我國生態(tài)環(huán)境管理體制改革工作進展情況

文/張玉軍

張玉軍：生態(tài)環(huán)境部行政體制與人事司副司長

黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境管理體制改革工作，部署組建生態(tài)環(huán)境部，實施生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度（以下簡稱環(huán)保垂改），開展跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)、按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)等改革，不斷提升生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

一、生態(tài)環(huán)境部機構(gòu)改革

機構(gòu)改革涉及多個部門職責(zé)、機構(gòu)與人員整合，溝通協(xié)調(diào)難度大，任務(wù)繁重。生態(tài)環(huán)境部高度重視，將其作為重大政治任務(wù)來抓，成立工作專班，超前謀劃、深入研究，加強與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，按照時間節(jié)點協(xié)調(diào)推進改革工作。2018年4月16日完成生態(tài)環(huán)境部掛牌，4月20日基本完成機關(guān)人員以及國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心等部分事業(yè)單位的轉(zhuǎn)隸工作。8月1日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡稱“三定”規(guī)定）。目前，已制定“三定”規(guī)定細化方案，正在按程序報中央編辦備案。

生態(tài)環(huán)境部在機構(gòu)編制和職責(zé)上均進行了較大調(diào)整和優(yōu)化。一是在職能配置方面，整合發(fā)展改革、國土資源、農(nóng)業(yè)、水利、海洋、南水北調(diào)6個部門生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)職責(zé)，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染物排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，強化了生態(tài)環(huán)境政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)測評估、監(jiān)督執(zhí)法、督察問責(zé)等“四個統(tǒng)一”，在污染防治上解決“九龍治水”問題，在生態(tài)保護修復(fù)上強化統(tǒng)一監(jiān)管，打通了“地上和地下”、“岸上和水里”、“陸地和海洋”、“城市和農(nóng)村”、“一氧化碳和二氧化碳”，貫通了生態(tài)保護與污染防治。此外，充分發(fā)揮各部門行業(yè)管理作用，構(gòu)建大生態(tài)環(huán)保格局，使管發(fā)展的管環(huán)保、管生產(chǎn)的管環(huán)保、管行業(yè)的管環(huán)保，切實落實“一崗雙責(zé)”。二是為適應(yīng)污染防治攻堅戰(zhàn)需要，在機構(gòu)編制方面，增設(shè)了海洋生態(tài)環(huán)境司、應(yīng)對氣候變化司、固體廢物與化學(xué)品司等機構(gòu)，優(yōu)化組建了綜合司、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司、科技與財務(wù)司、環(huán)境影響評價與排放管理司等，行政編制有較大幅度增加。

下一步，生態(tài)環(huán)境部將以落實“三定”規(guī)定為重點，繼續(xù)抓好部門機構(gòu)改革工作。一是加快完成“三定”規(guī)定細化方案備案，將黨中央賦予生態(tài)環(huán)境部的各項職責(zé)落實到司到處到崗，做到優(yōu)化配置、加強協(xié)同、形成合力、提高效率。二是繼續(xù)協(xié)調(diào)有關(guān)部門完成事業(yè)單位轉(zhuǎn)隸工作，加強有關(guān)轉(zhuǎn)隸職能的技術(shù)支撐力量，完善生態(tài)環(huán)保技術(shù)支撐體系。

二、生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革

針對當(dāng)前執(zhí)法存在的“兩多”（多頭、多層）和“五不一亂”（執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為）等突出問題，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出整合組建五支執(zhí)法隊伍的要求，其中包括“整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍。整合環(huán)境保護和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)、隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法”。

在五支綜合執(zhí)法隊伍中，生態(tài)環(huán)保涉及跨部門整合事項較多，難度較大。自2018年3月啟動該項改革工作以來，在廣泛聽取法學(xué)專家、地方政府和部門意見基礎(chǔ)上，形成《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱執(zhí)法意見）《生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄》。目前，正在與有關(guān)部門就整合職責(zé)事項等重點問題進行溝通協(xié)調(diào)，基本達成一致。

下一步，將繼續(xù)配合有關(guān)方面盡快印發(fā)執(zhí)法意見，指導(dǎo)督促各地按照執(zhí)法意見確定的原則、方法、路徑，組建綜合執(zhí)法隊伍。

三、環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革

習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會上指出，要實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，著力解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求，難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)四個突出問題。2016年9月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2016〕63號），部署啟動環(huán)保垂改工作。目前，已有河北、重慶、江蘇、山東、湖北、青海、上海、福建、江西、天津、陜西11個?。ㄊ校┩瓿森h(huán)保垂改實施方案備案工作。上述11個?。ㄊ校┑拇垢膶嵤┓桨?，比較有效克服了以上提到的四個突出問題。

試點省份堅持問題導(dǎo)向，聚焦改革目標(biāo)，積極推動試點工作。在環(huán)保機構(gòu)改革方面，將市級環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子成員任免由以地方為主調(diào)整為以省級環(huán)保廳（局）為主，同步將縣級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理。在環(huán)境監(jiān)測體制改革方面，將現(xiàn)有市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)調(diào)整為省級環(huán)保廳（局）駐市環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，由省級環(huán)保廳（局）直接管理，人員部分或全部上收。在環(huán)境監(jiān)察體制改革方面，上收市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能，構(gòu)建對地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境保護工作進行監(jiān)督的“督政”體系，向市或跨市縣區(qū)域派駐環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，探索建立區(qū)域環(huán)境監(jiān)察專員制度。在環(huán)境執(zhí)法體制改革方面，大力推進環(huán)境執(zhí)法力量下沉，規(guī)范設(shè)置環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)。

下一步，將環(huán)保垂改與機構(gòu)改革、綜合執(zhí)法改革統(tǒng)籌推進，以各級的環(huán)境機構(gòu)改革作為主體，統(tǒng)籌結(jié)合綜合執(zhí)法改革以及垂直管理體制改革，構(gòu)建新型的生態(tài)環(huán)境管理工作體制。

四、區(qū)域流域海域生態(tài)環(huán)境管理體制改革

為著力解決不同地區(qū)和部門職能分散、缺乏合力等問題，切實提高跨地區(qū)跨流域環(huán)境保護的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理能力，第十八屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會議和第三十五次會議分別審議通過《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點方案》和《設(shè)置跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)試點方案》，要求探索按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)、設(shè)置跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境部組織編制了赤水河跨省流域機構(gòu)試點實施方案，指導(dǎo)福建、江西、山東等省級環(huán)保部門編制九龍江、贛江、南四湖、東平湖等省內(nèi)流域機構(gòu)試點實施方案，有序推進流域機構(gòu)試點工作。

國務(wù)院辦公廳于2018年7月印發(fā)《關(guān)于成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，將京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組調(diào)整為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組。新印發(fā)的生態(tài)環(huán)境部“三定”規(guī)定明確在大氣環(huán)境司掛牌設(shè)立京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局，在長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖流域設(shè)立生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，作為生態(tài)環(huán)境部設(shè)在七大流域的派出機構(gòu)，區(qū)域機構(gòu)改革、按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)改革取得實質(zhì)性進展。此外，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》還提出健全海域生態(tài)環(huán)境管理體制，按海域設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)。通過這些改革，不僅強化了原有區(qū)域派出機構(gòu)設(shè)置，還按流域、海域設(shè)監(jiān)管機構(gòu)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)第一次有了完整的框架。

下一步，將加快推進區(qū)域流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)組建工作，細化內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，推動完善區(qū)域流域海域生態(tài)環(huán)境管理體制。