創(chuàng)新與重構(gòu)：流域環(huán)境監(jiān)管體制變革與展望

文/黃路

黃路：中央編辦二局局長(zhǎng)

流域是文明的搖籃，良好的流域環(huán)境對(duì)中華民族的永續(xù)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。完善流域環(huán)境監(jiān)管體制是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，黨的十九大報(bào)告對(duì)改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制提出明確要求，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》進(jìn)一步提出，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制。實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，為生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障。設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類(lèi)污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等有機(jī)融合?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確，組建生態(tài)環(huán)境部、自然資源部及其管理的國(guó)家林草局，并調(diào)整相關(guān)部門(mén)職責(zé)，同時(shí)提出整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。

這次改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，涉及國(guó)土、環(huán)保、發(fā)改、住建、水利、林業(yè)等十余個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)和職責(zé)的調(diào)整，是一項(xiàng)全新的重構(gòu)性改革，可以進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，可以更好地將生態(tài)文明體制改革“四梁八柱”總體框架落地生根，可以加快推動(dòng)生態(tài)文明一系列制度創(chuàng)新，推動(dòng)形成綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。同時(shí)，通過(guò)深化機(jī)構(gòu)改革，以點(diǎn)上突破帶動(dòng)面上改革，調(diào)整完善管理體制機(jī)制，強(qiáng)化用途管制，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，推動(dòng)形成政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，為完善流域環(huán)境監(jiān)管體制，提升流域環(huán)境綜合治理能力提供重要支撐和組織保障。

一、流域環(huán)境監(jiān)管體制存在的主要問(wèn)題

流域是一個(gè)由山水林田湖草等構(gòu)成的生命共同體，在治理過(guò)程中應(yīng)將流域作為管理單元，統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流、陸地水域，進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)、宏觀管控、綜合治理，增強(qiáng)流域環(huán)境監(jiān)管的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、有效性。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的部門(mén)分工負(fù)責(zé)、地方政府分級(jí)管理的流域環(huán)境監(jiān)管體制，統(tǒng)得不夠、分得無(wú)序，難以適應(yīng)流域環(huán)境保護(hù)形勢(shì)任務(wù)的需要，突出表現(xiàn)在：

一是流域管理職能弱化，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力。流域水環(huán)境保護(hù)被不同行政區(qū)域分割，地方出于自身發(fā)展利益的考慮，往往各自為政，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政區(qū)域管理，而忽視在流域?qū)用娴慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)，影響環(huán)境保護(hù)整體成效。

二是部門(mén)職責(zé)分散交叉，分工不明確，導(dǎo)致政出多門(mén)，缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通，不適應(yīng)山水林田湖草生命共同體的自然屬性管理需要。如流域水資源保護(hù)規(guī)劃、水功能區(qū)劃有關(guān)內(nèi)容與水污染防治規(guī)劃、水環(huán)境功能區(qū)劃存在重復(fù)。

三是集開(kāi)發(fā)與保護(hù)監(jiān)管職能于一身，角色定位沖突。受傳統(tǒng)資源管理思維的影響，相關(guān)部門(mén)既是資源開(kāi)發(fā)利用部門(mén)，又是保護(hù)監(jiān)管部門(mén)，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，存在內(nèi)在利益沖突，導(dǎo)致重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)，不少河流成為“斷流河”、“ 排污溝”，流域生態(tài)環(huán)境遭到破壞，制約水資源的可持續(xù)利用。

二、將流域自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)統(tǒng)一交由自然資源部承擔(dān)，有利于統(tǒng)籌流域水資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)

這次機(jī)構(gòu)改革，整合分散在原國(guó)土資源部、原農(nóng)業(yè)部、原林業(yè)局、原海洋局以及水利部等部門(mén)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，由自然資源部負(fù)責(zé)對(duì)全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、濕地、灘涂等各類(lèi)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查統(tǒng)計(jì)、統(tǒng)一確權(quán)登記，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一信息平臺(tái)，推動(dòng)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，建立和實(shí)施自然資源有償使用制度，依法征收資源資產(chǎn)收益，管理由中央直接行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)等。

這些部署和舉措，有利于推動(dòng)水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的建立健全，明確資產(chǎn)所有者和所有權(quán)邊界，改變傳統(tǒng)上將水資源開(kāi)發(fā)利用放在首位，資源收費(fèi)很低甚至免費(fèi)，修復(fù)和保護(hù)的成本往往容易被忽略的局面。在橫向上，還原山水林田湖草等自然資源之間的有機(jī)聯(lián)系，有利于形成完整協(xié)調(diào)的流域水環(huán)境保護(hù)體系；在縱向上，強(qiáng)化中央事權(quán)，減少由基層政府直接配置的資源，避免各種權(quán)利主體在水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)過(guò)程中的開(kāi)發(fā)過(guò)度、保護(hù)不足等問(wèn)題，加強(qiáng)總體統(tǒng)籌和規(guī)劃，兼顧上下游、左右岸、全區(qū)域的利益。

三、將流域國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)統(tǒng)一交由自然資源部和國(guó)家林草局承擔(dān)，有利于從源頭上加強(qiáng)全流域的整體保護(hù)修復(fù)

這次機(jī)構(gòu)改革，著力推進(jìn)“多規(guī)合一”，將發(fā)展改革委的主體功能區(qū)規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃、原國(guó)土資源部的土地利用規(guī)劃以及原海洋局的海洋主體功能區(qū)規(guī)劃等空間規(guī)劃編制管理職責(zé)進(jìn)行整合，劃給自然資源部，由其負(fù)責(zé)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。將草原監(jiān)督管理職責(zé)從原農(nóng)業(yè)部劃出來(lái)，與原林業(yè)局的森林、濕地等監(jiān)督管理職責(zé)進(jìn)行整合，組建國(guó)家林草局，由其組織重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)，加強(qiáng)森林、草原、濕地監(jiān)督管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時(shí)明確國(guó)家林草局由自然資源部管理。

這些部署和舉措，有利于實(shí)現(xiàn)流域、區(qū)域等相關(guān)空間規(guī)劃的有機(jī)融合，以及與飲用水水源地環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、水功能區(qū)劃等的有效銜接，強(qiáng)化空間規(guī)劃的指標(biāo)約束，保障空間規(guī)劃的落地實(shí)施，為“一張藍(lán)圖干到底”奠定基礎(chǔ)。統(tǒng)籌優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，宜水則水，宜林則林，宜牧則牧，發(fā)揮森林、濕地、草原等在涵養(yǎng)水源、保持水土方面的重要生態(tài)功能，促進(jìn)流域環(huán)境質(zhì)量改善。形成統(tǒng)一所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的工作格局，避免各自為戰(zhàn)、空間交叉重疊、界限不清，管理力量分散等問(wèn)題，加強(qiáng)相互配合銜接，共享信息資源，從源頭上推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全流域的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。

四、將流域城鄉(xiāng)各類(lèi)污染排放監(jiān)管和行政執(zhí)法職責(zé)交由生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)，有利于實(shí)現(xiàn)流域污染防治的集中統(tǒng)一監(jiān)管

這次機(jī)構(gòu)改革，將原環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)、發(fā)展改革委的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)、原國(guó)土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)、水利部的編制水功能區(qū)劃和流域水環(huán)境保護(hù)等職責(zé)、原農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)、原海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，原南水北調(diào)辦的有關(guān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行整合，組建生態(tài)環(huán)境部，由其擬訂并組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治，組織開(kāi)展中央環(huán)境保護(hù)督察等。并將水利部流域水環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)調(diào)整由生態(tài)環(huán)境部、水利部雙重領(lǐng)導(dǎo)、以生態(tài)環(huán)境部為主，負(fù)責(zé)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法相關(guān)工作。同時(shí)，為解決生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法力量分散問(wèn)題，減少對(duì)企業(yè)的重復(fù)檢查和重復(fù)收費(fèi)，整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門(mén)相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，由生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)。

這些部署和舉措，有利于加強(qiáng)跨區(qū)域、跨流域環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌職責(zé)，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域流域統(tǒng)籌、地上地下統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)污染治理的要素綜合、職能綜合、手段綜合，解決了長(zhǎng)期以來(lái)有關(guān)部門(mén)在水污染防治、陸海環(huán)境保護(hù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法等方面職責(zé)交叉、協(xié)同不夠，力量相對(duì)分散、能力不強(qiáng)等問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)各方力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，明確和落實(shí)政府、企業(yè)的環(huán)境治理責(zé)任，提升環(huán)境污染治理的整體效能，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)新的管理體系。

總的看，這次機(jī)構(gòu)改革和“三定”工作，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，組建生態(tài)環(huán)境部、自然資源部和國(guó)家林草局，明確“三個(gè)統(tǒng)一”的改革要求、路徑和目標(biāo)，強(qiáng)基固本，搭好平臺(tái)，給完善流域環(huán)境監(jiān)管體制等后續(xù)改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。