我國建設(shè)法治政府的情況與建議

王曉韻

摘 要：2014年，中共十八屆四中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出要加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。2015年，國務(wù)院批準(zhǔn)《2015年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，提出要轉(zhuǎn)變政府職能，加快簡政放權(quán)。目前為止，我國法治政府建設(shè)取得巨大成就，依法行政不斷得到貫徹落實(shí)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，法治政府建設(shè)還存在一些問題：地方政府立法程序不完善、行政人員“官本位”思想放不下、人民知情權(quán)不能得到充分實(shí)現(xiàn)等。建設(shè)法治政府，首先要做到理念轉(zhuǎn)變，還要加強(qiáng)立法，完善法律體系，強(qiáng)調(diào)程序正義，多管齊下，共同促進(jìn)法治政府的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：法治政府；法律體系；理念；程序

一、緒論

人類歷史上，有了國家就有了政府。在不同的社會(huì)制度下，政府和人民的關(guān)系也是在不斷改變的。從奴隸時(shí)代奴隸主對(duì)奴隸和人們的殘酷剝削，到封建時(shí)代農(nóng)民被政府的人身和財(cái)產(chǎn)的雙重壓迫，以及近代資本主義政府角色的不斷轉(zhuǎn)變，政府和人民的關(guān)系從統(tǒng)治與被統(tǒng)治、壓迫與被壓迫，到如今社會(huì)主義的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系。其中，科學(xué)技術(shù)推動(dòng)生產(chǎn)力的巨大發(fā)展是根本因素，隨之而來的人們思想的變化和社會(huì)意識(shí)的改變是文化因素。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)政治的改變，政治的發(fā)展又反作用于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在當(dāng)代社會(huì)，政府已經(jīng)從“全能型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，政府的服務(wù)功能正在發(fā)揮著越來越大的作用。

2014年，中共十八屆四中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出要加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。2015年，國務(wù)院批準(zhǔn)《2015年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，提出要轉(zhuǎn)變政府職能，加快簡政放權(quán)。如今，國務(wù)院部門共取消和下放行政審批事項(xiàng)618項(xiàng)，占原有審批事項(xiàng)的36%，本屆政府在成立之初承諾的目標(biāo)超額提前完成。

二、法治政府建設(shè)

（一）法治政府的概念和由來

法治政府就是政府在行使權(quán)力履行職責(zé)過程中堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法行政，政府的各項(xiàng)權(quán)力都在法治軌道上運(yùn)行。我國所要建設(shè)的法治政府，是實(shí)行依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有機(jī)組成部分。其基本內(nèi)涵就是行政權(quán)力的產(chǎn)生、運(yùn)行、行為要體現(xiàn)法治的原則和精神，政府要受憲法、法律的規(guī)范和約束。換言之，各級(jí)政府及其組成部門根據(jù)憲法和法律產(chǎn)生，職權(quán)和職責(zé)依法規(guī)定，行使權(quán)力的方式和程序由法確定，是否越權(quán)和濫用權(quán)力由法評(píng)價(jià)，權(quán)力的行使過程及其結(jié)果受法律的監(jiān)督和控制。

過去，我國一直提倡建設(shè)法制政府?！胺ㄖ啤焙汀胺ㄖ巍?，兩個(gè)詞發(fā)音相同，但是卻代表了兩種完全不同的理念。首先，“法制”是一種靜態(tài)的法律制度，強(qiáng)調(diào)法律制度體系的建立和完善，強(qiáng)調(diào)利用完善的法律制度治理國家，關(guān)注法的形式和外在；而“法治”則是一種動(dòng)態(tài)的法律運(yùn)行狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)發(fā)的實(shí)施和運(yùn)行，關(guān)注法律在現(xiàn)實(shí)生活中所發(fā)揮的作用，關(guān)注法的內(nèi)容。其次，“法制”強(qiáng)調(diào)“法律之治”，將法律作為超越一切的權(quán)威，法律成為統(tǒng)治人民的工具和手段；而“法治”強(qiáng)調(diào)人民的意志，強(qiáng)調(diào)政府的行為要符合人民的利益，反映人民意志。從法的正義的性質(zhì)來說，“法制”反映了法的形式正義，“法治”反映了法的實(shí)質(zhì)正義?！胺ㄖ普睆?qiáng)調(diào)政府的行政行為要符合法定程序，在法定權(quán)限內(nèi)行使行政權(quán)力；“法治政府”強(qiáng)調(diào)政府的行政行為不僅要在法定權(quán)限內(nèi)行使和按法定程序行使。還要注重行政的合理性，要有利于維護(hù)人民利益和促進(jìn)社會(huì)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

我國在二十世紀(jì)一直強(qiáng)調(diào)建設(shè)“法制政府”，是因?yàn)槲覈谶^去行政力量強(qiáng)大，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，“政府包辦一切”的想法一直存在，我國政府在當(dāng)時(shí)實(shí)際上是“全能政府”，政府參與和管控社會(huì)的方方面面。隨著改革開放，尤其是市場(chǎng)化改革的不斷深入發(fā)展，政府在社會(huì)中管控的領(lǐng)域和方式不斷調(diào)整，有些領(lǐng)域政府的作用在不斷減小，管控力度也在不斷縮小。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在地要求社會(huì)自治和自由意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，“全能型”政府已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。

從另一方面看，法制政府與中國實(shí)際也存在差距，不能完全符合現(xiàn)實(shí)，適應(yīng)社會(huì)的需要，造成理念和現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝，從而使政策的實(shí)施力度和效果背離立法原意。第一，法制政府的前提是完善的法律體系，但中國在2007年以前還沒有一個(gè)完善的法律體系，甚至到現(xiàn)在中國雖然法律體系已經(jīng)建成，但是各個(gè)法律部門自身的構(gòu)建還不夠完善，制度之間的銜接不夠完美，尤其是由于立法技術(shù)的落后和現(xiàn)實(shí)的困難，我國的法律規(guī)范之間還存在沖突，這使得法制政府的建立前提就不夠完善。第二，法制政府可能存在過于重視法的安定性和強(qiáng)調(diào)程序性的問題，而導(dǎo)致忽視實(shí)質(zhì)正義的可能性。法律制度相對(duì)于社會(huì)現(xiàn)實(shí)來講，過于抽象，而社會(huì)情況千變?nèi)f化，如果過于強(qiáng)調(diào)法的穩(wěn)定性，就會(huì)導(dǎo)致法的僵硬。第三，從法本身的性質(zhì)看，法制政府容易導(dǎo)致“惡法亦法”的情況發(fā)生。

而法治政府的理念就能克服上述情況和法制政府所含有的缺陷。首先，法治政府是有限政府。與“全能型政府”不同，有限政府意味著政府對(duì)社會(huì)的管控的范圍和力度是有限度的，而不是事事全管，在一些不適合政府插手的領(lǐng)域，比如市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效自我調(diào)節(jié)的時(shí)候，政府的作用應(yīng)該發(fā)揮得更小一些，而依靠市場(chǎng)的力量去解決問題，這也有利于社會(huì)自治能力的發(fā)展。其次，法治政府還是服務(wù)政府，法治政府更多地強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民的意志。最后，法治政府是“陽光政府”，相對(duì)于過去過于強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威性而造成政府和人民之間的隔閡，如今強(qiáng)調(diào)信息公開，強(qiáng)調(diào)人民對(duì)政府的監(jiān)督，使得行政過程和行政決定的產(chǎn)生過程信息更加公開化，人們對(duì)政府有了更多的了解，也緩和了政府和人民之間的沖突。

（二）我國法治政府建設(shè)成果

如今，隨著“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的不斷推進(jìn)，在政治方面，“全面推進(jìn)依法治國”成為戰(zhàn)略目標(biāo)。全面推進(jìn)依法治國，就要全面建設(shè)法治政府。2014年，中共發(fā)布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》；2015年，國務(wù)院批準(zhǔn)《2015年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》。制度層面和指導(dǎo)思想上，有了可靠的引導(dǎo)。

目前，對(duì)于政府行政審批制度方面的改革方式主要有：取消行政審批項(xiàng)目，下放行政審批項(xiàng)目的管理層級(jí)，取消職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，取消評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目，工商登記前置審批事項(xiàng)改為后置審批，取消非行政許可審批事項(xiàng)、調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)等。從現(xiàn)實(shí)情況來看，取得了很好的成效。非行政許可審批徹底終結(jié)。連續(xù)兩次修訂政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄，中央層面核準(zhǔn)的項(xiàng)目數(shù)量累計(jì)減少約76%，95%以上的外商投資項(xiàng)目、98%以上的境外投資項(xiàng)目改為網(wǎng)上備案管理。實(shí)施商事制度改革取得明顯成效，工商登記由“先證后照”改為“先照后證”，前置審批精簡85%，注冊(cè)資本由實(shí)繳改為認(rèn)繳，全面實(shí)施“三證合一、一照一碼”。個(gè)人和企業(yè)資質(zhì)資格認(rèn)定事項(xiàng)壓減44%。加大減稅和普遍性降費(fèi)力度，先后出臺(tái)了一系列稅收優(yōu)惠政策，不斷擴(kuò)大營改增試點(diǎn)范圍，砍掉了大部分行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)，取消、停征、減免一大批行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，據(jù)測(cè)算每年可減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1500多億元。中央政府定價(jià)項(xiàng)目減少80%，中央對(duì)地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目減少一半以上。在放權(quán)的同時(shí)，創(chuàng)新和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，針對(duì)群眾期盼優(yōu)化公共服務(wù)。各地在承接上級(jí)下放權(quán)限的同時(shí)，積極推進(jìn)本層級(jí)的“放管服”改革，多數(shù)省份行政審批事項(xiàng)減少50%左右，有的達(dá)到70%。

（三）我國法治政府存在的問題

首先，我國法律制度尚不健全，法治政府建設(shè)前提不夠完善。在行政法領(lǐng)域，有一些法律制度不夠完善，包括實(shí)體方面和程序方面都存在欠缺。法律制度的位階原則已經(jīng)建立，在最近兩年的《立法法》改革中，賦予了地方政府更大的地方立法權(quán)，這有利于地方政府發(fā)揮靈活性，提高他們的積極性。

其次，我國的政治理念落后，理論學(xué)說主要向國外學(xué)習(xí)。相對(duì)于國外成熟的代議制制度和學(xué)說，我國的人民代表大會(huì)制度的發(fā)展只有六十多年的歷史，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，理論發(fā)展還處于初步階段。而且外國的代議制是建立在資本主義制度之上，其產(chǎn)生和發(fā)展是適應(yīng)資本主義的發(fā)展，適合資本主義制度的需要。在學(xué)習(xí)和借用外國代議制經(jīng)驗(yàn)的過程中，一定會(huì)產(chǎn)生適應(yīng)不能的問題。而且也不能完全移植和借用外國經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)楦鲊臍v史情況和社會(huì)情況不同，文化傳統(tǒng)不同，尤其是我國的政治制度建立在社會(huì)主義制度之上，我國的政治制度的改革和發(fā)展必須適應(yīng)我國社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

再次，政策實(shí)施過程中的政策原意的背離。由于我國幅員遼闊，各地情況各不相同，政策從中央到地方的實(shí)施過程中，可能政策原意是積極的，但可能會(huì)發(fā)生在現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)施的問題。而且各地政府工作人員的素質(zhì)高低不同，對(duì)相同政策，有些地方由于特殊情況可能實(shí)施不到位。

最后，我國行政主體實(shí)施行政行為還存在程序方面的問題。雖然“陽光政府”已經(jīng)是近些年來我國政府一直提倡的，行政公開情況已經(jīng)大大改善，但有些程序和措施依然落實(shí)不到位，人民的知情權(quán)沒有得到充分實(shí)現(xiàn)。

三、針對(duì)我國建設(shè)法治政府的建議

首先，改善政府立法工作。依法行政、建設(shè)法治政府當(dāng)然必須把立法工作作為非常重要的和前提性的基礎(chǔ)工作來對(duì)待，國務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在第六部分“提高制度建設(shè)質(zhì)量”中對(duì)于政府立法工作提出了特別重要的一些操作性的規(guī)定，這是我國各級(jí)政府在依法行政、建設(shè)法治政府中必須切實(shí)加以落實(shí)的。提高立法素養(yǎng)，學(xué)習(xí)國外立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際，建立適合我國國情的法律制度。我國很多地方政府立法存在非常嚴(yán)重的地方本位主義和部門本位主義的狹隘利益關(guān)切和考量，這也嚴(yán)重?fù)p害了政府立法的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性和質(zhì)量。這是我們今后在推行和落實(shí)依法行政、建設(shè)法治政府工作中需要花大力氣特別加以解決的重要問題。在這方面，推行立法民主，注重開門立法、省情立法，并具體地開展了行政規(guī)范性文件的前置審查，這些都是提高地方立法質(zhì)量的有效措施。

第二，嚴(yán)格依法辦事原則。事實(shí)上，政府是否依法行政，最為直接的和現(xiàn)實(shí)的標(biāo)志就是，在具有既定的法律法規(guī)規(guī)章等法度和章程的情況下，政府及其部門尤其是政府及其部門的主要行政首長也就是所謂的政府一把手能不能率先垂范、在其所管轄和直接督辦的行政事務(wù)上，遵章守紀(jì)，嚴(yán)格依照既定的法度行事。嚴(yán)格依照既定的法度辦事，可以有效地最大限度地排除各種人情關(guān)系的影響，它是我國政府以及黨政官員擺脫人情之累的有效途徑，這不僅對(duì)于政府在一般黎民百姓心中的良好的形象的形成具有特別重要的作用，而且對(duì)于在政府工作的各級(jí)干部也是一個(gè)非常好的制度保護(hù)的渠道，對(duì)于加強(qiáng)我國政府部門工作人員的清正廉潔，對(duì)于純潔和加強(qiáng)我國政府的干部隊(duì)伍建設(shè)尤其重要。

第三，完善行政執(zhí)法體系。在我國的房地產(chǎn)行業(yè)，雖然大家一直關(guān)注的是房價(jià)問題，但是大家忽略了一個(gè)顯而易見的問題：地方政府制定“限購”政策的程序性和合法性。在今年十月，鄭州、蘇州、天津等各地紛紛出臺(tái)“限購”政策，對(duì)購房行為嚴(yán)加管控，但是房價(jià)依然只升不降。從政策實(shí)施的效果來看，明顯沒有起到管控房價(jià)的作用；其次，從政策制定的密集程度來看，是否存在跟風(fēng)制定政策的問題，也是應(yīng)該考慮的。一味跟風(fēng)制定政策，可能就會(huì)存在忽視實(shí)際情況和忽視程序性要求的問題。其實(shí)一直以來，我國行政主體實(shí)施行政行為都存在重實(shí)質(zhì)、輕程序的弊端。但為了更好地保障人民的權(quán)益，尤其是程序方面的知情權(quán)、申訴權(quán)等，應(yīng)該重視程序的有效落實(shí)，以維護(hù)程序正義。

第四，深化行政管理體制改革。當(dāng)前，行政管理體制存在的主要問題有以下幾方面：一是部門設(shè)置不科學(xué)、職責(zé)混同、人員超編；二是政府職能還未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府職能還被依然保留著，為權(quán)力尋租留下了空間；三是行政管理效能低下，行政權(quán)力運(yùn)作的費(fèi)用高，公務(wù)人員的作風(fēng)差，服務(wù)能力不能與時(shí)俱進(jìn)。政府體系是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，政府管理機(jī)制不科學(xué)、不規(guī)范，必然會(huì)影響政府職能的正常發(fā)揮，甚至阻礙依法行政；政府管理機(jī)制不健全、不合理，會(huì)成為政府機(jī)構(gòu)和工作人員的執(zhí)法作風(fēng)和執(zhí)法態(tài)度惡化的直接土壤。這需要我們繼續(xù)深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立科學(xué)化的行政管理體制，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理調(diào)整部門分工，強(qiáng)化有關(guān)行政管理改革措施，真正實(shí)現(xiàn)行政主體職責(zé)、設(shè)置和編制的法律化。

第五，推進(jìn)司法體制改革，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的司法監(jiān)督，確保違法行政的法律責(zé)任落實(shí)到位構(gòu)建法治政府，行政監(jiān)察、行政復(fù)議等的監(jiān)督固然重要，但這畢竟只是來自行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)部的監(jiān)督，其局限性眾所周知。司法審查才是世界各國公認(rèn)的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力的最為有效的措施，然而，在我國由于司法體制存在的問題，這種外在的本應(yīng)是強(qiáng)有力的監(jiān)督卻沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，要結(jié)合我國的國情，充分消化和吸收發(fā)達(dá)國家司法體制的優(yōu)點(diǎn)，深化司法體制的改革，逐步建立符合我國國情的司法體制。目前，最緊迫的就是，建立更加規(guī)范化的黨政關(guān)系，改革司法機(jī)關(guān)的“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”領(lǐng)導(dǎo)體制，解決司法權(quán)力地方化和審判活動(dòng)行政化的問題，最終實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的司法權(quán)的獨(dú)立行使，從根源上推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)法治政府的構(gòu)建。

四、結(jié)語

法治政府的建設(shè)是一個(gè)長期的過程，不僅需要政府自身的努力，也需要人民的參與。依法行政，建設(shè)法治政府是對(duì)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的實(shí)現(xiàn)，這有利于中國政治制度的完善，有利于促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于和諧社會(huì)的建立。同時(shí)，法治政府也有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，更好地保障公民的權(quán)益，促進(jìn)公民權(quán)利意識(shí)的提升，推動(dòng)我國法治環(huán)境的改善。