我國(guó)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記

文/高永

高永：自然資源部地籍管理司副司長(zhǎng)

一、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的目的和意義

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求建立統(tǒng)一的確權(quán)登記體系，推進(jìn)確權(quán)登記法治化。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，構(gòu)建自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度體系，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等所有自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類(lèi)型自然資源的邊界，進(jìn)一步明確國(guó)家不同類(lèi)型自然資源的權(quán)利和保護(hù)范圍等，推進(jìn)確權(quán)登記法治化。

在不動(dòng)產(chǎn)登記基礎(chǔ)上開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，目的是為了劃清“四個(gè)邊界”，支撐建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確和監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，服務(wù)于自然資源的保護(hù)和監(jiān)管，不會(huì)限制地方發(fā)展空間；自然資源確權(quán)登記不會(huì)損害既有權(quán)利人的合法權(quán)益，如果涉及調(diào)整或限制已登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的，必須符合法律法規(guī)規(guī)定；對(duì)于已經(jīng)納入《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，按照不動(dòng)產(chǎn)登記的有關(guān)規(guī)定辦理，不再重復(fù)登記。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是深化生態(tài)文明制度改革、建設(shè)美麗中國(guó)、落實(shí)新發(fā)展理念的一項(xiàng)重要舉措。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)重大改革，也是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求，并指出綠水青山就是金山銀山，提出了山水田林湖是一個(gè)生命共同體的重要思想。李克強(qiáng)總理指出，我國(guó)自然資源稟賦不足，要牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)有機(jī)融合起來(lái)，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式。

二、自然資源部的職責(zé)

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確組建自然資源部。自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題，將國(guó)土資源部的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家海洋局的職責(zé)，國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。自然資源部對(duì)外保留國(guó)家海洋局牌子。

自然資源部的主要職責(zé)是對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，履行全民所有各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負(fù)責(zé)測(cè)繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。

三、《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》的具體內(nèi)容

2016年11月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第29次會(huì)議審議通過(guò)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）和試點(diǎn)方案?！掇k法》包括總則、自然資源登記簿、自然資源登記一般程序，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地、水流等自然資源登記，登記信息管理與應(yīng)用、附則共六章。主要明確了如下幾個(gè)問(wèn)題。

一是明確規(guī)定了對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，并強(qiáng)調(diào)在不動(dòng)產(chǎn)登記中已經(jīng)登記的集體土地及自然資源的所有權(quán)不再重復(fù)登記。

二是明確了自然資源登記單元的設(shè)定和劃分規(guī)則。在設(shè)定和劃分時(shí)，既可以以一個(gè)完整的行政轄區(qū)為基礎(chǔ)，按照不同自然資源種類(lèi)和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等方面的重要程度以及相對(duì)完整的生態(tài)功能、集中連片等原則，劃分一個(gè)或者多個(gè)登記單元，也可以以國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地、水流等特定空間作為單獨(dú)的登記單元。

三是規(guī)定了自然資源登記一般程序。明確了首次登記程序?yàn)橥ǜ?、調(diào)查、審核、公告、登簿。特別對(duì)自然資源的分類(lèi)和調(diào)查規(guī)則進(jìn)行了明確，規(guī)定以土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)為基礎(chǔ)，同時(shí)，考慮各部門(mén)的自然資源管理的特點(diǎn)、分類(lèi)體系和需求，在不沖突、可銜接的情況下，可以同時(shí)在登記簿上記載其他自然資源分類(lèi)的內(nèi)容。對(duì)于登記單元內(nèi)各類(lèi)自然資源的調(diào)查工作，可以由所在地的縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一組織，具體由自然資源主管部門(mén)（不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)）會(huì)同相關(guān)資源管理部門(mén)實(shí)施。

四是規(guī)定了自然資源登記信息的管理與應(yīng)用?！掇k法》規(guī)定了自然資源登記信息依法向社會(huì)公開(kāi)并納入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與相關(guān)管理部門(mén)互通共享。為實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)國(guó)家所有自然資源的保護(hù)與監(jiān)管的立法目的，《辦法》要求除涉及國(guó)家秘密及不動(dòng)產(chǎn)登記信息外，自然資源確權(quán)登記結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，相關(guān)登記信息納入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，并與農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保、財(cái)稅等相關(guān)部門(mén)管理信息互通共享。

四、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的試點(diǎn)工作情況

自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記是一項(xiàng)全新的改革任務(wù)，涉及面廣、影響大，也十分復(fù)雜和艱巨。為既積極又穩(wěn)妥的推進(jìn)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第29次會(huì)議還審議通過(guò)了試點(diǎn)方案，決定在吉林等12個(gè)省份開(kāi)展為期一年的試點(diǎn)，以試點(diǎn)試行的方式在部分地方先行先試，成熟完善以后再逐步推開(kāi)。在試點(diǎn)區(qū)域的選擇上，堅(jiān)持與正在開(kāi)展的國(guó)家生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)、國(guó)家公園試點(diǎn)、水流和濕地試點(diǎn)等相銜接，考慮區(qū)域的代表性、典型性、可操作性以及將來(lái)推廣的可復(fù)制性，共選擇了12個(gè)省開(kāi)展7方面的試點(diǎn)。

各試點(diǎn)區(qū)域可以對(duì)水流、森林、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源進(jìn)行全要素的統(tǒng)一登記確權(quán)試點(diǎn)，同時(shí)各有側(cè)重：一是在青海三江源重點(diǎn)探索以國(guó)家公園作為獨(dú)立的登記單元的統(tǒng)一確權(quán)登記；二是在甘肅和寧夏重點(diǎn)探索以濕地作為獨(dú)立的登記單元統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記；三是在寧夏、甘肅疏勒河流域，以及陜西的渭河、江蘇的徐州、湖北的宜都，重點(diǎn)探索以水流為獨(dú)立單元的統(tǒng)一確權(quán)登記。四是在福建、貴州、江西等國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，重點(diǎn)探索國(guó)家所有權(quán)和代表行使國(guó)家所有權(quán)登記的途徑和方式；五是在黑龍江的大興安嶺地區(qū)以及吉林的延邊等地作為國(guó)家的重點(diǎn)林區(qū)，重點(diǎn)探索國(guó)務(wù)院確定的重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)和登記；六是在福建廈門(mén)、黑龍江齊齊哈爾，重點(diǎn)探索在不動(dòng)產(chǎn)登記制度下自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的關(guān)聯(lián)路徑和方法；七是在湖南芷江、瀏陽(yáng)以及澧縣等市重點(diǎn)探索個(gè)別重要的單項(xiàng)自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記。通過(guò)這些方面的試點(diǎn)，探索解決自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記當(dāng)中的難點(diǎn)，研究遇到的相關(guān)問(wèn)題。

2018年2月，試點(diǎn)省份完成了試點(diǎn)主體工作任務(wù)。自然資源部委托武漢市土地利用和城市空間規(guī)劃研究中心開(kāi)展了第三方評(píng)估，聯(lián)合有關(guān)部門(mén)對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收?？傮w來(lái)看，試點(diǎn)省份按要求完成了資源權(quán)屬調(diào)查、登記單元?jiǎng)澏?、確權(quán)登記、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等主體工作，12個(gè)省份、32個(gè)試點(diǎn)區(qū)域共劃定自然資源登記單元1191個(gè)，確權(quán)登記總面積186727平方公里，并重點(diǎn)探索了國(guó)家公園、濕地、水流、探明儲(chǔ)量礦產(chǎn)資源等方面試點(diǎn)內(nèi)容。

▲ 改革關(guān)頭勇者勝 楊曉帥書(shū)法