PPP項目中幾個關(guān)鍵財務(wù)問題探討

【摘要】針對PPP項目中涉及到的幾個關(guān)鍵財務(wù)相關(guān)問題，依據(jù)國家現(xiàn)行政策，結(jié)合實務(wù)經(jīng)驗，本文提出了如何有效預(yù)測地方政府的財政支出、選擇合適的折現(xiàn)率、妥善處理項目資本金及注冊資本的關(guān)系、明確投標(biāo)方聯(lián)合體牽頭方的職責(zé)、尋找合適的土地作價出資入股的路徑。通過這些問題的探討，以期對政策制定和項目實施有所幫助。

【關(guān)鍵詞】政府和社會資本合作；地方債務(wù)；項目管理；

財務(wù)管理

【中圖分類號】F283

據(jù)財政部政府和社會資本合作中心統(tǒng)計，自《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）發(fā)布后，截至2018年3月底，全國累計清退PPP管理庫項目1 160個，投資額達(dá)1.2萬億元。眾多項目的清退，引發(fā)了大家的諸多思考。其中包括：如何規(guī)范有效地識別PPP項目并立項？如何把控地方財政支出風(fēng)險？對于社會資本方是聯(lián)合體的，如何明確牽頭方的責(zé)權(quán)利？筆者圍繞這幾個主要問題予以探討，希望給讀者以啟發(fā)。

一、地方政府未來的財政支出如何預(yù)測

按照要求，PPP項目立項時需要進(jìn)行財政承受能力論證，論證應(yīng)當(dāng)采用定量和定性分析方法，通過合理預(yù)測當(dāng)前和PPP項目有效期內(nèi)的財政支出狀況，確保地方政府每一年度所在地區(qū)全部PPP項目需要從一般公共預(yù)算中安排的支出，占一般公共預(yù)算的比例不超過10%，以嚴(yán)格控制PPP項目財政支出規(guī)模。然而，實務(wù)中如何把控定性和定量，并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了不同機(jī)構(gòu)對于同一地區(qū)財政支出增長的預(yù)測出現(xiàn)了較大的偏差，可能會給地方政府帶來未來財政支出不能有效滿足PPP項目支出的狀況。

（一）原因分析

導(dǎo)致上述問題的主要原因有兩個方面：

第一，中介機(jī)構(gòu)在采用未來財政支出增長率時，通常在地方政府過去五年財政支出的平均增長率的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)整。該方法簡單直接，便于驗證，但是由于沒有諸多合理假設(shè)的支撐，顯得不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

第二，沒有將財政支出增長和財政收入變動有效銜接。地方政府財政收入主要取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，中介機(jī)構(gòu)沒有認(rèn)真研究地方政府的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和未來規(guī)劃。同時，在支出預(yù)測時，也未有效分析地方財政支出應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點范圍和緊急性。

（二）應(yīng)對策略

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級的背景下，預(yù)測地方政府財政支出增長時，應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個因素：

第一，將財政支出與財政收入有效銜接。中介機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合地方政府經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，比如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的貢獻(xiàn)度、重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)等來預(yù)測。同時，不能忽略國家GDP增長的預(yù)期。畢竟，國家經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)構(gòu)和速度也會影響到地方財政收入的增長。

第二，在參考過去財政支出增長率時剔除一些特殊因素。這些特殊因素可能包括國家脫貧的專項支出、其他專項基金（如農(nóng)村飲用水、垃圾焚燒等）、土地開發(fā)收入等。

第三，采用科學(xué)合理的方法。實際工作中可以采用指數(shù)平滑法（Exponential Smoothing，ES），該方法由布朗（Robert G..Brown）提出，布朗認(rèn)為時間序列的態(tài)勢具有穩(wěn)定性或規(guī)則性，所以時間序列可被合理地順勢推延。其預(yù)測公式為：yt+1=αyt+（1-α）yt，其中，yt+1—t+1期的預(yù)測值；yt--t期的實際值；yt--t期的預(yù)測值。不可否認(rèn)的是，該方法也有主觀判斷的成分，取決于行業(yè)經(jīng)驗值。具體為：如若觀測值呈較穩(wěn)定的水平發(fā)展，α值取0.1-0.3之間；觀測值波動較大時，則取0.3-0.5之間；觀測值波動很大時，則取0.5-0.8之間，具體運用時需要慎重考慮。

第四，定期對比原預(yù)測數(shù)與實際發(fā)生數(shù)，及時修訂未來財政支出增長數(shù)。對于不同中介機(jī)構(gòu)所做的預(yù)測數(shù)，地方政府PPP管理部門（實務(wù)中主要指財政部門）應(yīng)當(dāng)及時關(guān)注財政實際收支狀況，適時做出修訂，以防“刻舟求劍”現(xiàn)象的發(fā)生。

二、折現(xiàn)率如何確定

折現(xiàn)率通常的含義是將未來收益折算為現(xiàn)值的一個比率。由于折現(xiàn)率的計算口徑不同（如可以區(qū)分為利潤、股權(quán)投資、全投資等），選擇不同的折現(xiàn)率，對項目的投資以及地方財政支出會產(chǎn)生重大的影響。對于PPP項目而言，折現(xiàn)率采用全生命周期的口徑比較合適。然而，在實務(wù)中，如果牽涉到政府的財政支付行為，對于如何選擇折現(xiàn)率，很可能引發(fā)政府方和社會資本方的爭議，如果無法協(xié)調(diào)政府方和社會資本方的矛盾，有可能會影響到項目的順利推進(jìn)。

（一）原因分析

根據(jù)財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號），年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。很明顯，鑒于PPP項目中地方政府在SPV（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV，特殊目的實體，在PPP項目中等同于“項目公司”）的出資比例一般低于50%，而且融資的主要責(zé)任在于社會資本方，如果采用地方政府債券收益率，那么折現(xiàn)率很明顯相對較低，很難達(dá)到社會資本方的預(yù)期。而且，在融資環(huán)境不理想時，社會資本方的融資壓力更大，融資成本也會適當(dāng)提高。

（二）應(yīng)對策略

在牽涉到政府財政支出的前提下，為了協(xié)調(diào)政府方和社會資本方對于折現(xiàn)率選擇的矛盾，建議從PPP項目全生命周期考慮，綜合考慮股權(quán)融資和債務(wù)融資的結(jié)構(gòu)，采用加權(quán)資金成本的理念。即：折現(xiàn)率=股權(quán)融資比例×項目合理回報率+債務(wù)融資比例×融資成本率。其中，股權(quán)融資又可以區(qū)分政府方和社會資本方兩個渠道，政府方可以選擇財金[2015]21號文件建議的同期地方政府債券收益率，而社會資本方則可以選擇項目正常的投資回報率，比如8%～12%；對于債務(wù)融資部分，則可以根據(jù)融資環(huán)境選擇合適的利率，比如可以選擇現(xiàn)行5年期基準(zhǔn)貸款利率4.9%或者在此基礎(chǔ)上予以適當(dāng)上浮。

簡而言之，加權(quán)資金成本的概念由于綜合考慮了項目融資的結(jié)構(gòu)以及項目參與方的利益，從而在一定程度上保證了項目以及社會資本方的合理回報，也有利于防范融資風(fēng)險的發(fā)生。

三、項目資本金與注冊資本的關(guān)系

實務(wù)中，很多人常常將項目資本金和注冊資本混淆，中介機(jī)構(gòu)在設(shè)計SPV的注冊資本時，也往往與項目資本金等額設(shè)計。然而，對于投資額較大的項目而言，短期內(nèi)會加大地方政府和社會資本方的出資壓力，從而客觀上延誤PPP項目的正常實施。

（一）原因分析

其實，項目資本金制度始于1996年《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)【1996】35號）文件，其根本目的在于規(guī)避投資方通過減少項目實際投入而帶來的各種負(fù)面影響，比如：項目債務(wù)融資過大引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險，或者因自有資本過少而導(dǎo)致的各種投機(jī)現(xiàn)象等。后來，國務(wù)院于2015年9月又印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)【2015】51號）文件，對國發(fā)【1996】35號部分內(nèi)容作了適當(dāng)調(diào)整。而注冊資本的概念則來自于《公司法》，是企業(yè)章程規(guī)定的全體股東或發(fā)起人認(rèn)繳的出資額或認(rèn)購的股本總額，注冊資本需要在公司登記機(jī)關(guān)依法登記。由此可見，兩者之間并無必然聯(lián)系。大家在實務(wù)中將其混淆的主要原因在于為了滿足項目資本金的需要，通過注冊資本的形式予以體現(xiàn)，在操作上顯得簡便易行。

（二）應(yīng)對策略

實務(wù)中，除項目資本金和注冊資本等額設(shè)計之外，對于注冊資本低于項目資本金的項目如何辦理呢？原則上，注冊資本可以由政府方和社會資本協(xié)商解決，為了達(dá)到項目資本金的要求，注冊資本以外的股東自有資金通過“資本公積”形式可以注入項目公司。這樣，既滿足了股東方自有資金達(dá)到項目資本金比例的要求，又降低了項目公司注冊資本。實際上，這也只是延緩了股東的實際出資時間而已，但是卻可以根據(jù)項目的進(jìn)度分批到位，緩解了股東各方的資金壓力。

四、聯(lián)合體投標(biāo)時牽頭方在SPV的占比

此前，PPP項目招投標(biāo)時，常?？梢钥吹铰?lián)合體的身影，但是在簽訂PPP項目合同（包含PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議）時，會發(fā)現(xiàn)部分聯(lián)合體牽頭方在SPV中的占股較少甚至不占股份。這就引發(fā)了大家很多猜想：如果不出資僅僅為了項目的“兩標(biāo)并一標(biāo)”，這不是鉆現(xiàn)行政策空子嗎？如果可以這樣，眾多的施工單位是否都可以采用掛名的方式規(guī)避現(xiàn)行政策？

（一）原因分析

根據(jù)目前的招投標(biāo)體系，依據(jù)《招投標(biāo)法實施條例》第9條，通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不再進(jìn)行招標(biāo)，業(yè)內(nèi)常稱之為“兩標(biāo)并一標(biāo)”。而根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第10條，招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)。若采用邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商或單一來源采購等采購方式，則不適用于《招投標(biāo)法實施條例》第9條所述條款。因此，只有采用公開招標(biāo)的形式，PPP項目的社會資本方才符合“兩標(biāo)并一標(biāo)”的條件。

據(jù)此分析，招投標(biāo)時，聯(lián)合體牽頭方主動參與是為了符合“兩標(biāo)并一標(biāo)”的要求，便于其中標(biāo)后直接承建PPP項目。而聯(lián)合體牽頭方在SPV中占股較少的原因則可能主要來自于兩個方面：第一，出資少則意味著風(fēng)險相對較小；第二，出資少可以不成為SPV的實質(zhì)控制方，不用合并報表。同時，在PPP項目主要依賴債務(wù)融資時，還可以規(guī)避因為合并SPV報表而提高其資產(chǎn)負(fù)債率的風(fēng)險。很明顯，資產(chǎn)負(fù)債率的變化可能影響到其本部的融資及績效考核。

（二）應(yīng)對策略

既然PPP的本質(zhì)是對項目實行全生命周期績效管理，是采購社會資本提供的公共服務(wù)，因此，應(yīng)是以投資、運營和管理為主，施工為輔。參照聯(lián)合國2011版《基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP指導(dǎo)手冊》和世界銀行關(guān)于PPP的管理經(jīng)驗，SPV理應(yīng)由有經(jīng)驗的施工商、運營商和政府共同組建，以充分發(fā)揮各方的相對優(yōu)勢。這樣，既保證了項目的建設(shè)，同時也能讓PPP項目高效地運營。對于聯(lián)合體牽頭方而言，為了承擔(dān)和其項目實施相應(yīng)的職責(zé)，也應(yīng)當(dāng)在社會資本方出資中占有主導(dǎo)地位，而不能為了出表而象征性地出資，這顯然違背了牽頭方的本質(zhì)含義，是不應(yīng)該被鼓勵的行為。

五、如何實現(xiàn)土地的作價出資

根據(jù)國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會等七個部門于2016年12月31日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）文件，在PPP項目中，除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持市、縣政府以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設(shè)。該文件也沿襲了2015年5月19日《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）的文件精神。國辦發(fā)〔2015〕42號文件要求，對于項目以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實施。然而實務(wù)中，如何通過地方政府的出資平臺實現(xiàn)土地的作價出資或入股卻成為難題。

（一）原因分析

國土資規(guī)〔2016〕20號文件的出臺，在一定程度上緩解了地方政府開展PPP項目時10%的紅線問題。但是，由于沒有公布具體的操作辦法，加之地方土地管理部門缺乏創(chuàng)新精神，無法按上述文件實現(xiàn)PPP項目土地的作價出資或者入股，導(dǎo)致土地在收儲后無法及時將其土地使用權(quán)辦理至SPV，從而也影響了PPP項目的正常實施。

（二）應(yīng)對策略

基于上述文件精神以及實務(wù)操作實踐，PPP項目擬以土地作價出資或入股到SPV時，可以按照下述程序辦理：

首先，在PPP項目合同簽署后，實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提請當(dāng)?shù)厥小⒖h人民政府作為出資人并指定具體的出資平臺，將項目用地收儲后劃撥至地方政府出資平臺（或者采用其他合法的渠道），由實施機(jī)構(gòu)制定具體的作價出資或者入股方案，并報經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實施。

其次，地方政府的出資平臺委托第三方機(jī)構(gòu)對土地進(jìn)行資產(chǎn)評估，確定土地使用權(quán)的作價依據(jù)。對于土地評估價格與承諾出資的差額，可以采用現(xiàn)金補(bǔ)足或者抵減地方政府付費部分。

最后，SPV根據(jù)PPP項目合同和資產(chǎn)評估報告及其他相關(guān)文件辦理工商登記手續(xù)，同時辦理土地使用證的登記手續(xù)。

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