時(shí)調(diào)整完善，發(fā)展多功能地籍。同時(shí)也應(yīng)兼顧性價(jià)比因數(shù)，確保上下聯(lián)網(wǎng)并可持續(xù)發(fā)展。系統(tǒng)可采用四層體系結(jié)構(gòu)：第一層為用戶操作界面；第二層為自動(dòng)流程控制；第三層為邏輯處理、數(shù)據(jù)訪問和數(shù)據(jù)隔離，最低層為系統(tǒng)空間數(shù)據(jù)庫[2]。

4.2 土地分類與數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

為了加快農(nóng)村地籍管理城鄉(xiāng)一體化的工作進(jìn)程，必須以土地管理法和新的技術(shù)規(guī)程、新的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，以及《城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》和《縣(市)級(jí)土地利用數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》為依據(jù)來開展工作，以適應(yīng)現(xiàn)代土地管理的需要，從而確保各項(xiàng)調(diào)查直接到位。另外，由于目前一些地區(qū)尚無統(tǒng)一的城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，所以，在執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，確保與國家標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)換，以便最終形成覆蓋全區(qū)的城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫。

4.3 坐標(biāo)系統(tǒng)與成圖比例

目前，大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是采用的獨(dú)立坐標(biāo)系，在這種情況下，必須要在同一投影方式和同一坐標(biāo)系下對(duì)相鄰地區(qū)不同比例尺空間數(shù)據(jù)進(jìn)行拼接，對(duì)不同投影方式和坐標(biāo)系統(tǒng)下的坐標(biāo)必須進(jìn)行轉(zhuǎn)換。所以，城鄉(xiāng)地籍一體化建設(shè)必須有統(tǒng)一的坐標(biāo)系和投影方式，確保城鄉(xiāng)地籍調(diào)查和土地利用現(xiàn)狀調(diào)查坐標(biāo)系一致，同時(shí)確保與原有成果、與周邊單位的成果數(shù)據(jù)銜接。此外，為形成統(tǒng)一的成果，日常開展的建設(shè)用地勘測定界工作也必須采用該坐標(biāo)系。此外，城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)的數(shù)據(jù)精度存在較大差異，由于城鄉(xiāng)不同比例尺勢必存在接邊問題，必須按照“不重不漏”的原則來開展工作。

4.4 數(shù)據(jù)組織模式和結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)的重點(diǎn)是城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一的組織模式和結(jié)構(gòu)，在這種模式下不再對(duì)城鄉(xiāng)地籍進(jìn)行區(qū)分，而只有業(yè)務(wù)管理要求上的不同，城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)組織管理模式為：市-區(qū)(縣)-街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))-街坊(行政村)-權(quán)屬單位-圖斑，數(shù)據(jù)組織的最小單位為街坊，一個(gè)街坊可包含多個(gè)權(quán)屬單位，如城鎮(zhèn)地籍中的街坊；同時(shí)一個(gè)權(quán)屬單位也可由多個(gè)街坊組成，如農(nóng)村的一個(gè)行政村。

4.5 編碼方式

原農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查采用縣(區(qū))-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))-村-圖斑編號(hào)體系，以圖幅為數(shù)據(jù)管理單元，在數(shù)字化地籍實(shí)現(xiàn)前，不失為土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的有效管理體系，但由于圖幅線為理論界線，不僅實(shí)地?zé)o法確定，而且人為造成了許多宗地和圖斑的分割，實(shí)際使用存在許多問題，也很不方便。在當(dāng)前數(shù)字地籍情況下，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查編號(hào)體系和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查地籍編號(hào)體系相比缺乏科學(xué)性。城鎮(zhèn)地籍調(diào)查地籍編號(hào)體系按照《地籍調(diào)查規(guī)程》的要求，執(zhí)行街道-街坊-宗地編號(hào)體系，對(duì)同一宗地的不同地類反映的不夠全面、科學(xué)。因此，需建立統(tǒng)一的方式來管理城鎮(zhèn)和農(nóng)村的地籍?dāng)?shù)據(jù)，首先要解決的是在國家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，制定一個(gè)城鎮(zhèn)、農(nóng)村統(tǒng)一的分類和編碼標(biāo)準(zhǔn)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素編碼，前提是要兼容以前的城鎮(zhèn)和農(nóng)村的編碼標(biāo)準(zhǔn)。該要素編碼不僅能用于建庫后的數(shù)據(jù)庫管理，而且要能知道前期的數(shù)據(jù)采集，只有這樣才能真正的發(fā)揮其作為編碼標(biāo)準(zhǔn)的作用。

5 建議

（1）土地資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)密切相關(guān)。要解決好面對(duì)新形勢、新挑戰(zhàn)下的土地管理工作，找準(zhǔn)土地管理與社會(huì)主義新農(nóng)村的最佳平衡點(diǎn)和切入點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)地籍管理，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化地籍。

（2）作為新興課題的城鄉(xiāng)地籍一體化建設(shè)具有很強(qiáng)的政策性，要統(tǒng)一思想提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，求真務(wù)實(shí)開拓創(chuàng)新，努力開創(chuàng)城鄉(xiāng)地籍管理工作新局面[3]。

（3）根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，以政府為主導(dǎo)，改善現(xiàn)有的地籍管理系統(tǒng)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，建立一支專業(yè)化的地理信息管理中心，以適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的城鄉(xiāng)一體化地籍管理，最終建立覆蓋全區(qū)的城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)。

6 結(jié)語

綜上所述，地籍是土地的戶口,地籍管理不僅是政府行政管理的重要內(nèi)容,也是政府土地管理的基礎(chǔ)性工作。另外，做好農(nóng)村土地房屋登記發(fā)證工作是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、夯實(shí)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要。通過農(nóng)村土地房屋登記發(fā)證，依法確認(rèn)農(nóng)民土地及房屋權(quán)利，強(qiáng)化全社會(huì)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)，有助于在城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)過程中，促進(jìn)社會(huì)全面、和諧發(fā)展。