政府信息依申請公開現(xiàn)狀問題研究

劉 霞，張 闖

（長春理工大學(xué)，吉林長春，130022）

一、依申請公開的理論基礎(chǔ)

許多國家在憲法中都明確規(guī)定了公民享有知情權(quán)或獲得政府信息的權(quán)利。政府充分公開其獲取的政府信息有利于保障公民的知情權(quán)，使公民充分獲取自己需要知曉的相關(guān)信息，從而有利于公民自身個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。保障公民的知情權(quán)，有助于公民享受憲法賦予的相關(guān)權(quán)力。我國憲法雖然沒有對公民知情權(quán)加以明確規(guī)定，但是在相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章中都有保障公民知情權(quán)的規(guī)定內(nèi)容。對國家機(jī)關(guān)在工作中形成的政府信息，公民享有知悉了解的權(quán)利，公民有知悉并參與表達(dá)自己意志的權(quán)利。公民知情權(quán)的行使，有助于政府部門積極了解民意，進(jìn)行科學(xué)決策，為人民的利益服務(wù)。同時(shí)，公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有利于政府實(shí)現(xiàn)行使職權(quán)的透明度，不斷接受社會公眾的監(jiān)督，更好地為公眾的利益著想。

我國的國家性質(zhì)決定政府機(jī)關(guān)辦事應(yīng)當(dāng)符合人民的利益，一切從人民的利益出發(fā)，體現(xiàn)“為人民服務(wù)”的觀念。人民主權(quán)原則是我國憲法的基本原則。政府行政應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)人民主權(quán)原則，以人民的利益為導(dǎo)向，表達(dá)人民的意愿。國家應(yīng)當(dāng)充分尊重公民的利益訴求，保障公民的權(quán)力和自由，按照人民的意志行使權(quán)力。人民可以有序、自由地參與政府的決策，行使自己的言論自由，表達(dá)自己的意志。政府也應(yīng)當(dāng)通過各種途徑保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。這就要求政府要依法行政，也要合理行政。政府機(jī)關(guān)在工作中應(yīng)當(dāng)樹立以民為本的思想理念，建立公民有序、高效地參與政治生活的機(jī)制，保障公民依法享有的各項(xiàng)權(quán)利的積極行使和充分表達(dá)，這樣政府的工作才會不斷得到公民的支持和擁護(hù)。

二、依申請公開的重要意義

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展不斷向前推進(jìn)，政府信息對于公民生活的重要性日益明顯，公民對政府信息也越來越關(guān)注。依申請公開制度作為我國政府信息公開制度的重要組成部分，主要是指在法律規(guī)定下，公民、法人或者其他組織申請政府機(jī)關(guān)公開政府信息，在本機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)，按照一定的程序，政府機(jī)關(guān)向申請人公開政府信息的一種制度。依申請公開制度有利于充分保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對法治政府建設(shè)及政府服務(wù)的轉(zhuǎn)型起到重要的促進(jìn)作用。政府信息公開有助于公民充分了解政府信息，只有這樣，人民才會主動熱情去關(guān)心政府做出的關(guān)乎百姓生活的種種決策。政府要鼓勵(lì)公民積極參與政府決策，表達(dá)其意見和訴求，使決策更具有可操作性和實(shí)踐意義。政府信息公開的透明化，也體現(xiàn)著為人民負(fù)責(zé)辦事服務(wù)理念。政府信息公開工作年度報(bào)告中顯示，依申請公開的數(shù)量逐年增加，反映了依申請公開制度在公民生活中發(fā)揮著重要作用。

政府信息公開有利于保障公民了解政府機(jī)關(guān)的日常工作動態(tài)，充分參與政府的行政決策，從而杜絕行政機(jī)關(guān)不作為現(xiàn)象的發(fā)生，真正做到為人民群眾服務(wù)，受人民群眾監(jiān)督。同時(shí)在依申請公開的工作實(shí)踐中，存在行政機(jī)關(guān)答復(fù)不及時(shí)（在收到申請之日起的十五個(gè)工作日之后才回復(fù)）、答復(fù)內(nèi)容不符合申請人的要求（答復(fù)的內(nèi)容與申請人申請的內(nèi)容無關(guān)）或者未直接答復(fù)申請人等相關(guān)問題，由此引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟的問題也在不斷增多。因此要求政府應(yīng)充分重視公民依申請公開工作方面的問題，嚴(yán)格按照政務(wù)公開工作的要求和依申請公開的專門規(guī)定進(jìn)行回復(fù)。

三、政務(wù)公開依申請公開的現(xiàn)狀

（一）依申請公開制度逐步建立健全

《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）自實(shí)施以來，各級政府及部門都在積極推進(jìn)政府信息公開工作，提高政府的治理能力，增強(qiáng)政府的公信力。依申請公開制度的建立，為公民積極行使表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)提供了有效途徑，通過申請政府公開相關(guān)信息的方式參與政府工作。各級政府部門貫徹依申請公開制度的實(shí)踐，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是依申請公開的主體范圍不斷擴(kuò)大，一些社會公用企業(yè)、社會團(tuán)體也設(shè)置依申請公開的平臺，提供公民申請信息的方式（在線申請或電子郵箱等），保障公民的知情權(quán)，提高服務(wù)質(zhì)量。二是依申請公開的管理制度不斷完善，關(guān)注公民的個(gè)人需求，各級政府適時(shí)通過第三方評估、民意調(diào)查、聘請政務(wù)公開監(jiān)督員等方式，對政務(wù)公開工作的情況進(jìn)行評估，不斷規(guī)范政務(wù)公開工作。三是積極組織政府信息公開工作的培訓(xùn)會議，各級政府及部門制定業(yè)務(wù)培訓(xùn)計(jì)劃，開展政府信息公開工作的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作交流，不斷提高信息公開工作的能力和水平。

（二）公民依申請公開的數(shù)量逐步增多

自《條例》實(shí)施以來，公民的政府信息申請量不斷增多。筆者統(tǒng)計(jì)了22個(gè)省、4個(gè)自治區(qū)的政府信息公開年度報(bào)告（新疆維吾爾族自治區(qū)的政府網(wǎng)站無法訪問，浙江省未對2015年的政府信息公開年度報(bào)告進(jìn)行公開，湖南省未對2017年的政府信息公開年度報(bào)告進(jìn)行公開，所以未進(jìn)行統(tǒng)計(jì)），對近三年來公民依申請公開信息的數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并進(jìn)行分析。其中15個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）2017年依申請公開的數(shù)量較2016年、2015年有增長，如山西省、吉林省、遼寧省、甘肅省、山東省、浙江省、河南省、江西省、江蘇省、海南省、四川省、寧夏回族自治區(qū)等。依申請公開數(shù)量較多的省份主要是吉林、遼寧、黑龍江、河北、陜西、山東、福建、浙江、河南、湖北、湖南、江蘇、安徽、廣東、四川。依申請公開數(shù)量相對較少，年申請量不足3000的?。ㄗ灾螀^(qū)）有7個(gè)，分別為山西、甘肅、青海、江西、海南、內(nèi)蒙古、寧夏。

（三）依申請公開救濟(jì)申訴數(shù)量明顯增加

下表是筆者統(tǒng)計(jì)了22個(gè)省、4個(gè)自治區(qū)的政府信息公開年度報(bào)告，近三年行政復(fù)議、行政訴訟公開的數(shù)量統(tǒng)計(jì)（新疆自治區(qū)的政府網(wǎng)站因無法訪問未進(jìn)行統(tǒng)計(jì)）。隨著政府信息依申請公開數(shù)量的增加，行政復(fù)議、行政訴訟的數(shù)量相對應(yīng)上升。依申請公開數(shù)量較多的省份普遍也存在行政復(fù)議、行政訴訟的數(shù)量較多的問題。近三年的行政復(fù)議、行政訴訟占依申請公開數(shù)量的比重不斷提高，說明公眾對政府信息公開的關(guān)注不斷提高，維權(quán)意識也在不斷增強(qiáng)。

表1

（四）依申請公開的內(nèi)容越來越廣泛復(fù)雜

政府重視信息公開工作，不僅擴(kuò)大主動公開的范圍，而且逐步規(guī)范依申請公開中申請內(nèi)容回復(fù)及答復(fù)方式。公民申請內(nèi)容的范圍越來越廣泛，申請政府公開其行政行為實(shí)施的更多信息，內(nèi)容拓展到政府日常行政管理行為，主要集中在工商、國土、林業(yè)、水利、發(fā)改、統(tǒng)計(jì)、住建、環(huán)保、教育、社會保障等領(lǐng)域。依申請公開的內(nèi)容主要體現(xiàn)在查詢企業(yè)信息、土地性質(zhì)審批、拆遷補(bǔ)償款、教育費(fèi)用繳納、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、重大建設(shè)項(xiàng)目公開、環(huán)境質(zhì)量情況、人才引進(jìn)和保障措施、公務(wù)員招考和錄用、工資晉升等方面。公民依申請公開內(nèi)容的要求不斷提高，要求政府機(jī)關(guān)規(guī)范答復(fù)的格式、嚴(yán)格答復(fù)期限、明確答復(fù)的內(nèi)容等。這對政府的政務(wù)公開工作來說也是一種挑戰(zhàn)，促使政府不斷提高依申請公開能力。

四、依申請公開存在的主要問題

（一）政府對申請人設(shè)置的申請條件

《條例》規(guī)定，政府信息公開依申請公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含申請人的姓名和聯(lián)系方式，以及申請公開內(nèi)容和選擇政府機(jī)關(guān)回復(fù)申請信息的方式，申請人申請公開政府信息不應(yīng)被設(shè)置不合理的障礙。中國政法大學(xué)在2017年對全國100個(gè)城市在依申請公開政府信息方面是否設(shè)置不當(dāng)?shù)纳暾垪l件進(jìn)行測評。此項(xiàng)的平均得分率為97.5%，得分率比較高，說明絕大部分城市并沒有對申請人設(shè)置條件，但是也有5個(gè)城市設(shè)置了不當(dāng)?shù)纳暾垪l件，分別是寧波市、吉林市、商丘市、揭陽市、茂名市，設(shè)置的條件無非是提供自身特殊需要的證明①中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所：政府信息公開工作年度報(bào)告發(fā)布情況評估報(bào)告，中國社會科學(xué)出版社2017年版，第155頁。筆者也對單獨(dú)個(gè)市的政府信息公開評估進(jìn)行分析。以長春市為例，長春市對各區(qū)縣、部門的政務(wù)公開評估中，有些部門在網(wǎng)上提交政府信息公開申請時(shí)設(shè)置障礙，需將申請表中公民、法人的信息全部填寫完整才可提交；有的部門在網(wǎng)上提交申請時(shí)僅限長春市戶籍，其他戶籍地區(qū)的公民無法申請相關(guān)信息；還有區(qū)縣要求申請人提供居住證明以及個(gè)人生產(chǎn)生活的特殊需要的證明，無法提供則不公開此信息。

（二）依申請公開提交的暢通性

根據(jù)政府網(wǎng)站公開的政府信息公開年度報(bào)告，公民可以通過網(wǎng)上在線、信函、電子郵箱、傳真、現(xiàn)場申請等多種方式申請政府信息。近幾年來，政府都在對依申請公開的方式不斷進(jìn)行完善，大部分政府在其網(wǎng)站中都設(shè)置依申請公開欄目，公民可以網(wǎng)上在線提交申請表，方便公眾申請信息公開。但有的政府部門在信息公開年度報(bào)告中已說明依申請公開的方式有網(wǎng)上在線提交等，在網(wǎng)上提交申請時(shí)卻顯示此功能無效、不暢通，申請人的申請信息無法提交。當(dāng)事人只能選擇郵遞信函、現(xiàn)場申請等其他的方式申請信息公開。

表2

（三）政府對依申請公開答復(fù)的規(guī)范性

依申請公開的答復(fù)結(jié)果在一定程度上決定依申請公開的效果，在評估實(shí)踐中，多家政府部門都能夠在規(guī)定的時(shí)限進(jìn)行答復(fù)。在答復(fù)格式上有登記回執(zhí)，告知依申請公開予以受理。在對依申請公開回復(fù)的區(qū)縣、管委會和部門中，大多數(shù)的區(qū)縣、管委會和部門回復(fù)內(nèi)容詳實(shí)、格式正確，且有本單位蓋章落款。但是也存在一些問題，例如有些區(qū)縣、部門回復(fù)的內(nèi)容中，落款處未有本單位蓋章；有的部門直接在申請人的依申請公開申請表上回復(fù)，也有部門未按照當(dāng)事人指定的郵箱形式回復(fù)；有的部門在不予告知相關(guān)信息時(shí)，未告知申請人獲得救濟(jì)的方式。政府機(jī)關(guān)對于公民依申請公開的問題，答復(fù)不規(guī)范的問題主要表現(xiàn)為：告知申請人信息不存在；申請信息非政府信息公開范圍等理由不予公開，而相關(guān)理由也無確切的依據(jù)。

五、依申請公開的建議

（一）放寬對申請人資格的限制

對申請人資格施加限制，目的主要是避免申請人濫用申請權(quán)，對政府工作人員的工作造成不必要的干擾，增加其工作壓力。但是為保障《條例》的立法精神的實(shí)現(xiàn)，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)，規(guī)范和糾正某些政府部門要求申請人提供自身特殊需要的證明文件的行為，不應(yīng)對申請人設(shè)置過多的限制，如戶籍限制、提供特殊需要的證明等等。行政機(jī)關(guān)應(yīng)放寬對申請人資格的限制，為防止申請人濫用申請權(quán)，應(yīng)從其他方面加強(qiáng)監(jiān)管。

（二）便捷依申請公開的渠道

依申請公開的渠道應(yīng)當(dāng)高效、便民，推進(jìn)依申請公開方式便民化，切實(shí)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)公開”，鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織利用在線申請、電子郵箱等網(wǎng)絡(luò)化方式申請政府信息公開，這樣不僅有利于方便公民獲取相關(guān)政府信息，也有利于促進(jìn)政府信息公開工作的高效和節(jié)儉。公民在明確申請公開的部門時(shí)，直接到政府機(jī)關(guān)申請相關(guān)信息，但是當(dāng)申請人申請的信息不屬于本部門公開的信息時(shí)，在了解該信息公開的部門的情況下，應(yīng)告知申請人申請相關(guān)信息的部門，減少公民在依申請公開中被答復(fù)非本機(jī)關(guān)政府信息公開告知書的情況。申請人也可通過省、市（縣）、區(qū)政府網(wǎng)站設(shè)置的依申請公開欄目提出申請，由政務(wù)公開辦公室傳達(dá)到相關(guān)部門，并且通過后臺監(jiān)督相關(guān)部門依申請公開的答復(fù)情況。

（三）規(guī)范依申請公開信息的答復(fù)

在實(shí)踐中，行政復(fù)議、行政訴訟多數(shù)是由于行政機(jī)關(guān)不作為、答復(fù)內(nèi)容敷衍、答復(fù)格式不合法等原因引起。規(guī)范依申請公開的答復(fù)內(nèi)容、答復(fù)格式，一是避免行政不作為。行政機(jī)關(guān)在收到依申請公開的事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行審查，如果屬于主動公開的信息，在本部門已經(jīng)對外公開的情況下，告知申請人查找信息的途徑、方式、時(shí)間、地點(diǎn)等。對于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開而未公開的情況，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)信息及時(shí)公開，并答復(fù)申請人。但是也存在申請人申請的信息涉及到商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先書面征求第三方的意見，同時(shí)也應(yīng)加大對不及時(shí)答復(fù)、答復(fù)內(nèi)容不符合要求等違法行為的查處和處罰力度，提高工作人員依法辦事的理念。二是明確答復(fù)內(nèi)容。對申請人申請的政府信息可事先與申請人進(jìn)行溝通，明確申請人申請的問題，做到準(zhǔn)確、客觀答復(fù)。三是規(guī)范答復(fù)格式。政府信息公開，一般會以書面方式答復(fù)，但是申請人在申請表中明確行政機(jī)關(guān)以其指定的方式答復(fù)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照申請人指定的方式回復(fù)。

（四）加強(qiáng)政務(wù)公開的工作機(jī)制建設(shè)

政府應(yīng)加強(qiáng)政務(wù)公開的工作機(jī)制建設(shè)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，一是建立政務(wù)公開工作的領(lǐng)導(dǎo)小組，確定一位政府領(lǐng)導(dǎo)分管，并納入議事日程。二是建立效果評估制度，依據(jù)國家政務(wù)公開工作的要求設(shè)置合理的指標(biāo)體系，定期開展政務(wù)公開工作的評估，適時(shí)通過第三方評估等方式，加強(qiáng)對政務(wù)公開工作依申請公開方面的評估，并將評估結(jié)果作為政務(wù)公開績效考核的重要參考依據(jù)。被評估單位針對評估報(bào)告中提出的問題應(yīng)及時(shí)進(jìn)行整改。三是加強(qiáng)政務(wù)公開的學(xué)習(xí)交流，定期開展政務(wù)公開工作培訓(xùn)。要加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，著力提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部的政務(wù)公開理念，不斷提高政務(wù)公開工作能力和水平。四是強(qiáng)化政務(wù)公開責(zé)任追究制度，定期對政務(wù)公開開展情況進(jìn)行督查。對于重要政府信息不公開、熱點(diǎn)問題不回應(yīng)的應(yīng)及時(shí)通報(bào)批評；對弄虛作假、隱瞞實(shí)情、欺騙公眾，造成嚴(yán)重社會影響的，依法追究負(fù)責(zé)人的責(zé)任。