論國家質(zhì)檢部門“封號”行為之法律性質(zhì)

摘要：所謂“封號”，是指出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)對違法違規(guī)或者沒有誠信、怠于履行義務(wù)的行政管理相對人通過CIQ2000電子執(zhí)法系統(tǒng)給予暫時(shí)關(guān)閉該報(bào)檢單位的登記號。對于“封號”這種行為的性質(zhì)，以及如何才能既合理又合法的采用，卻引起了眾多檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法人員，甚至一些報(bào)檢單位爭議。有人認(rèn)為，“封號”就是暫時(shí)停止接受報(bào)檢，屬于行政處罰的一種，所以應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定的行政處罰程序來進(jìn)行。還有的認(rèn)為，“封號”是一種被普遍采用的內(nèi)部業(yè)務(wù)管理行為，它能夠有效、便捷地處理和糾正報(bào)檢單位的不當(dāng)行為，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待，具體情況、具體分析、具體操作。如何才能做到既合理又合法的運(yùn)用該行為是值得檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作人員探討的一個(gè)理論問題和現(xiàn)實(shí)問題。

關(guān)鍵詞：封號；出入境檢驗(yàn)；法律性質(zhì)

中圖分類號：DF31文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００８）16－０084－02

自1998年國家出入境檢驗(yàn)檢疫局（現(xiàn)稱為國家質(zhì)檢總局）成立以來，CIQ2000電子執(zhí)法系統(tǒng)（CIQ即CHINA INSPECTION AND QUARANTINE，中國檢驗(yàn)檢疫的英文縮寫）一直是其最主要的執(zhí)法系統(tǒng)之一。通過該系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)對所有法定檢驗(yàn)檢疫的出入境貨物的報(bào)檢、檢驗(yàn)、收費(fèi)、制證和放行。其中，該系統(tǒng)的“封號”功能是其實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的的主要手段之一。

所謂“封號”，是指出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)對違法違規(guī)或者沒有誠信、怠于履行義務(wù)的行政管理相對人（主要有代理報(bào)檢公司和出口自報(bào)檢企業(yè)，以下簡稱報(bào)檢單位），通過CIQ2000電子執(zhí)法系統(tǒng)給予暫時(shí)關(guān)閉該報(bào)檢單位的登記號。一旦被“封號”，當(dāng)該報(bào)檢單位再次到檢務(wù)前臺報(bào)檢時(shí)，微機(jī)屏幕就會顯示該公司已被“封號”，不接受報(bào)檢，并說明請與某某人聯(lián)系，從而起到處罰該報(bào)檢單位的違法行為或糾正其不當(dāng)行為的目的。通過“封號”這種方法，能夠有效地起到對這些報(bào)檢單位教育、警示和規(guī)范的作用。但是，對于“封號”這種行為的性質(zhì)，以及如何才能既合理又合法的采用，卻引起了眾多檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法人員，甚至一些報(bào)檢單位的爭議。有的認(rèn)為，“封號”就是暫時(shí)停止接受報(bào)檢，屬于行政處罰的一種，所以應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定的行政處罰程序來進(jìn)行。還有的認(rèn)為，“封號”是一種被普遍采用的內(nèi)部業(yè)務(wù)管理行為，它能夠有效、便捷地處理和糾正報(bào)檢單位的不當(dāng)行為，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待，具體情況、具體分析、具體操作。如何才能做到既合理又合法的運(yùn)用該行為是值得檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作人員探討的一個(gè)理論問題和現(xiàn)實(shí)問題。本文擬就目前檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法過程中遇到的問題，對出入境檢驗(yàn)檢疫部門的“封號”從行政行為的分類以及行政效率等方面做初步探討。

一、從行政行為的分類看待“封號”

首先，從目前出入境檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作中運(yùn)用“封號”的原因進(jìn)行分析，大體上可以分為兩種。

1.一種是報(bào)檢單位違反了法律法規(guī)，按照法定程序立案審查，調(diào)查取證后，依法對其處以暫時(shí)停止接受報(bào)檢的行政處罰。本文稱這種“封號”為處罰性“封號”。

處罰性“封號”從行政行為的分類上看，毫無疑問屬于行政處罰行為的一種。所謂行政處罰，是指特定的行政主體依法對違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪的行政相對人（即公民、法人或其他組織）所給予的行政制裁。出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)作為國務(wù)院的一個(gè)職能部門，一系列出入境檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)（主要有《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》及實(shí)施條例、《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》及實(shí)施條例、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》及實(shí)施細(xì)則和《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》）賦予其一定的行政職權(quán)，其中包括行政處罰權(quán)力，可以依法對違法報(bào)檢單位予以行政處罰，其中包括暫時(shí)停止接受報(bào)檢。但這種處罰性“封號”行為有著嚴(yán)格的程序性規(guī)定，這在國家出入境檢驗(yàn)檢疫局的8號令（屬國務(wù)院部委規(guī)章，以下簡稱8號令）中有明確的規(guī)定，出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)在做出下列處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人享有要求聽證的權(quán)利。8號令中的這一規(guī)定是根據(jù)我國1996年制定的《行政處罰法》第三節(jié)第42條：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、……處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告之當(dāng)事人有要求舉行聽政的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽政的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽政。”“暫時(shí)停止接受報(bào)驗(yàn)”是對“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的內(nèi)涵的進(jìn)一步解釋。國家之所以對于此種處罰程序規(guī)定的如此嚴(yán)格，是因?yàn)檫@種停產(chǎn)停業(yè)（包括暫時(shí)停止接受報(bào)驗(yàn)）行為，停止了被處罰單位的日常工作，斷了該單位的大部分甚至全部收入來源，造成的影響不僅僅是對一個(gè)單位，而更主要的是單位的職工吃飯問題。所以在制定該項(xiàng)規(guī)定時(shí)考慮到所可能造成的社會后果，采取了特定的方法，即告之被處以“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”處罰的企業(yè)，可以通過聽證程序保證萬無一失和處罰得當(dāng)，從而避免因處罰不當(dāng)而造成企業(yè)和公司的經(jīng)營損失和職工的合法權(quán)益的侵害。在運(yùn)用處罰性“封號”時(shí)，應(yīng)當(dāng)要完全地遵循法律法規(guī)和國家規(guī)章的各項(xiàng)規(guī)定。

2.第二種情況相對處罰性“封號”發(fā)生的原因比較復(fù)雜，往往是報(bào)檢單位怠于履行某種義務(wù)，雖然該不做為（有時(shí)為做為）并沒有違反我國的法律規(guī)定，但卻給檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)日常管理工作帶來很大的不便、產(chǎn)生了較多負(fù)面影響。根據(jù)管理的需要，為了規(guī)范報(bào)檢行為，使我國的報(bào)檢市場能夠健康發(fā)展，而采取了一種應(yīng)急性、臨時(shí)性的具體行政行為。本文稱這種“封號”為督促性“封號”。

督促性“封號”主要有以下一些表現(xiàn)形式。比如，現(xiàn)在實(shí)行的直通式電子報(bào)檢。由于報(bào)檢單位的疏忽或者差錯(cuò)，經(jīng)常會將所報(bào)檢的數(shù)據(jù)發(fā)送兩遍，甚至多遍，造成了一票多報(bào)，或者將本不打算發(fā)送的單據(jù)數(shù)據(jù)發(fā)送至檢驗(yàn)檢疫部門等等。如此一來，就會發(fā)生上述這些“垃圾單據(jù)”的現(xiàn)象。檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)每個(gè)月會將這些“垃圾單據(jù)”統(tǒng)計(jì)出來，然后通知發(fā)送這些“垃圾單據(jù)”的單位及時(shí)撤單。但有部分報(bào)檢單位常常因其主觀方面的原因來不及撤單，從而給檢務(wù)日常管理、統(tǒng)計(jì)和歸檔等工作帶來了一系列的麻煩。再加上聯(lián)系電話更改、業(yè)務(wù)人員不在等原因，使得電話通知和聯(lián)系是既浪費(fèi)人力、物力和財(cái)力，又無法達(dá)到管理目的。此時(shí)，只要通過CIQ網(wǎng)絡(luò)給予封號，督促報(bào)檢單位及時(shí)撤銷這些“垃圾單據(jù)”，便立即會產(chǎn)生很好的效果——報(bào)檢單位會在最短的時(shí)間內(nèi)來到檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)辦理有關(guān)手續(xù)。再比如，進(jìn)境后需轉(zhuǎn)往異地的貨物，不管是轉(zhuǎn)往他地，還是從他地轉(zhuǎn)來，往往有的收貨人遲遲不與檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)聯(lián)系驗(yàn)貨。還有的出口法檢貨物經(jīng)檢驗(yàn)檢疫后發(fā)現(xiàn)為不合格，檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)發(fā)出不合格通知單后，貨主卻不來繳納檢驗(yàn)檢疫費(fèi)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)長時(shí)間無法結(jié)賬。這時(shí)，檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法人員為了督促、提醒報(bào)檢單位，通過CIQ網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，鎖定其公司的報(bào)檢號。他們便會在第一時(shí)間與檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)聯(lián)系，并履行其義務(wù)。類似情況還有很多，這里不一一列舉。上述這些督促性封號是運(yùn)用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)手段，督促、警告當(dāng)事人及時(shí)履行其義務(wù)。這種封號行為有其存在的客觀基礎(chǔ)，一方面是我國的法律沒有做到也沒有必要涵蓋規(guī)范所有行政管理相對人的行為，另一方面對類似上述行為不可能也沒有必要按照繁復(fù)行政處罰程序來立案、調(diào)查、取證、處罰。

對于督促性“封號”從行政行為的分類上看，顯然不是一種行政處罰行為，從性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)不屬于8號令中的“暫時(shí)停止接受報(bào)檢”和《出入境檢驗(yàn)檢疫代理報(bào)檢管理規(guī)定》中的“暫停代理報(bào)檢資格”。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把督促性“封號”作為一種行政強(qiáng)制措施來對待。所謂行政強(qiáng)制措施，是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，而對特定的行政相對人或特定的物作出的，以限制權(quán)利和科以義務(wù)為內(nèi)容的臨時(shí)性強(qiáng)制行為。應(yīng)當(dāng)說，督促性封號行為完全符合這一定義，也具有行政強(qiáng)制措施所有的屬性，即具體性、強(qiáng)制性、從屬性、限權(quán)性、臨時(shí)性和非制裁性。檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)作為督促性“封號”這種行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體，報(bào)檢單位為客體，強(qiáng)制措施的內(nèi)容是讓報(bào)檢單位履行其義務(wù)。

二、從行政效率看待“封號”

提高行政效率是政府和行政機(jī)關(guān)管理的目標(biāo)，行政效率是行政管理的起點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提高行政效率是行政學(xué)研究的宗旨。各種行政學(xué)流派從不同側(cè)面強(qiáng)調(diào)行政管理規(guī)律，但最終都是為找尋提高行政效率的方法。提高行政效率，也是我國在行政立法中的基本目的之一。所謂效率是勞動(dòng)效果與勞動(dòng)消耗的比例，而行政效率是指國家行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員從事行政管理活動(dòng)所得到的效果和社會效益，同所消耗的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間的比例關(guān)系。自1998年以來，我國所一直致力開展的行政體制改革，主要目的之一也是轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率。尤其是2001年我國入世以后，我國行政審批的改革和簡化，以及各地方如火如荼開展的提速等措施，也正是為了在行政管理上與國際盡快接軌。

在我國入世后出口形勢日益嚴(yán)峻，外貿(mào)出口要求不斷提供更優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)，以及目前的外貿(mào)出口秩序還不完善的情況下，檢驗(yàn)檢疫在日常執(zhí)法工作過程中就非常有必要對報(bào)檢單位采用這種最有效、成本卻又最低的督促性“封號”方式來督促、教育和規(guī)范報(bào)檢行為，從而起到用盡量少的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間，達(dá)到有效的行政管理效果和社會效益；同時(shí)，也符合了行政管理的目標(biāo)以及行政法立法目的，符合了檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)“既把關(guān)、又服務(wù)”的要求。從目前實(shí)踐中督促性“封號”運(yùn)行情況來看，也說明了其存在的合理性，至少在當(dāng)前狀況下是如此。也許有人會說，目前我國尚未有規(guī)定來規(guī)范督促性“封號”這一行政行為，沒有制約便會導(dǎo)致該行為的濫用，從而損害行政管理相對人的合法權(quán)益。但是，不能因噎廢食、抹殺其存在的合理性，要肯定督促性“封號”存在的合理性，然后，在工作中通過建章立制進(jìn)一步規(guī)范該行為，達(dá)到對報(bào)檢單位有效監(jiān)管和提高行政效率的目的。