整體性治理理論的演進(jìn)及意蘊(yùn)探析

鄭容坤

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620；閩南師范大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，福建漳州363000）

理論來(lái)源于實(shí)踐，是在實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的人們關(guān)于時(shí)代發(fā)展的世界觀與方法論，并隨著時(shí)代的變遷而不斷升華。不同時(shí)代有不同的挑戰(zhàn)，不同的挑戰(zhàn)需要不同的理論指導(dǎo)。產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代的整體性治理理論是對(duì)以層級(jí)節(jié)制、功能性部門(mén)劃分為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政學(xué)和以市場(chǎng)化改革、企業(yè)家精神為基礎(chǔ)的新公共管理運(yùn)動(dòng)的批判與修正，可謂是后工業(yè)時(shí)代的一種新的公共治理范式。整體性治理理論作為治理模式的變革，回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)全球化、資訊網(wǎng)絡(luò)化、公民需求多樣化等時(shí)代訴求，其理論體系區(qū)別于傳統(tǒng)行政學(xué)、新公共管理學(xué)以及一般化治理理論，并在英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家得到了應(yīng)用與檢視，顯示出強(qiáng)大的理論魅力，以至于有學(xué)者稱(chēng)之為“公共管理的第三波典范”，并“可望成為二十一世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論”［1］。

佩里·?？怂故钦w性治理理論的首倡者，他在對(duì)英國(guó)地方治理案例分析的基礎(chǔ)上創(chuàng)建了該理論。整體性治理理論作為新治理模式，在經(jīng)歷了理念倡導(dǎo)、實(shí)踐應(yīng)用、理論升華的演變歷程后，理論意蘊(yùn)不斷完善，有效地提升民族國(guó)家和國(guó)際跨區(qū)域公共事務(wù)的治理水平。本文通過(guò)追蹤佩里·?？怂龟P(guān)于整理性治理的思考?xì)v程，進(jìn)而分析該理論的演變與影響因素，論述其深刻的理論內(nèi)涵。

一、整體性治理理論的發(fā)展脈絡(luò)

任何理論都有其產(chǎn)生的社會(huì)根源，也就是說(shuō)，社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)等方面的型塑，決定著理論的完善程度。整體性治理從20世紀(jì)90年代產(chǎn)生至今已有20多年的歷史。觀察其發(fā)展軌跡，探尋隱藏其中的理論邏輯，有助于我們把握整體性治理的思想內(nèi)涵。佩里·希克斯從20世紀(jì)90年代開(kāi)始從事行政研究，而整體性治理就是他眾多研究議題之一。他先后撰寫(xiě)了《整體性政府》《圓桌中的治理——整體性政府的策略》《邁向整體性治理》等著作，分別提出了整體性政府、整體性治理的思想，構(gòu)建了整體性治理理論的體系。

依據(jù)佩里·?？怂箤?duì)20世紀(jì)70年代以來(lái)英國(guó)政府改革實(shí)踐的觀察，我們可把整體性治理理論的形成劃分為三個(gè)階段。

一是理念倡導(dǎo)階段（1990年至1996年）。為了減輕福利國(guó)家財(cái)政壓力，調(diào)整傳統(tǒng)官僚體系內(nèi)部取向，破解注重過(guò)程導(dǎo)向的困境，以撒切爾夫人為首的英國(guó)政府開(kāi)展了新公共管理運(yùn)動(dòng)，旨在引進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制和公私合作伙伴關(guān)系等方式，減少政府對(duì)公共領(lǐng)域的干預(yù)并提高公共部門(mén)行政效率。這是一種聚焦政府機(jī)構(gòu)的改革運(yùn)動(dòng)，這一舉措雖然減輕了政府負(fù)擔(dān)，但在實(shí)踐中的弊端遭到了一些質(zhì)疑，引發(fā)了對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的巨大爭(zhēng)議［2］61。

對(duì)此，佩里·希克斯在其1995年出版的《由文化治理》中指出：“以撒切爾夫人為首的英國(guó)保守黨政府的做法，除影響財(cái)政與政府管理外，更推及社會(huì)問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)及效率考量下長(zhǎng)期對(duì)人性的懷疑，造成公眾不信任感，有礙公共服務(wù)整合，造成公共支出增加?！保?］隨后，佩里·?？怂乖凇缎缕髽I(yè)文化》中檢視了英國(guó)政府以企業(yè)家精神為價(jià)值取向的改革，提議樹(shù)立一種新的企業(yè)家精神，更加主動(dòng)地回應(yīng)公民的需求［4］。由此，佩里·?？怂乖趯?duì)英國(guó)保守黨政府改革實(shí)踐的政策檢討的基礎(chǔ)上，尋找理論焦點(diǎn)，初步構(gòu)思了整體性治理，但尚未提出科學(xué)的整體性治理理論。

二是實(shí)踐應(yīng)用階段（1997年至1999年）。在兩年多的時(shí)間里，佩里·?？怂狗謩e撰寫(xiě)了《整體性政府》《圓桌中的治理——整體性政府的策略》兩本著作，完成了整體性治理的思想建構(gòu)，影響了英國(guó)、美國(guó)、新西蘭等國(guó)家的公共治理實(shí)踐。1997年，佩里·?？怂乖凇墩w性政府》一書(shū)中明確提出了政府再造方向，即整體性政府。佩里·希克斯認(rèn)為，英國(guó)政府今后的改革取向應(yīng)該是整體性政府，以此解決按功能劃分的部門(mén)主義以及由此造成的協(xié)調(diào)困難、經(jīng)費(fèi)緊張等問(wèn)題。他認(rèn)為政府之間以及政府內(nèi)部職能部門(mén)之間的部門(mén)主義即功能裂解性問(wèn)題，已成為整體性治理的首要關(guān)注。佩里·?？怂箯?qiáng)調(diào)，協(xié)調(diào)與整合是英國(guó)政府未來(lái)發(fā)展的方向。希克斯和鄧?yán)S于1999年聯(lián)合撰寫(xiě)《圓桌中的治理——整體性政府的策略》，深入闡述整體性治理，指出“政府再造新階段的話(huà)語(yǔ)有整體工作、整合、協(xié)調(diào)、聯(lián)合性公共管理等，整合成為政府再造的新課題”［5］。這一新提法，得到了英國(guó)工黨的贊賞，英國(guó)工黨并在其施政綱要《現(xiàn)代化政府》中將整體性政府的部門(mén)結(jié)合、目標(biāo)導(dǎo)向、績(jī)效等理論要素融入到其政府決策中?！秷A桌中的治理——整體性政府的策略》一書(shū)系統(tǒng)分析了整體性政府的組織結(jié)構(gòu)、策略工具、回應(yīng)批判以及未來(lái)政府治理取向等理論問(wèn)題，在政府如何實(shí)施整體性治理、如何構(gòu)建整體性政府等方面提出了系列策略與實(shí)施工具，至此該理論完成了由理論構(gòu)建走向理論應(yīng)用的轉(zhuǎn)變。

三是理論升華階段（2000年之后）。2002年，佩里·希克斯著有《邁向整體性治理》一書(shū)，這標(biāo)志著整體性治理體系的完備。此時(shí)，佩里·?？怂箤⒄w性學(xué)說(shuō)由關(guān)注政府內(nèi)部取向改革轉(zhuǎn)向了關(guān)注政府、社會(huì)、市場(chǎng)等主體間的關(guān)系改革，實(shí)現(xiàn)了從整體性政府理論到整體性治理理論的轉(zhuǎn)變，使整體性治理學(xué)說(shuō)更具有廣泛性與適應(yīng)性的特點(diǎn)。在《邁向整體性治理》中，佩里·?？怂菇Y(jié)合英國(guó)工黨對(duì)整體性治理學(xué)說(shuō)的運(yùn)用實(shí)際，分析了協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制、改革策略的設(shè)計(jì)、組織間關(guān)系與實(shí)踐、資訊系統(tǒng)、課責(zé)、財(cái)政等整體性治理學(xué)說(shuō)的內(nèi)容。在2000年之后，佩里·?？怂菇Y(jié)合涂爾干理論視角，發(fā)展了整體性治理的理論。

二、整體性治理的演變歸因

從佩里·?？怂箤?duì)整體性治理的研究歷程，我們可以看出，整體性治理學(xué)說(shuō)從無(wú)到有、從理論建構(gòu)到實(shí)踐應(yīng)用都蘊(yùn)含著深刻的現(xiàn)實(shí)與理論動(dòng)因。

一是全球化的推動(dòng)。全球化是全球社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的客觀依據(jù)，也是整體性治理學(xué)說(shuō)演變的環(huán)境依據(jù)。形成于20世紀(jì)90年代的全球化，是以科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用、政治的自由化和意識(shí)形態(tài)多元化等多種因素共同作用的結(jié)果，不斷改變著政府治理的性質(zhì)，給國(guó)家治理帶來(lái)了巨大壓力［6］。全球化通過(guò)經(jīng)濟(jì)鏈接世界各地，使地球上的社會(huì)問(wèn)題（流域治理、地區(qū)局勢(shì)緊張、移民問(wèn)題、打擊恐怖活動(dòng)等）打破了區(qū)域、國(guó)別等界限，讓社會(huì)問(wèn)題日益國(guó)際化、復(fù)雜化、多元化，使社會(huì)事務(wù)治理問(wèn)題呈現(xiàn)出“蝴蝶效應(yīng)”的難題。對(duì)此，單一的民族國(guó)家難以有效治理本國(guó)或國(guó)際事務(wù)，唯有尋求一個(gè)民族國(guó)家內(nèi)不同社會(huì)主體或多個(gè)民族國(guó)家、國(guó)際組織的協(xié)調(diào)合作，方可實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)問(wèn)題的善治。全球化帶來(lái)了社會(huì)事務(wù)治理的復(fù)雜性難題，需要政府具有一種全局性、整體性的治理思維，這就為整體性治理學(xué)說(shuō)的產(chǎn)生營(yíng)造了環(huán)境。

二是人民需求多樣化的要求。政府治理與公民互動(dòng)一直是政治學(xué)、公共管理學(xué)研究的重點(diǎn)。它具體表現(xiàn)為公民需求的變化，政府的治理結(jié)構(gòu)、過(guò)程以及功能的多元化、復(fù)雜化。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公民的需求顯現(xiàn)出不平衡趨勢(shì)，并逐漸呈現(xiàn)出原子化、多樣化和復(fù)雜化，如公共教育、社會(huì)保障、住房、生態(tài)環(huán)境等方面的需求在不同的地區(qū)、不同的主體、不同的層次上表現(xiàn)各異，決定了政府治理的難度不斷加大。有效應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題需要政府快速了解民眾的需求。政府不僅回應(yīng)民眾先前表達(dá)的需求，更應(yīng)洞識(shí)先機(jī)，以前瞻主動(dòng)的行為研究問(wèn)題、解決問(wèn)題［6］，應(yīng)再造政府，期待政府改革以公民需求與滿(mǎn)意為目標(biāo)，形成預(yù)防性、服務(wù)型、整體性的政府，為公民提供無(wú)縫隙的服務(wù)。

三是傳統(tǒng)行政學(xué)及新公共管理學(xué)說(shuō)的式微。傳統(tǒng)官僚行政適應(yīng)當(dāng)時(shí)工業(yè)時(shí)代管理高效率、專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)要求，但“以功能為導(dǎo)向的組織運(yùn)作模式導(dǎo)致了狹隘的服務(wù)視野、政策目標(biāo)與手段相互沖突、資源運(yùn)作重復(fù)浪費(fèi)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)重疊、公共服務(wù)分布于各部門(mén)間，具有明顯的分散性和不連貫性，無(wú)法從整體上提供公民所需求的服務(wù)，從而導(dǎo)致功能裂解型治理”［7］。新公共管理作為韋伯的官僚制的替代者，主張將公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以改革政府，促使政府或公共部門(mén)按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行。但從具體操作與結(jié)果上看則適得其反，新公共管理往往不自覺(jué)地受制于短期的市場(chǎng)價(jià)值與經(jīng)營(yíng)績(jī)效而全然不知，使得政府組織反而更趨向于功能分化與專(zhuān)業(yè)分工，并有不斷深化功能裂解型治理的趨勢(shì)［8］39。由上可知，傳統(tǒng)官僚制與新公共管理的治理模式都表現(xiàn)出嚴(yán)重危機(jī)，無(wú)法有效解決日益復(fù)雜化的社會(huì)問(wèn)題，這為整體性治理的產(chǎn)生提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

四是大數(shù)據(jù)和電子政府等現(xiàn)代性信息技術(shù)的興起。鄧?yán)S認(rèn)為：“信息系統(tǒng)幾十年來(lái)一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心。這不僅因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)在這些變革中發(fā)揮了重要作用，還因?yàn)樗紦?jù)了許多公共管理的中心位置?！保?］212-213以大數(shù)據(jù)、電子政府為基礎(chǔ)的信息技術(shù)更新，深刻影響著政府的治理結(jié)構(gòu)、模式與層次，為整體性治理理論的產(chǎn)生、發(fā)展提供了技術(shù)保障。高度數(shù)字化、信息化的信息技術(shù)是政府之間、政府與非政府組織及公民間的媒介，為克服部門(mén)主義、實(shí)現(xiàn)府際協(xié)作，為政府供給無(wú)縫隙的公共服務(wù)提供了可能性。借助治理信息網(wǎng)絡(luò)，政府之間可以共享資源、共同決策、共同行動(dòng)，共同解決公民需求。而公民基于網(wǎng)絡(luò)治理技術(shù)可以更加有效地參與政府治理、了解項(xiàng)目執(zhí)行流程，更好地監(jiān)督行政行為，有助于公民民主意識(shí)的培育。數(shù)字時(shí)代信息技術(shù)的高速發(fā)展，要求政府以一種整體性的思維來(lái)變革組織及其運(yùn)行過(guò)程，以便有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

三、整體性治理的理論要素

理論來(lái)自實(shí)踐的需要，并因其科學(xué)、完備的思想具有預(yù)見(jiàn)性、指引性而指導(dǎo)實(shí)踐。整體性治理理論作為后工業(yè)時(shí)代和信息時(shí)代產(chǎn)生的治理模式，“為了滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象的不同需求，在不消除現(xiàn)有管轄邊界或不建立超級(jí)結(jié)構(gòu)的情況下”［9］，通過(guò)治理活動(dòng)機(jī)制、協(xié)調(diào)與整合機(jī)制，運(yùn)用責(zé)任與信任的運(yùn)行機(jī)制以解決政府功能裂解型癥結(jié)，強(qiáng)調(diào)公共管理主體之間的合作性整合，注重協(xié)調(diào)目標(biāo)與手段的關(guān)系，依賴(lài)信息技術(shù)的運(yùn)用，進(jìn)而構(gòu)建一個(gè)整體性、預(yù)見(jiàn)型、結(jié)果導(dǎo)向型、改變文化型的政府，為公民提供無(wú)縫隙的公共服務(wù)。整體性治理理論來(lái)源于佩里·希克斯等學(xué)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的全局思考，主張用整體的思維探討人類(lèi)社會(huì)的治理模式與變革，具有深刻的理論關(guān)切要點(diǎn)。

（一）治理的核心議題：官僚體系的功能碎片化

任何理論的產(chǎn)生都不是無(wú)中生有的，都有其要解決的實(shí)際問(wèn)題，即理論核心議題?！罢w性治理針對(duì)的是碎片化治理帶來(lái)的一系列問(wèn)題，整體主義的對(duì)立面是碎片化而不是專(zhuān)業(yè)化。”［2］63功能碎片化是整體性治理解決的首要議題，而功能碎片化產(chǎn)生的原因與危害則構(gòu)成了整體性治理要理順的兩個(gè)方面。19世紀(jì)中期至20世紀(jì)80年代，公共管理實(shí)務(wù)經(jīng)歷了傳統(tǒng)行政改革與新公共管理運(yùn)動(dòng)的范式變遷，同時(shí)改革也遺留了許多棘手問(wèn)題。比如，公共部門(mén)的合法性與可信度降低、政府支出膨脹、政府缺乏效能、政府服務(wù)缺位等。佩里·?？怂拐J(rèn)為，產(chǎn)生這些問(wèn)題的根源在于政府按照部門(mén)功能的組織原則劃分。這種劃分原則會(huì)產(chǎn)生一系列負(fù)面效應(yīng)，如導(dǎo)致高成本，錯(cuò)誤行為的集中，對(duì)于改變行為的做法認(rèn)識(shí)粗糙，思考眼光短淺，過(guò)于注重治療而欠缺預(yù)防，欠缺協(xié)調(diào)，將惡化的問(wèn)題丟在一起，評(píng)價(jià)對(duì)象錯(cuò)誤，負(fù)責(zé)對(duì)象錯(cuò)誤［8］45。

在政府治理實(shí)踐的觀察中，佩里·?？怂拐J(rèn)為，政府功能碎片化問(wèn)題的樣態(tài)有兩大類(lèi)：無(wú)心（benign）的碎片化和有意(malign)的碎片化。無(wú)心的碎片化是制度問(wèn)題產(chǎn)生而非治理策略所預(yù)期的結(jié)果，也就是說(shuō)非決策者本意所造成的碎片化。而有意的碎片化則是指政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人或成員基于理性經(jīng)濟(jì)人考量，故意造成的組織間的隔閡與分離。如表1、表2所示，兩種類(lèi)型的碎片化在成因與結(jié)果上存在著差異。

表1 無(wú)心的碎片化：成因與結(jié)果

表2 有意的碎片化：成因與結(jié)果

從上述關(guān)于政府功能碎片化的分析來(lái)看，不管是無(wú)意的碎片化，還是有意的碎片化，都普遍存在于政府治理過(guò)程中，并在政府機(jī)關(guān)之間乃至政府與社會(huì)、公民之間造成了治理危機(jī)。隨著全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、信息技術(shù)多元化發(fā)展，作為社會(huì)治理的主要參加者和執(zhí)行者，政府需要再造，并采用整體性治理的觀念進(jìn)行協(xié)調(diào)、整合，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，進(jìn)而提升治理績(jī)效。

（二）整體性治理的關(guān)鍵機(jī)制：協(xié)調(diào)—整合機(jī)制

整體性治理是對(duì)傳統(tǒng)科層制治理和新公共管理的檢視與發(fā)展，是對(duì)解決政府公共治理過(guò)程中碎片化問(wèn)題的理論創(chuàng)新，它“著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”［10］。整體性治理認(rèn)為，在面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題時(shí)，政府應(yīng)該通過(guò)整合及協(xié)調(diào)，將政府機(jī)構(gòu)政策目標(biāo)與執(zhí)行手段進(jìn)行充分整合，以實(shí)現(xiàn)整體性效益。佩里·?？怂拐J(rèn)為，協(xié)調(diào)與整合是兩個(gè)不同領(lǐng)域與層次的范疇。協(xié)調(diào)機(jī)制是對(duì)政府及其內(nèi)部的職責(zé)、功能的調(diào)整，而整合機(jī)制偏向于對(duì)政府執(zhí)行公共事務(wù)的資源制度安排。由此，協(xié)調(diào)注重政策制定過(guò)程，而整合注重政策執(zhí)行過(guò)程［9］。在整體性治理的語(yǔ)境中，協(xié)調(diào)源于解決官僚制的專(zhuān)業(yè)化和部門(mén)分工所造成的部門(mén)主義與組織間的隔閡問(wèn)題。對(duì)此，佩里·?？怂箯?qiáng)調(diào)，協(xié)調(diào)的功能重大，涉及的面向有兩個(gè)：一是過(guò)程面向，即協(xié)調(diào)的功能會(huì)對(duì)整合過(guò)程產(chǎn)生制約。二是組織關(guān)系面向，即協(xié)調(diào)側(cè)重于組織內(nèi)部層面的文化、理念調(diào)和，旨在化解組織碎裂化的頑疾。過(guò)程面向和組織關(guān)系面向調(diào)整可以使碎片化的社會(huì)組織走向團(tuán)結(jié)，進(jìn)而整合各自組織、主體的資源，達(dá)成政府、社會(huì)組織的有效集合。

整體性治理理論主張?jiān)谕ㄟ^(guò)政府組織協(xié)調(diào)與整合之后，構(gòu)造一個(gè)三維立體的整體性治理整合模型（見(jiàn)圖1）。（1）治理層級(jí)的整合，主要涵蓋全球、大洲、國(guó)家、地區(qū)和地方這五個(gè)層級(jí)，它們之間通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的連接和相應(yīng)的數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)議來(lái)共同應(yīng)對(duì)日益增多的“跨界”公共議題。（2）治理功能的整合，擬整合的功能可以是組織內(nèi)的，也可以是彼此有重合或相關(guān)功能的部門(mén)之間的，例如，健康和社會(huì)保障部門(mén)之間功能的整合。（3）公私部門(mén)的整合，很多工作可以在公共部門(mén)、志愿團(tuán)體（典型的是接受政府合同外包或得到政府承認(rèn)的志愿團(tuán)體）或者私人業(yè)主公司之間進(jìn)行整合，從而推動(dòng)公私合伙、互助、協(xié)助的發(fā)展。這樣一來(lái)，以治理層級(jí)的整合為高、治理功能的整合為寬、公私部門(mén)的整合為長(zhǎng)，便構(gòu)成了整體性治理的結(jié)構(gòu)［11］。

圖1 三維立體的整體性治理整合模型

（三）治理的結(jié)構(gòu)體系：網(wǎng)絡(luò)化

公共組織理論認(rèn)為，結(jié)構(gòu)是組織有效實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的各項(xiàng)資源要素的排列、組合的圖式，而有機(jī)的組織結(jié)構(gòu)可以最大化實(shí)現(xiàn)組織整體效益，且不同的組織結(jié)構(gòu)將對(duì)組織的運(yùn)行成效產(chǎn)生決定性影響。隨著公共領(lǐng)域治理的國(guó)際化、公民民主意識(shí)的增強(qiáng)以及現(xiàn)代信息技術(shù)的高度發(fā)達(dá)，傳統(tǒng)的以科層制為基礎(chǔ)的行政組織弊端日益顯現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)之間條塊分割，組織相互之間壁壘森嚴(yán)，無(wú)法有效地解決日益復(fù)雜化、多元化且異質(zhì)性的社會(huì)需求所帶來(lái)的碎片化問(wèn)題。對(duì)此，整體性治理提出，應(yīng)改造科層制的組織結(jié)構(gòu)，形成一種符合不同治理主體需求的相互依存、相對(duì)穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)式組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從分散化到整體性的轉(zhuǎn)變。

這種網(wǎng)絡(luò)式組織結(jié)構(gòu)具有以下特征：一是不以特定功能為劃分依據(jù)，而以解決特定問(wèn)題為劃分依據(jù)。金字塔形是科層制組織的結(jié)構(gòu)形式，它強(qiáng)調(diào)縱向的層級(jí)節(jié)制和橫向功能部門(mén)化，往往造成部門(mén)主義和部門(mén)間的沖突。整體性治理指出，使分割管理模式下的金字塔式治理結(jié)構(gòu)變革為扁平化的網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)，需要將社會(huì)各利益主體納入問(wèn)題解決的決策體系中去，同時(shí)充分考慮不同利益相關(guān)者的資源稟賦、比較優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，形成動(dòng)態(tài)性決策的互動(dòng)過(guò)程。二是不以命令等級(jí)為控制機(jī)制，而以平等信任為主。與科層組織自上而下的權(quán)力等級(jí)控制不同，整體性治理的網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)主張各類(lèi)治理主體在地位上平等，在公共事務(wù)治理過(guò)程中擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)力，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)各個(gè)主體之間基于信任的合作關(guān)系共同參與、協(xié)商，達(dá)成公共事務(wù)的治理?！罢w性治理需要網(wǎng)絡(luò)化的組織基礎(chǔ)，即貫穿縱橫、聯(lián)系內(nèi)外的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，能夠賦權(quán)一線(xiàn)工作人員，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切”［8］29。

四、結(jié)論

自從進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，政府面臨著更多的不確定性社會(huì)問(wèn)題的挑戰(zhàn)。單一的政府機(jī)構(gòu)或社會(huì)主體難以憑借一己之力有效地提供公共產(chǎn)品，這就要樹(shù)立整體性的思維，只有構(gòu)建政府、社會(huì)、公民一體的多中心行動(dòng)體系，才能解決信息社會(huì)的各種問(wèn)題，提供滿(mǎn)足社會(huì)需求的公共服務(wù)。佩里·?？怂棺鳛槲鞣秸w性治理理論的代表，結(jié)合英國(guó)政府治理改革的實(shí)踐，不斷完善、發(fā)展整體性治理體系，使之更具有應(yīng)用性、可操作性。整體性治理對(duì)我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有一定的借鑒意義。但是，在應(yīng)用整體性治理理論時(shí)，需要結(jié)合我國(guó)的治理實(shí)際，讓整體性治理的觀念服務(wù)于我國(guó)治理技術(shù)現(xiàn)代化建設(shè)，著眼于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)偉大實(shí)踐，把它鑲嵌于我國(guó)特有的政府治理實(shí)踐之中，并使之本土化。換言之，就是將整體性治理運(yùn)用到我國(guó)的治理改革和實(shí)踐場(chǎng)域中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，堅(jiān)持以人民為中心的目標(biāo)取向，加強(qiáng)府際合作、政社互動(dòng)，引導(dǎo)公民有效參與，形成國(guó)家治理的多中心行動(dòng)體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。