中國地方稅體系問題分析

謝芬芳

（中共湖南省委黨校，長沙 410006）

地方稅體系是指由多個地方稅稅種組成的，具有一定的稅收收入規(guī)模，明確的稅權(quán)劃分，相對獨立的征收管理機(jī)構(gòu)所形成的一個相對完整的稅收體系。地方稅體系一般包括地方稅制度體系、地方稅收入體系、地方稅稅權(quán)體系和地方稅征管體系四大部分。下面就從這四大體系出發(fā)，分析我國現(xiàn)行地方稅體系存在的主要問題，為進(jìn)一步改革和完善我國地方稅體系提供對策依據(jù)。

一、地方稅制度體系不完整，缺乏主體稅種支撐

地方稅制度體系是指構(gòu)成地方稅體系的各個地方稅稅種及其相關(guān)法律法規(guī)的總稱，是地方稅體系的一個重要組成部分。地方稅制度體系一般包括各地方稅種的法律法規(guī)體系和地方稅稅種構(gòu)成體系兩大部分。我國地方稅體系是自1994年分稅制改革以來逐步建立起來的，目前地方稅稅種有城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、資源稅、印花稅、土地增值稅、車船使用稅、契稅、煙葉稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和環(huán)境保護(hù)稅等共11個。從地方稅稅種的設(shè)置和構(gòu)成情況來看，主要存在兩個問題。

（一）地方稅稅種構(gòu)成體系不完整

一個完整的地方稅稅種構(gòu)成體系應(yīng)包括兩大塊：一是地方稅主體稅種。一國地方稅主體稅種可以是一個稅種也可以是幾個稅種，但其收入規(guī)模必須占全部地方稅收入的絕對比重且稅源穩(wěn)定、與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)聯(lián)度較大。一般可以選擇財產(chǎn)稅類、商品稅類和所得稅類的稅種作為地方稅主體稅種。二是輔助性稅種。與地方稅主體稅種相比，其收入規(guī)模較小，稅源零星分散、征管難度較大，但能充分體現(xiàn)受益原則。一般可以選擇財產(chǎn)稅類、資源稅類、行為目的稅類的稅種作為地方稅體系的輔助性稅種。主體稅種與輔助稅種相互協(xié)調(diào)配合，構(gòu)成一個完整的地方稅稅種構(gòu)成體系。

我國目前地方稅稅種構(gòu)成體系中，既缺乏主體稅種，輔助性稅種建設(shè)也相對滯后。因為，我國的分稅制是以共享稅為主體的，共享稅收入占全部稅收收入的比重一般都在55%以上，所以，目前地方財政稅收收入主要是靠增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等分享收入，其他地方稅稅種收入只能作為地方財政收入的補(bǔ)充。以2017年的預(yù)算執(zhí)行數(shù)為例，地方稅各稅種收入占地方財政稅收收入的比重只有34.54%，而增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的分享收入占地方財政稅收收入的比重則高達(dá)65.46%。稅收收入是地方財政收入的主要來源，是地方政府正常運轉(zhuǎn)、履行其職能、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的物質(zhì)保障。一般來講，地方稅各稅種的開征與合理搭配，應(yīng)該最大限度地滿足地方財政支出的需要，也應(yīng)該滿足地方政府運用資金發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能的要求。中國目前地方稅稅種構(gòu)成殘缺，與地方財政密切相關(guān)的財產(chǎn)稅體系在中國尚未建立起來，不動產(chǎn)領(lǐng)域稅費混亂現(xiàn)象嚴(yán)重，費大于稅的現(xiàn)象比較普遍，稅種設(shè)置不合理、不完整，沒有開征遺產(chǎn)稅和贈與稅等，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和消費水平相適應(yīng)的地方稅稅種缺失，嚴(yán)重影響了地方財政收入的質(zhì)量和可持續(xù)性。

（二）地方稅主體稅種缺失

“營改增”之前，營業(yè)稅是我國地方稅體系中的主體稅種。從表1可以看出，“營改增”試點之前，營業(yè)稅收入占地方稅各稅種收入的比重都在60%以上，是地方稅收入的最大來源，且收入規(guī)模相對穩(wěn)定。但從2012年“營改增”試點開始，到2016年5月1日“營改增”全面推行，作為地方稅主體稅種的營業(yè)稅退出了歷史舞臺，這樣，中國的地方稅體系就沒

有了主體稅種的支撐。盡管中央暫時調(diào)整了增值稅的分成比例（中央與地方各分享增值稅的50%），但加上近幾年出臺了一系列增值稅的減稅政策，使得地方稅收收入大幅度減少，進(jìn)一步加劇了地方財政緊張狀況，在地方財政事權(quán)不變的情況下，無疑給地方政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)帶來影響。

表1 營s業(yè)稅占地方稅各稅種收入的情況

二、地方政府稅收收入規(guī)模偏小，與地方政府財政事權(quán)不匹配

在我國，地方政府稅收收入包括地方稅各稅種收入和地方政府分享的共享稅收入，共同構(gòu)成地方財政稅收收入。衡量地方稅收入規(guī)模的指標(biāo)主要有兩類，一類是絕對指標(biāo)，主要包括地方稅各稅種收入總額和地方財政稅收收入總額兩個指標(biāo)；另一類是相對指標(biāo)，主要包括地方稅收入占全國稅收收入的比重、地方財政稅收收入占全國稅收收入的比重等。通過對這些指標(biāo)的考核和比較，可以得出一國地方稅收入的質(zhì)和量，從而判斷該國地方稅收入規(guī)模的合理性。表2、表3、表4、表5分別反映了我國自1994年分稅制實施以來的地方稅收入規(guī)模與構(gòu)成情況。

從表2可以看出，1994年分稅制實施以來到2015年我國地方稅各稅種的收入總額是逐年大幅度上升的，由1994年的1 068億元上升到2015年的39 720億元，21年間地方稅各稅種收入規(guī)模增長了36倍多。由于“營改增”試點范圍的不斷擴(kuò)大，到2016年5月1日的全面推行，地方主體稅種的營業(yè)稅逐漸為共享稅種的增值稅所取代，才使得從2016年起地方稅各稅種的收入總額開始下降。但可以預(yù)見的是，2017年是我國地方稅各稅種收入的一個低谷，因為，隨著稅收收入的逐年增長，地方稅各稅種的收入也會逐年增長，再加上從2018年1月1日起又有一個新的稅種——環(huán)境保護(hù)稅加入到地方稅稅種構(gòu)成體系中，使得今后我國地方稅各稅種收入總額會逐年上升。

從表3地方稅各稅種收入占全國稅收收入的比重和表4地方財政稅收收入占全國稅收收入的比重來看，我國地方稅收入規(guī)模偏小，與地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任和其財政事權(quán)不匹配，尤其是地方稅各稅種的收入占比偏低，地方政府的主動權(quán)偏小，組織稅收收入的積極性不高，甚至倒逼其以費代稅，不利于地方稅體系的可持續(xù)健康發(fā)展。

表5則是從地方稅各稅種的內(nèi)部構(gòu)成情況來分析我國地方稅收入情況的。從表中可以看出，自分稅制實施以來，我國地方稅的主體稅種很明顯就是營業(yè)稅，其收入占比穩(wěn)定在60%以上，但自“營改增”以后，營業(yè)稅主體稅種地位逐漸削弱，直至退出。從表5中2017年的情況來看，盡管土地增值稅、契稅的收入占比達(dá)到了20%，但其穩(wěn)定性差、征收面不廣、收入彈性不足，很難擔(dān)當(dāng)起地方稅主體稅種地位。因此，中國必須通過深化稅收制度改革，逐步培植地方稅主體稅種，健全中國的地方稅體系。

表2 地方稅各稅種收入規(guī)模

表3 地方稅種收入占全國稅收收入的比重

表4 地方財政稅收收入占全國稅收收入的比重

表5 地方稅各稅種收入占比情況 單位：%

三、地方稅稅權(quán)配置不合理，制約了地方政府的積極性

地方稅稅權(quán)體系包括地方稅種的立法權(quán)和地方稅收的征管權(quán)。地方稅種的立法權(quán)具體有：制定和頒布地方稅稅法的權(quán)力；地方稅稅種的開征、停征、修改、補(bǔ)充等權(quán)力；地方稅稅種的稅目、稅率的調(diào)整，稅收的減免，稅法的解釋等權(quán)力。地方稅收的征管權(quán)主要是指稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)稅法進(jìn)行地方稅稅款征收、日常管理和監(jiān)督檢查等一系列工作的權(quán)力。我國目前地方稅稅權(quán)體系主要存在以下問題。

（一）稅收立法權(quán)高度集中于中央，制約了地方政府的積極性

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)（1993）85號）規(guī)定，“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央?！币虼耍覈壳案鞯胤蕉惗惙N的相關(guān)法律法規(guī)都是由中央政府制定并頒布的，稅收立法權(quán)高度集中于中央，體現(xiàn)了中央統(tǒng)攬全局的要求，對稅收政策的統(tǒng)一性和權(quán)威性起到了一定的作用。但稅收立法權(quán)過度集中也阻礙了地方政府組織財政收入的積極性。

（二）中央層面的稅收立法權(quán)不規(guī)范，導(dǎo)致中國稅收法律層級低

我國稅收立法權(quán)高度集中于中央。稅收理應(yīng)由全國人大（立法機(jī)構(gòu)）進(jìn)行專門立法，但事實是授權(quán)國務(wù)院立法的稅收條例、暫行條例、征收辦法等稅收法律法規(guī)大量存在。我國目前正在征收的18個稅種中，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船使用稅、環(huán)境保護(hù)稅、煙葉稅和船舶噸稅是由全國人大進(jìn)行專門立法的，其他各稅種都是以國務(wù)院和財政部頒布的條例、暫行條例、征收辦法等形式出現(xiàn)的，法律層級明顯偏低。同時，我國還沒有制定《稅收基本法》，沒有用法律形式，從法律層面來明確界定稅收性質(zhì)、作用、稅收法律關(guān)系主體、客體及相互之間的權(quán)利義務(wù)等問題，這些都嚴(yán)重影響了我國稅法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，不利于地方稅體系的健康可持續(xù)發(fā)展。

四、地方稅征管體系不完善，征管效率不高

地方稅征管體系是稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)稅收法律法規(guī)，有效組織地方稅收征收工作，確保地方稅收及時、足額征收入庫等一系列征管要素的總稱。一般包括地方稅的征管機(jī)構(gòu)設(shè)置、征管人員素質(zhì)、征管技術(shù)手段和方法、征管服務(wù)、稅務(wù)稽查等。我國目前地方稅征管體系不完善、征管效率偏低，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）稅收征管政策變動頻繁，穩(wěn)定性差

我國現(xiàn)行稅收制度體系中部分稅種的征收辦法變動頻繁，降低了稅收政策的穩(wěn)定性和稅收收入的可控性。以企業(yè)所得稅為例，分稅制實施以來，中央對企業(yè)所得稅征管權(quán)的歸屬問題就進(jìn)行了三次大的調(diào)整。這種頻繁變動的稅收政策給稅務(wù)部門的征收管理和納稅人辦理涉稅業(yè)務(wù)造成了混亂，導(dǎo)致征納雙方的稅收成本上升，增加稅務(wù)稽查的難度，也給地方政府稅收收入預(yù)期帶來了很大的不確定性。

（二）稅收征管機(jī)制不暢，地方稅收征管效率低

1994年，為了配合分稅制財政管理體制改革，我國在省級（含省級）以下分設(shè)了國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別征收管理中央稅、共享稅和地方稅。自稅收征管信息化建設(shè)以來，盡管國、地稅共用一個信息平臺，但各自擁有不同的業(yè)務(wù)板塊，一般來講，納稅人的各種涉稅信息只能通過后臺在兩部門之間進(jìn)行傳輸，不能做到涉稅信息全方位的及時共享，導(dǎo)致地方稅征管機(jī)制不順暢，征收成本高，稅收效率低。

（三）地方稅征管信息化程度低，稅源監(jiān)控難度大

現(xiàn)代稅收征管必須以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)信息、數(shù)據(jù)多層級、全方位共享，突破職能部門管理界限及上下級管理權(quán)限，達(dá)到對征收管理全過程、全方位的有效監(jiān)控。但由于地方稅稅種較多、納稅人多且分布廣、稅源零星且分散，征管方式主要是“粗放式管理”和“人海戰(zhàn)術(shù)”，現(xiàn)代稅收征管技術(shù)手段相對落后，使得地方稅稅種的征管難度進(jìn)一步加大。再加上原地稅部門的信息采集方式多以手工錄入為主，數(shù)據(jù)質(zhì)量難以滿足稅收風(fēng)險管控的需求，導(dǎo)致地方稅稅源流失嚴(yán)重，稅收征收率低。

（四）地稅干部綜合素質(zhì)不高，稅收政策難以落實到位

稅務(wù)人員素質(zhì)的高低是確保稅收征管效率不斷提高的一個重要因素。一些處于征管一線的地稅干部，由于長期與個體工商戶打交道，執(zhí)法彈性相對較大，江湖氣息比較濃，刻苦鉆研業(yè)務(wù)的不多，稅收服務(wù)意識不強(qiáng)，稅收政策落實不到位，再加上績效考核的錯位，使得整個地稅干部隊伍建設(shè)活力不足，缺乏一種你追我趕、積極向上的工作氛圍，地稅干部的綜合素質(zhì)難以提高。